LAPS/198/2025, 9.2.2026

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sisä­ministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi EU:n muuttoliike- ja turvapaikka­sopimuksen muodostavien säädösten täytäntöön­panemiseksi

Viite: VN/27731/2024

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi luonnosta hallituksen esitykseksi yleissopimuksen näkökulmasta.

Lausunto on annettu lausuntopalvelu.fi:ssä.

Esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi useita lakeja EU:n muuttoliike- ja turvapaikka­sopimuksen (jatkossa pakti) muodostavien säädösten täytäntöön­panemiseksi. Pakti koostuu nk. hallinta-asetuksesta, menettely­asetuksesta, paluu­rajamenettely­asetuksesta, uudelleensijoittamis­asetuksesta, määritelmä­asetuksesta, kriisi­asetuksesta, Eurodac-asetuksesta, seulonta-asetuksesta, seulontaan liittyvän tietojärjestelmä­pääsyn edellytyksistä annetusta asetuksesta sekä vastaanotto­direktiivistä. Hallituksen esitys­luonnoksessa ehdotetaan suoraan sovellettavien asetusten osalta päällekkäisen kansallisen lainsäädännön kumoamista.

Paktin säädösten yleisenä tavoitteena on luoda yhteiset menettelyt koko Euroopan unionin alueelle. Paktin säädöksiä aletaan soveltaa pääosin 12.6.2026.

Kansallista liikkumavaraa sisältävien säännösten osalta ehdotetaan sekä uutta kansallista lainsäädäntöä että voimassa olevan lainsäädännön muuttamista. Kansallista liikkumavaraa sisältyy erityisesti toimivaltaisiin viran­omaisiin, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintaan, oikeusapuun, muutoksenhakuun sekä vastaanotto­palveluihin. Suurin osa ehdotetuista muutoksista kohdistuu ulkomaalais­lakiin ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettuun lakiin (jatkossa vastaanotto­laki).

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että lapsivaikutusten arvioinnin täydentäminen jatkovalmistelussa on välttämätöntä. Esitysluonnoksen perusteella jää epäselväksi, mitä vaikutuksia lapsiin on esimerkiksi ehdotetuilla poikkeuksilla koskien oikeutta oleskella Suomen alueella hakemuksen tutkinnan ajan tai rajamenettelyn soveltamisalan laajentamisella.
• Esitysluonnoksessa on puutteellisesti huomioitu lapsiin kohdistuvat ehdotusten välilliset vaikutukset. Välillisiä vaikutuksia on selkeästi esimerkiksi ehdotuksilla rajata oikeutta oikeusapuun hallinto­menettelyssä sekä tilapäistä suojelua saavien aikuisten terveydenhuolto­palveluja.
• Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että ulkomaalaislain 6 §:ää ja vastaanottolain 5 §:ää tulee muuttaa vastaamaan LOS 3(1) artiklan sanamuotoa lapsen edun ensisijaisuudesta.
• Lapsiasiavaltuutettu toistaa jälleen vaatimuksensa lasten säilöönoton lopettamisesta Suomessa kokonaan.
• Seulonta- ja rajamenettelyihin yhdistyvät liikkumisvapauden rajoitukset rajoittavat niin vahvasti lapsen liikkumisvapautta, että ne lähentelevät säilöönoton olosuhteita. Rajoituksilla on myös merkittäviä vaikutuksia lapsen oikeuteen lepoon, leikkiin ja muuhun vapaa-ajan toimintaan (LOS 31 artikla).
• Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että esitystä tulee täydentää arvioimalla tarvetta säätää tilapäisen edustajan riippumattomuudesta ja kelpoisuudesta. Riippumattomuus­vaatimukset eivät täyty varsinaisenkaan edustajan kohdalla.
• Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että vastaanotto­palveluita ei tule missään tilanteessa sanktiona lakkauttaa lapsiperheiltä.
• Lapsiasiavaltuutettu pitää välttämättömänä turvata, että lapsi saa tarvittaessa kansainvälistä suojelua hakiessaan lapsen yksilöllisen tilanteen huomioon ottavaa oikeusapua myös hakemuksen ollessa Maahanmuutto­viraston käsiteltävänä.
• Jotta perusoikeuksien riippumaton seuranta­mekanismi parantaisi seulottavien henkilöiden ja kansainvälistä suojelua hakevien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista, siihen tulee osoittaa sellaiset resurssit, että tehtävän tosiasiallinen hoitaminen on mahdollista.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Paktin säädökset ovat vastaanotto­direktiiviä lukuun ottamatta asetuksia ja suoraan kansallisesti sovellettavaa lainsäädäntöä. Ne jättävät jäsenvaltioille kuitenkin kansallista liikkumavaraa, erityisesti turvapaikka­hakemuksen tutkintaan ja muutoksenhakuun liittyvien säännösten osalta. Paktin täytäntöönpano sovitetaan yhteen pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman tavoitteiden kanssa, ja hankkeessa otetaan käyttöön kaikki paktin säädösten sallimat tiukennukset (HE-luonnos, s. 12).

Lapsiasiavaltuutetun lakisääteisenä tehtävänä on edistää lapsen edun ja oikeuksien toteutumista muun muassa varmistamalla lasten aseman ja oikeuksien huomioon ottaminen lainsäädännössä ja yhteis­kunnallisessa päätöksenteossa (laki lapsiasia­valtuutetusta 1221/2004, 1 ja 2 §). Tätä tehtävää toteuttaessaan lapsiasia­valtuutettu pyrkii antamaan huolellisesti perustellut lausuntonsa ainakin keskeisimpiin lapsen oikeuksiin ja asemaan vaikuttaviin lainvalmistelu­hankkeisiin. Lapsiasia­valtuutettu toteaa, että tämä tehtävä muodostuu hyvin vaikeaksi tai jopa mahdottomaksi, jos lausunto­kierrosten aikataulut ovat tiukat.

Esitysluonnos tuli lausuttavaksi virka-ajan jälkeen perjantaina 19.12.2025, joten alkuperäisestä kuuden viikon lausunto­ajasta kolmasosa osui joulunajan lomakaudelle. Lausunto­aikaa pidennettiin 27.1.2026 viikolla. Säädösvalmistelun kuulemisohjeen mukaan säädös­ehdotuksista pyydettävien kirjallisten lausuntojen antamiseen varataan aikaa vähintään kuusi viikkoa ja laajoissa hankkeissa vähintään kahdeksan viikkoa. Lausuntoaikaa on aihetta pidentää, jos se muuten ajoittuisi yleiseen lomakauteen, tässä tapauksessa joululomakauteen.

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että samaan aikaan lausuntokierroksella on lisäksi nyt käsillä olevaan esitysluonnokseen läheisesti liittyvät hallituksen esitysluonnos ulkomaalaislain muuttamisesta, jolla pyritään muun muassa tehostamaan laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden maasta poistamista (lausuntopyyntö 19.12.), hallituksen esitys kotoutumisen edistämisestä annetun lain muuttamisesta (lausuntopyyntö 30.12.) sekä hallituksen esitysluonnos kansalaisuuslain muuttamisesta (lausuntopyyntö 19.12.). Edellä mainituissa esityksissä ulkomaalaislakia ja kotoutumislakia selkeytetään, mutta myös tiukennetaan. Kansalaisuuslain muuttamista koskevassa esityksessä kansalaistamisen edellytyksiä ehdotetaan tiukennettaviksi.

Sekä paktia että ulkomaalaislain muuttamista koskevat hallituksen esitykset ovat menossa alustavan suunnitelman mukaan eduskuntaan viikolla 9. Lausunto­palautteiden arvioinnille ja hallitusten esitysten viimeistelylle on siten varattu myös hyvin lyhyt aika.

Kiireelliset aikataulut ovat lausunto­kierrosten vaikuttavuuden ja uskottavuuden näkökulmasta hyvin kyseenalaisia. Vaikka lausuntoaikaa pidennettiin (27.1.2026) viikolla 9.2.2026 asti, lapsiasia­valtuutettu pitää esitysluonnoksesta lausumiseen varattua lausuntoaikaa hyvin lyhyenä huomioiden, että kyseessä on merkittävä ja hyvin laaja lainsäädäntö­kokonaisuus.

Lapsi­vaikutusten arviointi

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että esitysluonnoksen lapsivaikutusten arviointi on hyvin puutteellinen.

Arvioinnista on vaikea muodostaa selkeää kokonaiskuvaa siitä, miltä osin ehdotuksilla on vaikutuksia lapsiin joko suoraan tai välillisesti. Lapsivaikutusten arviointi on pistemäistä ja pintapuolista. Esitysluonnoksen pohjalta ei ole mahdollista arvioida esimerkiksi rajamenettelyn soveltamisalan laajentamista koskevien ehdotusten konkreettisia vaikutuksia lapsille. Epäselvää on myös, miten lapset on huomioitu ehdotuksissa seulontamenettelyä ja muun muassa haavoittuvuus­tarkastuksen tekemistä koskien.

Epäselväksi jää, miten ehdotetut poikkeukset, joilla otetaan käyttöön kansallinen liikkumavara koskien oikeutta oleskella Suomen alueella hakemuksen tutkinnan ajan, vaikuttavat lapsiin. Em. poikkeuksilla on merkittävä vaikutus henkilön vastaanotto­palveluihin, sillä niiden keston osalta ratkaiseva ajankohta olisi jatkossa se hetki, jolloin henkilöllä ei katsottaisi enää olevan oikeutta jäädä Suomen alueelle (HE-luonnos, s. 293). Mikäli vaikutuksia ei arvioida olevan, tulee asia esityksessä todeta.

Varsinaisessa lapsivaikutusten arviointia koskevassa kappaleessa (4.2.9.3) tuodaan lähinnä ilmi yksittäisiä, arvioidusti lapsen oikeuksien ja edun toteutumista edistäviä muutoksia. Mahdollisia kielteisiä tai välillisiä vaikutuksia lapsiin tuodaan esiin hyvin niukasti ja silloinkin pistemäisesti.

Esitysluonnoksessa on useita ehdotuksia, jotka heikentävät kansainvälistä suojelua hakevien aikuisten oikeuksia ja joilla on selkeitä välillisiä vaikutuksia mahdolliseen hakijan kanssa kansainvälistä suojelua hakevaan lapseen. Esimerkkinä tästä on oikeusavun rajaamista hallintomenettelyssä koskevat ehdotukset. Välillisiä vaikutuksia lapsiin on myös ehdotuksella rajata tilapäistä suojelua saavien aikuisten terveydenhuolto­palveluja.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että lapsivaikutusten arvioinnin täydentäminen jatkovalmistelussa on välttämätöntä.

Lapsiasiavaltuutettu pitää lisäksi valitettavana puutteena sitä, ettei paktia koskevasta esitysluonnoksesta ilmene eri lainsäädäntö­muutosten yhteis­vaikutusten arviointia eri ihmisryhmien kannalta.

Esityksillä toteutetaan pääministeri Orpon hallitusohjelman maahanmuutto- ja kotouttamis­politiikkaa, joten niiden yhteisen tavoitteen vuoksi yhteisvaikutusten kokonais­arviointi olisi tarpeellista. Nyt käsillä oleva esitysluonnos jättää epäselväksi, mikä merkitys useilla eri lainsäädäntö­muutoksilla on maahantulijoille. Kokonaisarvioinnin puuttuessa on mahdotonta saada kuvaa siitä, missä määrin useiden muutosten vaikutukset tulevat kohdentumaan lapsiin lyhyellä ja pitkällä tähtäimellä. Lapsiasia­valtuutettu on huomauttanut yhteisvaikutusten arvioinnin tarpeesta useissa aiemmissa lausunnoissaan ja jo joulukuussa 2023 yhdessä yhdenvertaisuus­valtuutetun kanssa laaditussa kirjelmässä ulkomaalaisten asemaa koskevien lainsäädäntö­hankkeiden vaikutuksista lapsen oikeuksiin. [1]

Yllä todettu huomioiden lapsiasia­valtuutettu esittää alla keskeisimmät tekemänsä huomiot esitysluonnoksesta. Lapsiasia­valtuutetun huomiot koskevat 1) sääntelyä lapsen edun ensisijaisuudesta, 2) alaikäisen iän arviointia, 3) lapsen säilöönottoa ja liikkumisvapauden rajoittamista, 4) rajamenettelyn soveltamista lapsiin, 5) ilman huoltajaa olevien lasten edustaja­järjestelmää, 6) vastaanottopalveluja, 7) oikeusapua ja maksutonta oikeudellista neuvontaa sekä 8) perus- ja ihmisoikeuksien seuranta­mekanismia. Lopuksi lapsiasia­valtuutettu esittää huomionsa lapsen kuulemista koskevaan sääntelyyn ja puhuttelu­pöytäkirjan tarkastamiseen.

Lapsen edun ensi­sijaisuus

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että asetuksissa on sellaista lapsia koskevaa sääntelyä, joita ei avata esitys­luonnoksessa mainintaa enempää ja joista ei ehdoteta säädettävän osana kansallista lainsäädäntöä. Esimerkiksi seulonta-asetuksen 13(1) artikla velvoittaa ottamaan seulonnan aikana lapsen edun aina ensisijaisesti huomioon ja menettely­asetuksen 22(1) artikla velvoittaa toimivaltaisten viranomaisten asetusta soveltaessaan ottamaan ensisijaisesti huomioon lapsen edun.

Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää huomiota vastaanotto­direktiivin 26 artiklassa säädetyn velvoitteen suomenkieliseen käännökseen. Esitysluonnoksen mukaan (s. 63) aiemman artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioiden tuli ensisijaisesti ottaa huomioon lapsen etu pannessaan täytäntöön direktiivin alaikäisiä koskevia säännöksiä. Esitysluonnoksen mukaan uudessa direktiivissä artiklan kohtaa on täsmennetty siten, että lapsen edun on oltava yksi ensisijaisesti jäsenvaltion huomioon ottamista seikoista.

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että esitysluonnoksessa mainittu täsmennys koskee vain uudistetun direktiivin suomenkielistä versiota. Vastaanotto­direktiivin ((EU) 2024/1346) 26(1) artiklan englanninkielisessä versiossa sanamuoto lapsen edun ensisijaisesta huomioimisesta on säilynyt ennallaan (EU 2013/33, 23 artikla): “The best interests of the child shall be a primary consideration for Member States when implementing the provisions of this Directive that possibly affect minors.” Aiempi sanamuoto kuului seuraavasti: ”The best interests of the child shall be a primary consideration for Member States when implementing the provisions of this Directive that involve minors.”

Esitysluonnoksesta ei käy ilmi, mitä maininnalla täsmennyksestä tarkoitetaan, eikä sanamuodon muutosta suomenkielisessä käännöksessä muutoinkaan avata tarkemmin. Lapsiasia­valtuutettu pitää velvoitetta uudistetussa vastaanotto­direktiivissä jopa aiempaa tiukempana – aiemmin lapsen etu on tullut ottaa ensisijaisesti huomioon direktiivin täytäntöön­panossa direktiivin säännösten koskiessa alaikäisiä. Uudistettu muotoilu velvoittaa ensisijaisesti huomioimaan lapsen edun direktiivin täytäntöön­panossa silloin, kun säännökset mahdollisesti vaikuttavat alaikäisiin.

Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää tässä yhteydessä sisäministeriön huomion ulkomaalaislain 6 §:n ja vastaanottolain 5 §:n muotoiluun. Ulkomaalaislain 6 §:n 1 momentin mukaan ”Tämän lain nojalla tapahtuvassa päätöksenteossa, joka koskee kahdeksaatoista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin” (kursiivit lisätty). Vastaanottolain 5 §:n 1 momentin mukaan ”Sovellettaessa tätä lakia kahdeksaatoista vuotta nuorempaan on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin” (kursiivit lisätty).

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että em. säännösten sanamuodot eivät vastaa LOS 3(1) artiklassa asetettua velvoitetta: ”Kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.”

YK:n lapsen oikeuksien komitea on sekä 2011 [2] että 2023 [3] Suomelle antamissaan loppupäätelmissä esittänyt huolensa siitä, ettei Suomessa sovelleta LOS 3(1) artiklan mukaista lapsen etua johdonmukaisesti. Komitea on suositellut, että Suomi takaa lapsen edun periaatteen oikean ja järjestelmällisen soveltamisen.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että ulkomaalaislain 6 §:ää ja vastaanottolain 5 §:ää tulee muuttaa vastaamaan LOS 3(1) artiklan sanamuotoa lapsen edun ensisijaisuudesta.

Alaikäisten iän arviointi

Esityksessä ehdotetaan menettely­asetuksen 25 artiklasta johtuvia muutoksia alaikäisten iän arviointia koskevaan sääntelyyn (ehdotetut ulkomaalaislain 6 a–c §). Menettely­asetus edellyttää ensisijaisesti monitieteistä iän arviointia, mikäli on epäilystä siitä, onko hakija alaikäinen. Menettely­asetusta sovelletaan kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin sekä kansainvälisen suojelun poistamiseen.

Menettely­asetuksen 25(1) artiklan mukaan ”Jos hakijan lausuntojen, saatavilla olevien asiakirja­todisteiden tai muiden merkityksellisten seikkojen perusteella on epäilystä siitä, onko hakija alaikäinen, määrittävä viranomainen voi teettää pätevillä ammattilaisilla monitieteisen arvioinnin, psykososiaalinen arviointi mukaan lukien, hakijan iän määrittämiseksi hakemuksen tutkinnan yhteydessä. Iän arviointi ei saa perustua vain hakijan fyysiseen olemukseen tai käytökseen. Iän arviointia varten saatavilla olevia asiakirjoja on pidettävä aitoina, jollei toisin osoiteta, ja alaikäisten lausunnot on otettava huomioon.”

Edelleen asetuksen 25(2) artiklan mukaan ”Jos hakijan iästä on monitieteisen arvioinnin jälkeenkin epäilystä, lääkärintarkastuksia voidaan käyttää viimeisenä keinona hakijan iän määrittämiseksi hakemuksen tutkinnan yhteydessä. Jos tässä kohdassa tarkoitetun iän arvioinnin tulos ei ole vakuuttava hakijan iän suhteen tai jos ikähaarukka kattaa alle 18-vuotiaat, jäsenvaltioiden on oletettava, että hakija on alaikäinen.”

Esitysluonnoksen ehdotuksen mukaan monitieteisen iän arvioinnin tekisi Maahanmuutto­viraston pyynnöstä vastaanotto­keskuksen sosiaali- ja terveydenhuollon ammatti­henkilökunta. Säännöskohtaisten perustelujen mukaan Maahanmuutto­virasto voisi esittää vastaanotto­keskukselle pyynnön iän arvioinnista, jos olisi aihetta epäillä hakijan ikää (s. 222).

Esitysluonnoksen mukaan (s. 223) monitieteinen iän arviointi tehtäisiin vastaanotto­keskuksessa moni­ammatillisessa yhteistyössä. Moniammatillinen yhteistyö tarkoittaisi vähintään yhden sosiaalihuollon ja yhden terveydenhuollon ammattihenkilön yhteistyössä suorittamaa arviointia. Monitieteisen iän arvioinnin menetelmät valittaisiin tapauskohtaisesti noudattaen Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen laatimaa ohjeistusta ja muuta materiaalia. Arvioinnissa voitaisiin tarpeen mukaan hyödyntää esimerkiksi vastaanotto­keskuksen tarjoamassa alku­terveystarkastuksessa tai vastaanotto­keskuksen ja sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden muussa toiminnassa keräämiä tietoja. Kunkin arvioinnin kohdalla oleelliset tiedot riippuisivat tapauskohtaisesta harkinnasta.

Ehdotuksen mukaan vastaanotto­keskuksen pyynnöstä myös julkinen tai yksityinen sosiaali- tai terveydenhuollon toiminta­yksikkö voisi tehdä arvioinnin. Oikeus­lääketieteellisen iän arviointia koskeva säännös vastaisi pääasiallisesti voimassa olevan lain 6 b §:ssä säädettyä.

Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että monitieteinen iän arviointi tulee tehdä lapsi­ystävällisesti ja erikoistuneiden ammattilaisten toimesta ja epäselvissä tilanteissa tulee noudattaa alaikäisyys­olettamaa.

Kuten menettely­asetuksen 25 artiklassa säädetään, myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut, että lasten iänmäärityksessä tulisi luottaa syntymätodistukseen tai muihin asiakirjoihin ja katsoa ne aidoiksi, jos ei ole todisteita päinvastaisesta. Viranomaisten tulisi haastatella lasta sekä tarvittaessa hänen mukanaan kulkevia vanhempia tai sukulaisia. Lapsen henkisen ja fyysisen kehityksen arviointi tulee tehdä lapsi­ystävällisellä tavalla, ja arvioinnin tekijän tulisi olla siihen erikoistunut ammattilainen. Arvioinnissa tulisi käyttää vähiten haitallisia menetelmiä. Jos todisteet ovat puutteellisia, asia on ratkaistava lapsen tai nuoren eduksi. [4]

Lapsiasiavaltuutettu pitääkin tärkeänä, että myös muiden alaikäisten maahantulijoiden kuin kansainvälistä suojelua hakevien lasten osalta arvioitaisiin mahdollisuuksia toteuttaa iän määrittely myös muutoin kuin pelkän oikeus­lääketieteellisen tutkimuksen perusteella.

Lapsen säilöön­otto ja liikkumis­vapauden rajoittaminen

Lapsen säilöön­otto

YK:n lapsen oikeuksien komitea on Suomelle kesäkuussa 2023 antamissaan suosituksissa vaatinut varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin lopettamalla turvapaikanhakija- ja maahanmuuttaja­lasten säilöönoton. [5]

YK:n lapsen oikeuksien komitea ja siirtotyöläisten ja heidän perheenjäsentensä oikeuksia käsittelevä komitea toteavat myös yhteisessä yleiskommentissaan, että jokaisella lapsella on perusoikeus vapauteen ja oikeus olla joutumatta säilöön­otetuksi maahanmuuton yhteydessä. Säilöönotolla komiteat tarkoittavat maahanmuuton yhteydessä kaikkia tilanteita, joissa lapselta riistetään hänen vapautensa hänen tai hänen vanhempiensa siirtolaisasemaan liittyvistä syistä riippumatta lapsen vapaudenriistolle annetusta nimityksestä ja syystä tai sellaisen laitoksen tai paikan nimestä, jossa vapaudenriisto toteutetaan. [6]

Lapsiasiavaltuutettu on toistuvasti vaatinut lasten säilöönoton lopettamista Suomessa kokonaan. Lapsiasia­valtuutettu toistaa kantansa myös tämän esitysluonnoksen yhteydessä.

Vastaanotto­direktiivin 13 artiklassa säädetään uusista edellytyksistä erityisiä vastaanotto­tarpeita omaavien hakijoiden säilöönotolle. Lisäksi artiklan 2 kohdan mukaan alaikäisiä ei pääsääntöisesti saa ottaa säilöön, vaan heidät tulee majoittaa 26 ja 27 artiklan mukaisesti. Kohdan 2 alakohdan mukaan lapsen säilöönotto olisi mahdollista poikkeus­olosuhteissa, viimeisenä keinona ja sen jälkeen, kun on todettu, että muita lievempiä vaihtoehtoisia toimenpiteitä ei voida soveltaa tehokkaasti, ja kun on arvioitu säilöönoton olevan alaikäisen edun mukaista, kun a) on kyse huoltajan kanssa olevista alaikäisistä ja huoltaja otetaan säilöön tai b) on kyse ilman huoltajaa olevasta alaikäisestä ja säilöönotolla turvataan lapsen hyvinvointi. Jäsenvaltion on tehtävä kaikki mahdollinen säilöön otettujen alaikäisten päästämiseksi vapaaksi ja sijoittamiseksi alaikäisille soveltuvaan majoitukseen. Lisäksi uutena alakohtana säädetään, että alaikäisellä tulee olla oikeus käydä koulua säilöönoton aikana, paitsi jos säilöönotto jää hyvin lyhytkestoiseksi (HE-luonnos, s. 55).

Esitysluonnoksen em. kohdassa tai muiden toteuttamis­vaihtoehtojen arvioinnissa ei ilmene nimenomaista arviointia edellä mainitun artiklan ja kansallisen sääntelyn (ulkomaalaislain 122 §) välillä. Esitysluonnoksesta ei myöskään ilmene tarkempia perusteluja sille, mistä syystä artiklan ei ole katsottu edellyttävän kansallisen lainsäädännön muuttamista. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että esitystä tulee tältä osin täydentää.

Liikkumis­vapauden rajoitukset

Paktin eri säädökset korostavat, että hakijan tulisi hakemuksensa käsittelyn ajan pysyä jäsenvaltion viranomaisten saatavilla siinä jäsenvaltiossa, joka on vastuussa hakemuksen tutkinnasta. Liikkumisvapauden rajoituksia liittyy sovellettavaan vaiheeseen tai menettelyyn (esim. seulonta- tai rajamenettely) tai niitä on säädetty seuraamukseksi hakijan velvollisuuksien rikkomisesta (HE-luonnos, s. 190).

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että liikkumisvapauden rajoitukset rajoittavat niin vahvasti lapsen liikkumisvapautta, että ne lähentelevät säilöönoton olosuhteita. Rajoituksilla on myös merkittäviä vaikutuksia lapsen oikeuteen lepoon, leikkiin ja muuhun vapaa-ajan toimintaan (LOS 31 artikla).

Seulonta-asetus edellyttää, että jäsenvaltiot vahvistavat kansallisessa lainsäädännössään säännökset sen varmistamiseksi, että seulonnan kohteena olevat henkilöt ovat seulonta­viranomaisten tavoitettavissa seulonnan ajan. Ulkorajalla tehtävän seulonnan kesto on enintään seitsemän päivää ja Suomen alueella tehtävän seulonnan kesto enintään kolme päivää. Vaikka kaikkia tarkastuksia ei olisi saatettu päätökseen näissä määräajoissa, seulonta on lopetettava ja henkilö ohjattava asianmukaiseen jatkomenettelyyn (kansainvälistä suojelua koskeva hakemismenettely tai maastapoistamis­menettelyt).

Ehdotetun ulkomaalaislain 16 d §:n mukaan seulottava henkilö olisi seulontamenettelyn ajan velvollinen oleskelemaan seulonta­viranomaisen hänelle osoittamassa seulontapaikassa tai seulonta­majoituspaikassa. Seulonta­majoituspaikassa pysyminen voitaisiin varmistaa estein, kuten aidoilla ja lukituilla porteilla. Liikkumisvapauden rajoittaminen olisi lain 104 b §:n mukaisen liikkumisvapauden rajoittamisen kaltainen velvoite. Seulonta­viranomainen voisi valvoa aluetta teknisen valvonnan keinoin. Kyse olisi esim. seulontamajoituksen piha-alueen ja ulko-ovien valvonnasta (s. 230). Poistuminen seulonta­majoituspaikasta olisi mahdollista ainoastaan kiireellisen terveydenhoidon saamiseksi seulontaviranomaisen (Rajavartiolaitos, poliisi, Tulli ja Suojelupoliisi) hyväksynnällä. Esitysluonnoksen mukaan lyhyen kestonsa vuoksi seulontamenettelyssä ei tule kyseeseen tarve järjestää alaikäiselle poistumista koulunkäyntiä varten (s. 231).

Seulonta on kokonaan uusi menettely, joka kohdistuu henkilöihin, joilla ei ole maahantulo­edellytyksiä Schengenin rajasäännöstön mukaisesti tai jotka ovat hakeneet kansainvälistä suojelua (HE-luonnos, s. 101). Seulottavan henkilön ylläpidosta (pitäen ilmeisesti sisällään majoituksen ja ateriat) vastaisi joko Maahanmuutto­virasto tai seulonta­viranomainen, riippuen henkilölle osoitetusta seulonta­majoituspaikasta (ehdotettu ulkomaalaislain 16 f §, HE-luonnos s. 231).

Rajamenettelystä säädetään menettelyasetuksessa. Liikkumisvapauden rajoittaminen ehdotetaan toteutettavan samoin rajoitustoimin kuin tälläkin hetkellä eli hakijan on oleskeltava hänelle osoitetun vastaanotto­keskuksen alueella, jolla pysymistä varmistetaan estein (HE-luonnos, s. 190 ja 260–261). Rajamenettelyn soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi asetuksen salliman liikkumavaran mukaisesti kaikkiin niihin tilanteisiin, joissa hakemus voidaan hylätä tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttuessa sekä kaikissa niissä nopeutetun menettelyn tilanteissa, joita voitaisiin soveltaa ulkorajalla kansainvälistä suojelua hakeneeseen (ehdotettu ulkomaalaislain 104 a § 2 mom., HE-luonnos s. 259).

Uutena seikkana ehdotetaan myös säädettävän, että rajamenettelyssä hakijalle tulisi jatkossa tehdä liikkumisvapauden rajoittamisen toimista hallintopäätös, josta hän voi myös valittaa. Valitusoikeus ei kuitenkaan koskisi itse rajamenettelyn soveltamista.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että ehdotus seulontamenettelyn aikaisesta liikkumisvapauden rajoittamisesta sekä rajamenettelyn aikainen liikkumisvapauden rajoittaminen rajoittaisi lapselle perustuslaissa turvattua liikkumisvapautta (PL 9 §) niin vahvasti, että se lähentelee säilöönoton olosuhteita, jossa kyse on vapauden­menetyksestä.

Aiemmin todetusti rajamenettelyn soveltamisalan laajentamista koskien esitysluonnoksesta ei ilmene lainkaan arviota sen suorista tai välillisistä vaikutuksista lapsiin. Huomioiden rajamenettelyyn liittyvä liikkumisvapauden rajoittaminen lapsiasia­valtuutettu pitää tätä huolestuttavana puutteena ja katsoo vaikutusten arvioinnin täydentämisen jatkovalmistelussa välttämättömäksi.

Lapsiasiavaltuutettu on jo helmikuussa 2024 sisäministeriölle antamassaan lausunnossa tuonut esiin rajamenettelyn lapsen oikeuksia rajoittavia vaikutuksia. [7] Seulonta- ja rajamenettely rajoittavat LOS 31 artiklassa lapselle turvattuja oikeuksia merkittävästi. Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että seulonta­majoituspaikkojen ja vastaanotto­keskusten sisä- ja ulkotilojen on vastattava lasten tarpeisiin ja niiden on oltava riittävän väljät leikkimiseen ja liikkumiseen. Lapsille tulee myös olla tarjolla ikätasoista virikkeellistä toimintaa ja heitä on tärkeä kuulla tilojen ja toimintojen toimivuudesta (LOS 12 art. ja PL 6.3 §).

Esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettävän (vastaanottolain 51 §) myös yleiseen järjestykseen liittyvien syiden ja hakemuksen menettelyllisten syiden vuoksi liikkumisvapauden rajoituksista, jotta voitaisiin estää hakijaa pakenemasta ulkomaalaislain 121 a §:n tarkoittaman pakenemisen vaaran ollessa olemassa. Näissä liikkumisvapauden rajoituksissa ei olisi kyse yksittäisen henkilön toimintaan kohdistuvasta sanktiosta, vaan maahanmuuton hallinnasta. Yksittäisen hakijan yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvän käyttäytymisen sanktiointiin tulisi edelleen kyseeseen säilöönotto (HE-luonnos, s. 191). Kyse olisi vastaanotto­direktiivin kansallisen liikkumavaran käyttöön­ottamisesta (HE-luonnos, s. 157). Hakija voitaisiin määrätä asumaan tietyssä vastaanotto­keskuksessa ja ilmoittautumaan siellä tietyin väliajoin tai olemaan läsnä tiettyinä aikoina. Päätöksen rajoittamisesta tekisi Maahanmuutto­virasto ja se olisi voimassa, kunnes sen ei enää katsottaisi olevan tarpeen yleiseen järjestykseen liittyvän syyn tai menettelyllisten seikkojen vuoksi, taikka hakemusasian käsittely olisi muutoin päättynyt.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että ehdotettu maahanmuuton hallinnan työkaluksi soveltuva vastaanottolain 51 §:n sääntely on osin epäselvää. Ehdotetussa 51 §:ssä viitataan ulkomaalaislain 121 a §:ään, jossa säädetään yksilöllistä kokonaisharkintaa edellyttävästä pakenemisen vaaran olemassaolon arvioinnista. Ehdotetun 51 §:n säännöskohtaisten perustelujen mukaan kyse ei kuitenkaan ole yksilöllistä harkintaa vaativasta rajoitustoimesta, vaan hakijaan voitaisiin kohdistaa rajoitus esim. sillä perusteella, että hän on osa laajempaa hakijaryhmää (s. 329–330). Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että esitystä tulee tarkentaa tältä osin ja arvioida sääntelyn soveltamisen vaikutuksia lapsiin.

Raja­menettelyn soveltaminen lapsiin

Rajamenettelystä säädetään menettely­asetuksen 43–54 artiklassa. Rajamenettelyn kesto pitenee neljästä viikosta 12 viikkoon, joka sisältää ensimmäisen asteen muutoksenhaku­menettelyn. Rajamenettelyn jälkeen voi alkaa paluuraja­menettely, jonka enimmäiskesto on myös 12 viikkoa ja jona aikana liikkumisvapauden rajoittaminen jatkuu kuten rajamenettelyssä. Ilman huoltajaa tulleisiin alaikäisiin rajamenettelyä voidaan soveltaa ainoastaan, jos hakijan katsotaan olevan vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Jos rajamenettelyä sovelletaan alaikäisiin ja heidän perheenjäseniinsä, heidän hakemustensa tutkinta on asetettava etusijalle.

Ehdotetun ulkomaalaislain 104 a §:ssä esitetään rajamenettelyn soveltamisalan laajentamista. Rajamenettelyä ehdotetaan menettely­asetuksen edellyttämien tilanteiden lisäksi sovellettavaksi, jos 1) hakemus voidaan hylätä tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttuessa 103 §:n tai menettely­asetuksen 38 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai 2) jos hakemus tutkitaan menettely­asetuksen 42 artiklan 1 kohdan a, b, d, e tai g -alakohdan mukaan nopeutetussa menettelyssä. Lisäksi rajamenettelyä sovelletaan hakijaan, johon edellytykset täyttyvät ja joka siirretään Suomeen hallinta-asetuksen 67 artiklan 11 kohdan mukaisesti sisäisenä siirtona.

Menettely­asetuksen 38 artiklan 2 kohta on suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä, jonka mukaan hakemus on hylättävä tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen vuoksi, jos hakemus on myöhempi hakemus, jonka tueksi ei ole ilmennyt tai hakija ei ole esittänyt uusia merkityksellisiä tosiseikkoja, jotka liittyvät sen selvittämiseen, voidaanko hakijaa pitää asetuksen kansainvälistä suojelua saavana henkilönä, tai aikaisemmin sovellettuun tutkimattajättämis­perusteeseen. 

Ehdotetun ulkomaalaislain 103 §:n mukaan sen lisäksi, mitä menettely­asetuksessa säädetään, kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen vuoksi, jos jokin asetuksen 38 artiklan 1 kohdan edellytyksistä täyttyy. Menettely­asetuksen 38 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat kansallisen lainsäädännön perusteella hylätä hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen vuoksi viidessä eri tilanteessa, kuten silloin, jos maa, joka ei ole jäsenvaltio, katsotaan menettely­asetuksen 59 artiklan mukaisesti hakijan kannalta turvalliseksi kolmanneksi maaksi, paitsi jos on selvää, että hakijaa ei oteta tai ei oteta takaisin kyseiseen maahan.

Esitysluonnoksessa kaikki viisi tilannetta ehdotetaan otettavaksi kansallisesti sovellettavaksi. Kyse on asetuksen liikkumavaran käyttöönotosta. Kuten edellä on todettu, lapsiasia­valtuutettu pitää puutteellisena esitysluonnoksen lapsivaikutusten arviointia rajamenettelyn soveltamisalan laajentamisen osalta. Esityksestä ei ilmene esimerkiksi, kuinka montaa lasta ehdotuksen on arvioitu koskevan ja mikä merkitys sillä voi olla lapsille lyhyellä ja pitkällä aikavälillä.

Lapsiasiavaltuutettu toistaa aiemmin viitatussa lausunnossa sisäministeriölle [8] esittämänsä vakavan huolen rajamenettelyn soveltamisesta lapsiin. Lapsen edun ja hänen yksilöllisen tilanteensa arvioiminen voi olla käytännössä mahdotonta hyvin lyhyen rajamenettelyn aikana.

Ilman huoltajaa olevien lasten edustaja­järjestelmä

Esitysluonnoksessa vastaanottolain 39–44 §:n säännöksiä koskien edustaja­järjestelmää ehdotetaan muutettavan ja lakiin ehdotetaan uutta 39 a §:ää edustaja­toiminnan hallinnoinnista. Kotoutumislain edustaja­järjestelmää koskeviin säännöksiin ehdotetaan myös muutoksia, jotka pääasiassa vastaisivat sisällöllisesti vastaanottolain muutoksia. Lisäksi seulonta­menettelyä koskevassa ulkomaalaislain 2 a luvussa ehdotetaan säädettävän alaikäisen tilapäisestä edustajasta, joka on ilman huoltajaa olevan alaikäisen mukana ja avustaa tätä seulonnan aikana (16 e §).

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että esitysluonnos jättää epäselväksi tilapäiseen edustajaan sovellettavan sääntelyn. Edustajan määräämisestä säädetään vastaanottolain 39 §:ssä ja edustajan kelpoisuudesta vastaanottolain 40 §:ssä.

Ehdotetun vastaanottolain 39 §:n 4 momentin mukaan ilman huoltajaa olevan lapsen tilapäisenä edustajana toimii vastaanotto­keskus, jonka asiakkaaksi lapsi on rekisteröity, kunnes lapselle on määrätty edustaja. Vastaanotto­keskuksen johtaja nimittää tilapäisen edustajan tehtävään keskuksen henkilöstöön kuuluvan työntekijän mahdollisimman pian.

Edustajan kelpoisuutta koskevan säännöksen mukaan (40 § 1 mom.) edustajaksi määrätään tehtävään sopiva täysivaltainen henkilö, joka antaa siihen suostumuksensa ja joka kykenee hoitamaan tehtävänsä moitteettomasti. Sopivuutta arvioitaessa on otettava huomioon muun muassa edustajaksi esitetyn osaaminen ja asiantuntemus sekä tehtävän laatu ja laajuus. Edustajaksi ei voida määrätä henkilöä, jolla on tai voisi olla eturistiriita lapsen kanssa.

Ehdotetun 39 §:n 4 momentin säännös­kohtaisissa perusteluissa todetaan (s. 314), että tilapäiseltä edustajalta edellytettäisiin vastaavaa osaamista ja asiantuntemusta kuin varsinaiseltakin edustajalta. Lisäksi perusteluissa viitataan edustajan kelpoisuutta koskevaan 40 §:ään.

Edustajan kelpoisuutta koskevan 40 §:n (sekä em. 39.4 §:n säännös­kohtaisten perustelujen s. 313) mukaan edustajana ei voi toimia henkilö, jolla on eturistiriita lapsen kanssa. Vastaanottolain 40 §:n säännös­kohtaisten perustelujen (s. 316) mukaan edustajan tulisi toimia ilman sidonnaisuuksia poliisiin, rajatarkastus­viranomaiseen ja Maahanmuutto­virastoon. Edustajalla ei lähtökohtaisesti tulisi myöskään olla sidonnaisuuksia vastaanotto­palveluja tarjoaviin toimijoihin. Tilapäisen edustajan kohdalla nämä vaatimukset eivät täyty.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että esitystä tulee täydentää arvioimalla tarvetta säätää tilapäisen edustajan riippumattomuudesta ja kelpoisuudesta. Menettelyjen nopeutumisen ja hakija­lähtöisyyden korostuessa on äärimmäisen tärkeää, että lapsi saa menettelyihin ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämiseen asiantuntevan avun ja tuen.

Lisäksi lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että yllä kuvatut riippumattomuus­vaatimukset eivät täyty varsinaisenkaan edustajan kohdalla, koska Maahanmuutto­virasto maksaa vastaanottolain nojalla määrätyn edustajan palkkion (vastaanottolain 7 §) ja vastaa muun muassa vastaanottolain mukaisesta edustaja­toiminnan valvonnasta (vastaanottolain 39 a §).

Lapsiasiavaltuutettu myös korostaa, että edustajan nimittämistä ja varsinaisen edustajan määräämistä koskevassa prosessissa on huomioitava lapsen etu. Ehdotetun ulkomaalaislain 95 §:n mukainen määräaika hakemuksen jättämiselle (21 päivää hakemuksen rekisteröinnistä) huomioiden edustajan mahdollinen vaihtuminen kesken hakuprosessin (varsinainen edustaja määrättävä 15 arkipäivässä hakemuksen tekemisestä) voi jo itsessään aiheuttaa haasteita lapsen edun toteutumiselle. Prosessissa on tunnistettava, että kyse on haavoittuvassa asemassa olevista lapsista, joilla voi olla hyvinkin traumaattisia kokemuksia, joiden toistuva läpikäyminen voi olla lapselle traumatisoivaa. Ylipäätään sen selvittäminen, mikä kunkin lapsen etu tällaisessa haastavassa tilanteessa on, vaatii aikaa ja ammattitaitoa. 

Lapsiasiavaltuutettu kannattaa ehdotusta siitä, että edustajalla olisi velvoite toimittaa Maahanmuutto­virastolle (vastaanottolaki) tai elinvoima­keskukselle (kotoutumislaki) rikosrekisteri­ote pyynnöstä myös edustajana toimimisen aikana, mikäli esimerkiksi edustajan määräämisestä olisi kulunut huomattavan pitkä aika. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ehdotuksen toteuttamiseksi tarvittavat lakimuutokset on selvitettävä ja toteutettava. 

Lisäksi lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ehdotetun myötä on myös syytä arvioida ja harkita vastaavanlaista sääntelyä toiminnan aikaisesta velvoitteesta otteen esittämiseen myös lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annettuun lakiin (504/2002) ja lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä annettuun lakiin (148/2014) koskemaan muita lasten kanssa työskenteleviä ammattilaisia ja henkilöitä.

Vastaanotto­palveluja koskevat huomiot

Yleisesti

Vastaanottolain 6 §:ään ehdotetaan vastaanotto­direktiivin 24 ja 25 artikloista (velvoittavaa sääntelyä) johtuvia muutoksia. Muutokset liittyvät terminologiaan ja erityisten vastaanotto­tarpeiden arvioimista koskevasta määräajasta säätämiseen. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että vastaanotto­direktiivin 24 artiklassa säädetään erikseen niistä ryhmistä, joihin kuuluvilla hakijoilla on muita todennäköisemmin erityisiä vastaanotto­tarpeita. Näitä ovat muun muassa alaikäiset ja ilman huoltajaa olevat alaikäiset. Ryhmistä ei ehdoteta erikseen säädettävän vastaanottolain 6 §:ssä. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että riskinä tällöin on, ettei henkilöitä, jotka kuuluvat vastaanotto­direktiivin 24 artiklassa säädettyihin ryhmiin, välttämättä osata huomioida erityisiä vastaanotto­tarpeita todennäköisemmin omaavina henkilöinä. Jatkovalmistelussa tulee arvioida tarve säätää vastaanotto­laissa vastaanotto­direktiivin 24 artiklan mukaisesti ryhmistä, joihin kuuluvilla henkilöillä on muita todennäköisemmin erityisiä vastaanotto­tarpeita.

Vastaanottolakiin ehdotetaan lisäksi uutta 13 a §:ää, jossa säädettäisiin kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan velvollisuudesta tunnistautua säännöllisin väliajoin vastaanotto­keskuksessa, jonka asiakkaaksi hänet on rekisteröity sekä velvollisuudesta ylläpitää yhteystietojaan. Säännöllinen tunnistautuminen vastaanotto­keskuksessa olisi edellytyksenä vastaanotto­palvelujen saamiselle. Ehdotuksen mukaan kohtuulliseksi väliksi tunnistautumiselle on arvioitu kerran viikossa tai kaksi kertaa kuukaudessa (2–4 kertaa kuukaudessa) (HE-luonnos, s. 289).

Ehdotetun 2 momentin mukaan tunnistautuminen voitaisiin toteuttaa henkilö­kohtaisesti vastaanotto­keskuksessa tai muulla Maahanmuutto­viraston määrittämällä luontevalla tavalla. Esitysluonnoksen säännöskohtaisten perustelujen mukaan henkilökohtainen tunnistautuminen olisi kuitenkin ensisijainen keino, eikä esimerkiksi pelkkä puhelinsoitto riittäisi luotettavaan tunnistamiseen (s. 290).

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että tunnistautumis­velvoite koskisi myös koulua käyviä lapsia. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tunnistautumis­velvoite vastaanotto­keskuksessa ehdotetulla tavalla voi vaarantaa lapsen edun, jos se estää lapsen osallistumisen koulunkäyntiin. Pahimmillaan velvoite voisi johtaa siihen, että lapsi joutuu olemaan yhden päivän viikossa poissa koulusta.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että velvoitteella olisi myös vaikutusta lapsen oikeuteen vapaa-aikaan (LOS 31 artikla) huomioiden, että perheen asuessa yksityis­majoituksessa mahdollisesti viikoittaiseen matkustamiseen vastaanotto­keskukseen kuluisi aikaa.

Vastaanottolaki edellyttäisi myös tilapäistä suojelua saavien säännöllistä tunnistautumista vastaanotto­keskuksessa. Esitysluonnoksen mukaan tunnistautuminen 2–4 kertaa kuukaudessa ei rajoittaisi tilapäistä suojelua saavan oikeutta liikkua enempää kuin on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että tilapäistä suojelua saava on edelleen vastaanotto­keskuksen asiakkaana eikä esimerkiksi palannut Ukrainaan tai siirtynyt toiseen EU-maahan (s. 202).

Yllä todetun lisäksi lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tunnistautumis­tiheydessä ja -tavassa tulisi huomioida jo oleskeluluvan saaneiden tilapäistä suojelua saavan inhimillinen tarve (esim. perhesuhteiden ylläpito) vierailla läheistensä luona maassa, josta he ovat itse paenneet. Tunnistautumis­tiheys ei saa johtaa lasten kannalta epäinhimillisiin tilanteisiin.

Esitysluonnoksen mukaan väliaikaisella lailla (466/2024) säädetty vastaanotto­rahan perusosan määrä ehdotetaan säädettäväksi osaksi pysyvää lainsäädäntöä. Lapsiasia­valtuutettu pitää ehdotusta hyvin huolestuttavana sen valossa, että väliaikaisella lailla säädetyn vastaanottorahan ja käyttörahan pienentämisen kielteisistä vaikutuksista lapsen oikeuksien toteutumiselle on jo saatavilla selvitystä. Lapsiasia­valtuutettu viittaa tältä osin hallinto­valiokunnalle lokakuussa 2025 antamaansa lausuntoon koskien vastaanottolain muuttamisesta annetun lain voimaantulo­säännöksen muuttamista. [9]

Lapsiasiavaltuutettu on lausunnossaan todennut, että esityksen lapsivaikutusten arviointia on välttämätöntä täydentää jatkovalmistelussa. Lapsiasia­valtuutettu toistaa tämän vaatimuksen myös vastaanotto­palvelujen saajaan (14 §) ja vastaanotto­palvelujen kestoon (14 a §) ehdotettuja muutoksia koskien. Ehdotusten mukaan myöhemmän hakemuksen tehneelle ei jatkossa automaattisesti syntyisi oikeutta vastaanotto­palveluihin ja vastaanotto­palvelujen keston osalta jatkossa ratkaisevaa olisi se hetki, jolloin henkilöllä ei olisi enää oikeutta jäädä Suomen alueelle. Jatkovalmistelussa on arvioitava huolellisesti ehdotusten vaikutukset lapsiin niin suoraan kuin välillisesti, ja lapsen oikeudet on otettava päätöksenteossa huomioon.

Vastaanotto­palveluja koskevat rajoitustoimet

Esitysluonnoksessa ehdotetaan vastaanotto­direktiivin 23 artiklan kansallisen liikkumavaran käyttöön­ottamiseksi säädettävän, että kansainvälistä suojelua hakevan tai tilapäistä suojelua saavan vastaanotto­rahan perusosaa voitaisiin alentaa 20 prosenttia, jos hän jättäisi noudattamatta tiettyjä velvollisuuksiaan (esim. tunnistautuminen vastaanotto­keskuksessa tai toistuva/vakava vastaanotto­keskuksen järjestyssääntöjen rikkominen). Vastaanotto­rahan perusosaa voitaisiin alentaa myös myöhemmän hakemuksen tehneen ja maasta poistettavan henkilön osalta.

Vastaanottorahan alentamisen lisäksi vastaanottolaissa ehdotetaan säädettävän vastaanotto­palvelujen peruuttamisesta. Päätökset vastaanottorahan alentamisesta ja vastaanotto­palvelujen peruuttamisesta tehtäisiin (pääsääntöisesti) enintään kahdeksi kuukaudeksi kerrallaan.

Vastaanotto­keskusta (vastaanottorahan alentaminen) ja Maahanmuutto­virastoa (vastaanotto­palvelujen peruuttaminen) päätöksen­tekijöinä velvoittaisi edellä mainittujen rajoitustoimien osalta ehdotettu vastaanottolain 49 §, jossa säädettäisiin harkinnasta vastaanotto­palveluja koskevan rajoitustoimen yhteydessä. Säännös­ehdotuksen mukaan vastaanottorahan alentaminen tai vastaanotto­palvelujen peruuttaminen ei saa vaarantaa ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä olla muutoinkaan kohtuutonta.

Esitysluonnoksen säännös­kohtaisten perustelujen (s. 327) mukaan vastaanottorahan alentamista ja palvelujen peruuttamista koskevassa harkinnassa tulisi huomioida esimerkiksi rajoitustoimien oikeasuhtaisuutta moitittavaan toimintaan nähden sekä tarpeen mukaan lapsen etu ja erityiset vastaanotto­tarpeet.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että vastaanotto­palveluita ei tule missään tilanteessa sanktiona lakkauttaa lapsiperheiltä. Lapset eivät voi vaikuttaa huoltajiensa toimintaan eivätkä he koskaan ole vastuussa huoltajiensa toiminnasta tai passiivisuudesta. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että vastaanotto­palvelujen rajaaminen voi lisätä lasten hyväksikäytön ja ihmiskaupan riskejä.

Mikäli esitysluonnoksessa ehdotettuun ei esitetä jatko­valmistelussa muutoksia lapsiperheiden osalta, lapsiasia­valtuutettu korostaa välttämättömyyttä huomioida lapsen etu vastaanotto­palvelujen rajoittamista koskevassa päätöksenteossa. Säännösten soveltamiskäytäntöä ja vaikutuksia on myös seurattava alusta alkaen huolellisesti. Mikäli lapsen etua ja oikeuksia loukkaavia vaikutuksia havaitaan, on niihin puututtava välittömästi.

Oikeus­avun rajaaminen hallinto­menettelyssä ja maksuton oikeudellinen neuvonta

Ehdotetun ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskevassa hallinto­menettelyssä sekä hallinta-asetuksen mukaisessa vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevassa hallinto­menettelyssä oikeusapua olisi mahdollista antaa ainoastaan ilman huoltajaa tulleille alaikäisille tai muuten erityisen painavasta syystä. Esitetty oikeusavun rajaus koskisi näin ollen huoltajansa kanssa kansainvälistä suojelua hakevaa lasta. Ehdotettu rajoitus ei koskisi muutoksenhakua. Oikeusavusta päättäisi oikeusapulain mukaan oikeusaputoimisto. Ehdotus perustuu menettelyasetuksen 15 artiklan 3 kohdan mukaiseen kansallisen liikkumavaran käyttöönottoon.

Paktin ja esitysluonnoksen ehdotusten myötä menettelyt nopeutuvat ja valitusajat lyhenevät ja ensimmäisen kansainvälistä suojelua koskevan hakuvaiheen merkitys korostuu (esim. oikeutta maksuttomaan neuvontaan ei olisi tiettyjen myöhempien hakemusten kohdalla ja oikeus vastaanotto­palveluihin olisi myöhempien hakemusten kohdalla rajattu). Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että määräaikojen tiukentuessa – sekä menettelyissä että valitusajoissa – on huolehdittava, että lapsen oikeudet ja etu toteutuvat.

Lapsiasiavaltuutettu pitää välttämättömänä turvata, että lapsi saa tarvittaessa kansainvälistä suojelua hakiessaan lapsen yksilöllisen tilanteen huomioon ottavaa oikeusapua myös hakemuksen ollessa Maahanmuutto­viraston käsiteltävänä. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että lapsen kuulemis­velvoitteen laajentuessa (ehdotettu ulkomaalaislain 6 §:n muutos) on huomattava, ettei kaikilla huoltajilla välttämättä ole osaamista eikä riittäviä voimavaroja avustaa lasta prosessissa lapsen oikeudet turvaavalla tavalla.

Ehdotetun ulkomaalaislain 9 §:n säännöskohtaisten perustelujen mukaan arvioitaessa hakijan kykyä tuoda perusteensa riittävällä tavalla esille hakemuksen tutkinnan aikana (ts. arvioitaessa erityisen painavaa syytä oikeusavun myöntämis­harkinnassa) on huomioitava esim. hakijan erityisen haavoittuva asema, traumatisoituminen, kidutuskokemukset, luku- ja kirjoitus­taidottomuus sekä ikä (s. 226). Erityisen painava syy voisi esitysluonnoksen mukaan liittyä myös siihen, että hakijan hakemus tutkitaan rajamenettelyssä, jolloin määrittävällä viranomaisella on hyvin lyhyt aika hakemuksen tutkimiseen.

Säännöskohtaisissa perusteluissa todetaan, että hakijalla olisi oikeus omalla kustannuksellaan valita itselleen oikeudellinen neuvonantaja tai hän voi pyytää menettelyasetuksen 16 artiklan ja hallinta-asetuksen 21 artiklan mukaista maksutonta oikeudellista neuvontaa (s. 225).

Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että menettelyllinen yleisemmän tason oikeudellinen neuvonta ei korvaa ammattitaitoista oikeusapua, jota annetaan hakijan yksilökohtaisiin olosuhteisiin ja tilanteeseen liittyvän tiedon perusteella.

Esitysluonnoksen ehdotuksen mukaan maksutonta oikeudellista neuvontaa antaisi Maahanmuutto­virasto. Maksuttomassa oikeudellisessa neuvonnassa hakijalle annetaan tietoa kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevan menettelyn kulusta, vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämis­perusteiden ja -menettelyjen soveltamiseen liittyvästä ohjeistuksesta sekä hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyssä (HE-luonnos, s. 148, 225–226 ja 247–249).

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että jatkovalmistelussa tulee täsmentää, millä tavoin ehdotettu maksuton oikeudellinen neuvonta eroaa hallintolain 8 §:n mukaisesta neuvonta­velvollisuudesta ja miten hakijan yksilöllinen tilanne (HE-luonnos, s. 248) on tarkoitus siinä huomioida. Kuten esitysluonnoksessa todetaan (s. 249), Maahanmuutto­virastolla on jo hallintolain 8 §:n mukainen velvollisuus antaa toimivaltansa rajoissa asiakkailleen hallintoasian hoitamiseen liittyvää maksutonta neuvontaa ja vastata asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin.

Mikäli tarkoitus on, että maksuttomassa oikeudellisessa neuvonnassa hakija saa yksilöllisen tilanteen ja olosuhteet huomioivaa oikeudellista neuvontaa, lapsiasia­valtuutettu pitää kyseenalaisena oikeudellisen neuvonnan riippumattomuuden toteutumista, mikäli tehtävä säädetään esityksen mukaisesti Maahanmuutto­viraston vastuulle.

Perus­oikeuksien riippumaton seuranta­mekanismi

Seulonta-asetuksen 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”Kunkin jäsenvaltion on järjestettävä tässä artiklassa vahvistettujen vaatimusten mukaisesti riippumaton seuranta­mekanismi, jolla a) seurataan, noudatetaanko seulonnan aikana unionin ja kansainvälistä oikeutta, mukaan lukien perusoikeus­kirja, erityisesti turvapaikka­menettelyyn pääsyn, palauttamis­kiellon periaatteen, lapsen edun ja säilöönottoa koskevien asiaankuuluvien sääntöjen, myös kansallisen lainsäädännön asiaankuuluvien säilöönottoa koskevien sääntöjen, osalta; ja b) varmistetaan, että perustellut väitteet perusoikeuksien kunnioittamatta jättämisestä kaikissa seulontaan liittyvissä asiaankuuluvissa toimissa käsitellään tuloksellisesti ja ilman aiheetonta viivytystä, käynnistetään tarvittaessa tutkinta tällaisista väitteistä ja seurataan tällaisen tutkinnan edistymistä.”

Uusi seulontamenettelyä ja rajamenettelyä koskeva seurantatehtävä (seulonta-asetuksen 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohta ja menettelyasetuksen 43 artiklan 4 kohta) ehdotetaan yhdenvertaisuus­valtuutetun tehtäväksi.

Esitysluonnoksen mukaan olisi perusteltua, että perustellut väitteet (seulonta-asetuksen 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohta) käsitellään nykyisin voimassa olevien laillisuusvalvonnan rakenteiden kautta (s. 106).

Riippumattoman seuranta­mekanismin seuranta­tehtävät

Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättävän säännökset (16 j § ja 104 a § 4 mom.) riippumattoman perusoikeuksien seuranta­mekanismin seurantatehtävästä seulonta- ja rajamenettelyssä. Mekanismin avulla seurataan, noudatetaanko seulonnan ja rajamenettelyn aikana unionin ja kansainvälistä oikeutta, mukaan lukien EU:n perusoikeus­kirja, erityisesti turvapaikka­menettelyyn pääsyn, palauttamiskiellon periaatteen, lapsen edun sekä säilöönottoa koskevien sääntöjen osalta (HE-luonnos, s. 186). Sen avulla voidaan puuttua mahdollisesti havaittaviin perusoikeus­ongelmiin antamalla neuvoja, lausuntoja ja suosituksia niin yksittäisissä tilanteissa kuin rakenteisiin kohdistuen kyseisiin perusoikeus­ongelmiin puuttumiseksi.

Seurantatehtävää ehdotetaan yhdenvertaisuus­valtuutetun tehtäväksi. Esitysluonnoksen mukaan tehtävän on arvioitu edellyttävän käynnistämis­vaiheessa vuoden 2026 alusta lähtien yhden henkilötyövuoden resursointia (s. 167). Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että esitetty resursointi ja YVV:n arvio vaadittavasta resurssista poikkeavat huomattavasti toisistaan: YVV on arvioinut, että tehtävän toteuttaminen edellyttää viiden henkilö­työvuoden resursointia.

Lapsiasiavaltuutettu toteaa, että perusoikeuksien riippumaton seuranta­mekanismi ei paranna seulottavien henkilöiden ja kansainvälistä suojelua hakevien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista, ellei siihen osoiteta sellaisia resursseja, että tehtävän tosiasiallinen hoitaminen on mahdollista. Nyt esitetty yhden henkilötyövuoden resurssi on tehtävän vaativuuteen nähden täysin riittämätön.

Perusteltujen väitteiden käsittely ja tutkinta

Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että seulonta-asetuksen 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan mukaisten perusteltujen väitteiden käsittelystä ja tutkinnasta vastaisi seulonta­menettelystä tai rajamenettelystä vastaava viranomainen. Perusteltujen väitteiden käsittelyyn ja tutkintaan sovellettaisiin, mitä hallintolain 8 a luvussa säädetään (ehdotettu ulkomaalaislain 16 j §). Hallintolain 8 a luvussa säädetään hallinto­kantelusta.

Esitysluonnoksen mukaan seulonta-asetuksen johdanto-osan mukaan yleinen laillisuus­valvonta ei riitä täyttämään asetuksen vaatimuksia (s. 105). Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että esitystä tulee selkeyttää siltä osin, miten ehdotetun menettelyn on arvioitu täyttävän seulonta-asetuksen vaatimukset.

Muut huomiot

Lapsen kuuleminen 

Ulkomaalaislain 6 §:ään ehdotetaan uutta viittausta menettely­asetukseen. Menettely­asetuksen 22 artiklan 3 kohta edellyttää, että määrittävän viranomaisen on annettava alaikäiselle mahdollisuus henkilökohtaiseen puhutteluun myös silloin, kun hakemus on tehty hänen puolestaan 32 artiklan ja 33 artiklan 1 kohdan mukaisesti, paitsi jos se ei ole lapsen edun mukaista. Asetus siten laajentaa alaikäisiä koskevaa kuulemis­velvoitetta kansainvälistä suojelua huoltajansa kanssa hakevien alaikäisten kohdalla suhteessa nykytilaan. Jatkossa kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa alaikäisen lapsen henkilökohtainen kuuleminen olisi pääsääntö. Maahanmuutto­virasto arvioisi tapauskohtaisesti, onko pääsäännöstä poikkeamiselle syitä lapsen edun perusteella (HE-luonnos, s. 221).

Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että kuulemisessa tulee noudattaa menettely­asetuksen 22 artiklan mukaista ja YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentissa nro 12 [10] kuvattua velvoitetta huolehtia lapsi­ystävällisestä menettelystä. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu pitää yllä todetusti tärkeänä, että lapsi saa tarvitsemansa oikeusavun myös hakemuksen hallintomenettely­vaiheeseen.

Puhuttelu­pöytäkirjan tarkastaminen

Ulkomaalaislain 97 a §:ssä säädetään puhuttelu­pöytäkirjan tarkastamisesta. Ehdotettu uusi 2 momentti (nykyinen 4 momentti) ei sisältäisi muutoksia ulkomaalaislain muutoksella (247/2025) tehtyyn sääntelyyn pöytäkirjan tarkastamisesta (HE 10/2025 vp). Menettely­asetus sisältää kansallista harkintaa puhuttelu­pöytäkirjan tai selostuksen kommentoinnin mahdollistamiseen joko heti puhuttelun päätteeksi tai asetetussa määräajassa sen jälkeen (HE-luonnos, s. 31).

Lapsiasiavaltuutettu on jo edellä mainittua ulkomaalaislain muutosta koskevasta hallituksen esityksestä lausuessaan todennut [11], että hakijalähtöisyys on ongelmallista alaikäisten kohdalla. Alaikäisten mahdollisuudet tarkastaa pöytäkirja tehokkaasti jälkikäteen riippuvat huomattavasti myös heidän huoltajiensa, avustajiensa ja edustajiensa antamasta tuesta. Esimerkiksi huoltajien voimavarat voivat vaihdella suuresti. Hallituksen esitys­luonnoksessa ehdotusta ei ole arvioitu lasten kannalta eikä siitä käy ilmi, kuinka paljon lasten puhuttelu­pöytäkirjoihin tehdään muutoksia jälkikäteen tai mikä vaikutus edellä todetulla ulkomaalaislain muutoksella on ollut lapsiin ja heidän oikeuksiensa toteutumiseen.

Lapsiasiavaltuutettu toistaa kantansa siitä, että lasten kohdalla olisi perustellumpaa, että pöytäkirjan tarkistus on viranomais­lähtöistä. Lapsiasia­valtuutettu myös katsoo, että säännöksestä tulisi ilmetä, että pöytäkirjan tarkastaminen puhuttelun päätteeksi on alaikäisten osalta pääsääntö.

 

Jyväskylässä 9.2.2026

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Jenni Saukkola, juristi

Merike Helander, juristi