LAPS/60/2024, 29.7.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle rikos­asioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelusta annetun lain muuttamista koskevasta hallituksen esityksen luonnoksesta

Viite: VN/31917/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan, että soviteltavaksi ei saisi ottaa väkivaltaa sisältäviä rikoksia eikä eräitä muita rikoksia, jotka ovat kohdistuneet rikoksesta epäillyn läheiseen. Sovittelun kielto ei kuitenkaan koskisi asianomistaja­rikoksia.

Esityksen tavoitteena on, että soviteltavaksi ei enää otettaisi rikoksia, joissa rikoksesta epäillyllä on tyypillisesti valta-asema uhriin nähden ja joissa on vaikeaa selvittää, onko uhri suostunut sovitteluun vapaa­ehtoisesti.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lähisuhde­väkivallan sovittelusta luopuminen ei lasten oikeuksien näkökulmasta ole täysin ongelmatonta.

• YK:n lapsen oikeuksien komitea on kehottanut sopimus­valtioita kehittämään ja ottamaan käyttöön korjaavan oikeuden toimenpiteitä, kuten sovittelu, erityisesti silloin, kun kyse on lapsesta rikoksen tekijänä.

• Hallituksen esitys­luonnoksessa on kiitettävästi kuvattu lähisuhde­väkivallan sekä sen sovittelun nykytilaa, esityksen vaikutuksia ja myös vaihtoehtoja ehdotettavalle sääntelylle, tuoden esiin sekä hyvät ja huonot puolet.

• Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota esitys­luonnoksen lapsi­vaikutusten arviointiin, jonka perusteella muodostuu jossain määrin käsitys, että sovittelusta luopumisen vaikutukset painottuvat negatiivisten vaikutusten puolelle. Lapsiasia­valtuutettu kehottaa vakavasti puuttumaan tunnistettuihin negatiivisiin vaikutuksiin mahdollisimman pikaisesti.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että jatkossa seurataan ja arvioidaan edelleen sovitteluun ohjautuvan, asianomistaja­rikoksiin lukeutuvan lähisuhde­väkivallan soveltuvuutta sovitteluun ja sovittelun toimivuutta, myös erityisesti ja eriteltynä lapsi­uhrien ja alaikäisten epäiltyjen osalta.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että rikos­asioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelusta annettua lakia (1015/2005, sovittelu­laki) muutettaisiin siten, että soviteltavaksi ei saisi ottaa väkivaltaa sisältäviä rikoksia eikä eräitä muita rikoksia, jotka ovat kohdistuneet rikoksesta epäillyn läheiseen.

Lähisuhde­väkivalta on tyypillisesti pitkä­aikaista ja toistuvaa (esitys­luonnos s. 5 ja 8). Lapsille lähisuhde­väkivalta on aina vahingollista: sekä silloin, kun lapsi on sen uhri, mutta myös silloin, kun lapsi todistaa läheistensä välistä väkivaltaa. Kuten esitys­luonnoksessakin tutkimuksiin viitaten (s. 8) todetaan, lapsilla, jotka ovat altistuneet väkivallalle, on kohonnut riski terveys- ja muille ongelmille. Lapsella on aikuista heikommat valmiudet kertoa väkivallasta ja myös tunnistaa häneen kohdistunutta väkivaltaa. Lapsi­ystävällisiä oikeusturva­keinoja on heikosti saatavilla eikä monikaan lapsi edes ole tietoinen, miten ja kenelle hänen tulisi väkivallasta kertoa. Erityisen ongelmallinen tilanne on silloin, kun väkivallan tekijä on lapselle läheinen aikuinen, jonka tulisi olla juuri se luotettava ja turvallinen aikuinen, jolle kaltoin­kohtelusta voisi kertoa. Lähisuhde­väkivalta­tilanteissa lapsi voi pitkäänkin suojella väkivaltaista läheistään ja pelätä esimerkiksi joutuvansa pois kodistaan. Lapsen asema on monella tavalla alisteinen ja heikko suhteessa aikuisiin.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen toimeen­panoa valvova YK:n lapsen oikeuksien komitea antoi Suomelle viimeiset suosituksensa kesällä 2023.[1] Vaikka suosituksissa ei ole nimen­omaisia lähisuhde­väkivallan sovittelua koskevia suosituksia, komitea otti kantaa useammassa kohdassa siihen läheisesti liittyviin asioihin.

Komitea suositteli, että Suomi tehostaa perheille annettavaa tukea, kuten sovittelu­palveluja avio- ja avoero­tapauksissa, ja tarjoaa lapsille tarvittaessa asian­mukaista neuvontaa ja trauma­tukea (kohta 25 b). Komitea esitti huolensa siitä, että sosiaali­palveluihin ja sosiaali­virastojen saavutettavuuteen ei ole osoitettu riittävästi resursseja käsiteltäessä lapsiin kohdistettuun hyväksi­käyttöön ja perhe­väkivaltaan liittyviä asioita (kohta 22 e).

Suomen tulisi myös taata, että kaikki lapset voivat ilmaista mieli­piteensä ja tulla kuulluksi kaikessa heitä koskevassa päätöksen­teossa, tuomio­istuimissa ja hallinto­menettelyissä edellyttämättä vanhemman tai huoltajan suostumusta, kiinnittäen erityistä huomiota päätöksen­tekoon, joka koskee muun muassa sosiaali­palveluja ja perhe­väkivaltaa (kohta 19 a).

Lisäksi komitea suositteli (kohta 41 d), että Suomi edistää aktiivisesti rikoksista syytetyille lapsille kohdennettuja tuomio­istuinten ulkopuolisia toimen­piteitä, kuten oikeuden­käynnille vaihto­ehtoisia ratkaisu­menettelyjä, sovittelua, neuvontaa ja näyttöön perustuvia terapia­palveluja, sekä mahdollisuuksien mukaan muiden kuin vapaus­rangaistusten, kuten ehdollisen vankeuden tai yhdyskunta­palvelun käyttöä.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tilasto­katsauksen[2] mukaan lähisuhde­väkivalta kohdistuu valitettavan usein myös lapsiin. Vuonna 2021 tilastoitiin lähes 2 600 alle 18-vuotiasta uhria. Näissä tilanteissa epäiltynä oli useimmiten lapsen vanhempi (2 245). Myös sisarukset ja muut läheiset tai samassa taloudessa asuvat ovat olleet epäiltynä.

Sovittelussa vuonna 2022 käsitellyistä lähisuhde­rikos- ja -riita-asioista 65 prosenttia on ollut rikoslain 21 luvun mukaisia henkeen tai terveyteen kohdistuneita väkivalta­rikoksia, 32 prosenttia muita väkivalta­rikoksia ja loput riita-asioita. Yleisimmät rikos­nimikkeet ovat olleet pahoin­pitely ja lievä pahoin­pitely, muita nimikkeitä ovat olleet vapauden­riisto ja laiton uhkaus, anastus­rikos, kotirauhan rikkominen, omaisuuden vahingoittaminen ja kunnian­loukkaus.[3]

THL:n edellä mainitusta tilasto­raportista ei käy ilmi, miten paljon sovittelussa on käsitelty lapsiin kohdistuneita lähisuhde­rikoksia tai sellaisia lähisuhde­rikoksia, joissa epäiltynä olisi lapsi. Esitys­luonnoksen mukaan (s. 11) väkivalta­rikoksia, joita aikuiset ovat kohdistaneet omiin alaikäisiin lapsiinsa, on sovittelu­toimistoista saatujen tietojen perusteella soviteltu valta­kunnallisesti yhteensä muutamia kymmeniä vuodessa. Näissä tapauksissa uhri on ollut yleensä lähellä täysi-ikäisyyttä ja väkivalta on ollut luonteeltaan lievää ja mahdollisesti molemmin­puolista.

Lapsi on aina alisteisessa asemassa suhteessa aikuiseen ja lapsi­uhri on alisteisessa asemassa korostuneesti myös silloin, kun epäilty/tekijä on alaikäinen. Vaikka sovittelun edellytyksenä on alaikäisen henkilö­kohtainen ja vapaa­ehtoinen suostumus (sovittelu­laki 2 §), vapaa­ehtoisuudesta voi olla vaikea lähisuhde­väkivalta­tilanteissa varmistua, mikä on jossain määrin ongelmallista. Tähän vaikuttanee myös se, että lapsen osallistuminen sovitteluun edellyttää myös huoltajien suostumusta. Sovittelu­lain 3.2 §:n mukaan soviteltavaksi ei saa ottaa alaikäiseen kohdistunutta rikosta, jos uhrilla on rikoksen laadun tai ikänsä vuoksi erityinen suojan tarve. Kynnys lähisuhde­väkivallan sovitteluun asettuu siten jo nyky­tilassa varsin korkealle.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että hallituksen esitys­luonnoksessa on kiitettävästi kuvattu lähisuhde­väkivallan sekä sen sovittelun nykytilaa, esityksen vaikutuksia ja myös vaihto­ehtoja ehdotettavalle sääntelylle tuoden esiin sekä hyvät ja huonot puolet.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää erityisesti huomiota lapsi­vaikutusten arviointiin (s. 35-36), jonka perusteella muodostuu jossain määrin käsitys, että sovittelusta luopumisen vaikutukset painottuvat negatiivisten vaikutusten puolelle. Asioilla on luonnollisesti usein vaikutuksia molempiin suuntiin ja tilanteet ovat hyvin yksilöllisiä, mutta lapsiasia­valtuutettu kehottaa vakavasti puuttumaan tunnistettuihin, lapsiin kohdistuviin negatiivisiin vaikutuksiin mahdollisimman pikaisesti.

Vaikutus­arvioinnin perusteella lähisuhde­väkivallan sovittelun kieltäminen merkitsee sitä, että huoltajilla olisi jatkossa käytettävissään vähemmän sellaisia palveluja, joissa heidän välejään olisi mahdollista käsitellä. Asian käsittely tuomio­istuimessa ei poista konfliktia vaan voi jopa kärjistää sitä. Tästä voi olla kielteisiä vaikutuksia lapsen hyvin­voinnille. Vakavimmat väkivalta­tilanteet ovat useimmiten nykyisinkin olleet sovittelun ulkopuolella, joten niiden kohdalla lienee olemassa tutkimus­tietoakin kärjistymisestä. Esitys­luonnoksesta ei näyttäisi löytyvän viittauksia tutkimuksiin, joissa asiaa olisi pohdittu tarkemmin. Esitystä olisi hyvä täydentää tältä osin, jos tutkimusta löytyy.

Tässä kohdin on myös huomattava, että sovittelusta luopuminen tulee lisäämään juttu­määriä tuomio­istuimissa, joissa käsittely­ajat ovat jo valmiiksi usein kohtuuttoman pitkiä. Asioiden käsittelyn pitkittyminen on omiaan lisäämään konfliktien kärjistymistä, tai ainakin ne jatkuvat pidempään.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että jatkossa pohditaan tarkkaan, miten edellä mainittua konfliktien pitkittymistä ja kärjistymisiä myös nyt tuomio­istuimen käsiteltäväksi siirtyvissä lähisuhde­väkivalta­tilanteissa voidaan estää lasten suojelemiseksi. Luonnollisesti on pyrittävä entistä tehokkaammin estämään kärjistymistä myös silloin, kun asiaa käsitellään sovittelussa.

Toiseksi lapsi­vaikutusten arvioinnissa todetaan, että alaikäisten välinen lähisuhde­väkivalta ei enää jatkossa olisi sovittelun piirissä. Nämä tapaukset eivät välttämättä etene myöskään tuomio­istuimeen, joten on mahdollista, että sisarusten tai muiden läheisten alaikäisten välinen väkivalta jää kokonaan käsittelemättä ja se jatkuu. Positiivisena vaikutuksena todetaan, että perheessä ei enää voitaisi painostaa lapsi­uhria sovitteluun toisen lapsen suojelemiseksi rikos­prosessilta. Esimerkkinä mainitaan kunnia­väkivalta, jossa uhri on voitu painostaa sovitteluun. Riskiksi on kuitenkin tunnistettu, että jatkossa uhria painostetaan johonkin muuhun menettelyyn, jossa pyritään sovintoon uhrin ja epäillyn välillä. Lapsiasia­valtuutettu pitää välttämättömänä, että tähänkin ongelma­tilanteeseen perehdytään tarkemmin ja etsitään siihen ratkaisuja. Nuoren väkivalta­kierteen katkaiseminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa on tärkeää sekä nuoren itsensä että hänen läheistensä kannalta.

Kolmanneksi on tunnistettu, että lähisuhde­väkivallan sovittelun kieltäminen vaikuttaisi myös huoltajien omiin alaikäisiin lapsiinsa kohdistaman väkivallan käsittelyyn. Se poistaisi riskin siitä, että huoltaja painostaa valta-asemaansa käyttäen lapsen suostumaan sovitteluun. Lapsi­vaikutusten arvioinnissa tosin todetaan, että näissä tilanteissa sovittelussa mukana oleva edun­valvoja tai sosiaali­työntekijä on jo nykyisellään vähentänyt painostamisen mahdollisuutta. Lapsen tukena olevan edun­valvojan tai sosiaali­työntekijän roolia sovittelussa ei ole esitys­luonnoksessa kuitenkaan tarkemmin käsitelty.

Vaikutusten arvioinnissa todetaan negatiiviseksi vaikutukseksi lisäksi se, että sovittelusta luopuminen tarkoittaa sitä, että luovuttaisiin yhdestä keinosta ryhtyä muihin kuin oikeudellisiin toimen­piteisiin sellaisissa tilanteissa, joissa rikoksesta epäilty tai syytetty on lapsi. Tämä on ainakin osin vastoin YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 40 artiklan mukaista velvoitetta edistää rikoksista epäiltyjen ja niihin syyllistyneiden lasten kohdalla turvautumista muihin kuin oikeudellisiin toimen­piteisiin aina kun se on mahdollista ja toivottavaa, kunhan ne kunnioittavat ihmis­oikeuksia ja oikeus­turvaa täydellisesti. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kyseisestä LOS 40 artiklan 3 kohdasta voidaan johtaa velvoite selvittää ja tutkia entistä tarkemmin, miten lasten tekemää lähisuhde­väkivaltaa tulisi käsitellä rikos­prosessissa ja sovittelussa, erityisesti siksi, kun sovittelusta luopumisesta on jo nyt tunnistettu seuraavan selkeitä negatiivisia vaikutuksia lapsiin.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on yleis­kommentissaan nro 24 lapsen oikeuksista rikos­järjestelmässä (CRC/C/GC/24, kohdat 13-14)[4] todennut, että 40 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetut puuttumis­toimenpiteet ovat käytännössä kahdenlaisia: 1) toimen­piteet, joilla lapset ohjataan pois tuomioistuin­järjestelmästä milloin tahansa ennen asian­mukaista menettelyä tai sen aikana ja 2) toimen­piteet oikeudellisissa menettelyissä. ”Komitea muistuttaa sopimus­valtioita siitä, että kumpaa tahansa puuttumis­toimea soveltaessaan niiden on noudatettava äärimmäistä huolellisuutta sen varmistamiseksi, että lapsen ihmis­oikeuksia ja oikeus­turvaa kunnioitetaan ja suojellaan täysi­määräisesti.” Komitea kehottaa sopimus­valtioita kehittämään toimen­piteitä ja menettelyjä, joihin ei sisälly vapauden­menetystä, kuten korjaavan oikeuden (mm. sovittelu) toimen­piteitä (kohta 74).

Komitea painottaa (kohta 76), että ”rikokseen puuttumisen tulisi aina olla suhteutettu olosuhteiden ja rikoksen vakavuuden lisäksi henkilö­kohtaiseen tilanteeseen (lapsen ikään, alentuneeseen syyn­takeisuuteen, olo­suhteisiin ja tarpeisiin, tarvittaessa myös mielen­terveyden tarpeisiin) sekä yhteis­kunnan erilaisiin, etenkin pitkän aika­välin tarpeisiin. Pelkästään rankaiseva lähestymis­tapa ei vastaa yleis­sopimuksen 40 artiklan 1 kohdassa esitettyjä peri­aatteita, jotka koskevat lapsen oikeuksia rikosoikeus­järjestelmässä.” Komitea katsoo edelleen, että ”lasten tekemissä vakavissa rikoksissa voidaan harkita toimen­piteitä, jotka ovat suhteessa rikoksen­tekijän tilanteeseen ja rikoksen vakavuuteen. Tällöin voidaan ottaa huomioon myös yleiseen turvallisuuteen ja seuraamuksiin liittyvät tarpeet. Lapsen etua tulisi painottaa ensi­sijaisesti huomioon otettavana seikkana samoin kuin tarvetta edistää lapsen sopeutumista yhteis­kuntaan.”

Yhteen­vetona lapsiasia­valtuutettu toteaa, että lähisuhde­väkivallan sovittelusta luopuminen ei lapsen oikeuksien näkö­kulmasta ole täysin ongelmatonta. Lapsi­vaikutusten arvioinnin perusteella jää käsitys, että valmistelussa olisi perusteltua miettiä vielä tarkemmin vaihto­ehtoja, jotka täysi­määräisemmin voisivat toteuttaa lapsen oikeuksia – ja siis lapsen etua.

Sovittelusta luopumista edistetään nyt varsin tiukasti pääministeri Orpon hallitus­ohjelman kirjauksen mukaisesti[5], vaikka lapsi­vaikutusten arviointi osoittaa, että sillä voi olla myös selkeitä kielteisiä vaikutuksia lapsiin. Kirjauksen mukaan ko. sovittelusta luovutaan ”pää­sääntöisesti”, joten se nähdäksemme sallisi myös tarkemman pohdinnan lapsen oikeuksien näkö­kulmasta ja muunlaistenkin sääntely­vaihtoehtojen valinnan. On mahdollista, että vaihto­ehtojen punninnasta huolimatta päädyttäisiin esitys­luonnoksen mukaiseen loppu­tulokseen, mutta sen perusteella olisi silloinkin mahdollista löytää ratkaisuja myös edellä kuvattuihin lasten oikeuksien näkö­kulmasta ongelmallisiin tilanteisiin.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että jatkossa seurataan ja arvioidaan edelleen sovitteluun ohjautuvan, asianomistaja­rikoksiin lukeutuvan lähisuhde­väkivallan soveltuvuutta sovitteluun ja sovittelun toimivuutta, myös erityisesti ja eriteltynä lapsi­uhrien ja alaikäisten epäiltyjen osalta.

Jyväskylässä 29.7.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, juristi