LAPS/98/2024, 24.10.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sisä­ministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi ulkomaalais­lain muuttamiseksi koskien perheen­yhdistämistä

Viite: VN/1960/2024

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta. Lausunto on annettu lausuntopalvelu.fi:n kautta 24.10.2024.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalais­lakia siten, että myönnettäessä oleskelu­lupa perhe­siteen perusteella puolisolle edellytettäisiin 21 vuoden vähimmäis­ikää kummaltakin puolisolta ja puolisoon rinnastettavalta. Edellytystä vähimmäis­iästä ei sovellettaisi Suomen kansalaiseen myönnettäessä oleskelu­lupa tämän puolisolle.

Lisäksi ehdotetaan, että kansain­välistä tai tila­päistä suojelua saaneen ala­ikäisen henkilön perheen­jäsenen oleskelu­luvan edellytykseksi asetettaisiin toimeentulo­edellytys tietyin poikkeuksin.

Lisäksi ehdotetaan, että kansain­välistä suojelua saaneen perheen­kokoajan perheen­jäsenen ja muun omaisen oleskelu­luvan edellytykseksi asetettaisiin vaatimus perheen­kokoajan kahden vuoden asumis­ajasta tietyin poikkeuksin.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös lapsen ala­ikäisyyden määrittämistä koskevaa säännöstä Euroopan unionin tuomio­istuimen ratkaisun johdosta sekä kansain­välistä suojelua saaneen henkilön perheen­jäsenen oleskelu­luvan epäämistä kansan­terveydellisen syyn nojalla koskeva säännös komission rikkomus­menettelyn johdosta.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsen oikeudet tulee turvata riippumatta lapselle myönnetystä suojelu­asemasta.

• Esitetyt muutokset eivät ole linjassa kansain­välisten sopimusvalvonta­elinten Suomelle antamien suositusten kanssa.

• Esitettyjen muutosten tieto­perustan pohja ei välity esitys­luonnoksesta.

• Perustuslaki­valiokunnan tavoin lapsiasia­valtuutettu alle­viivaa, että ala­ikäisellä perheen­kokoajalla on tosi­asiallisesti vain vähäinen mahdollisuus täyttää toimeentulo­edellytys.

• Perusteluista ei käy ilmi, miksi kahden vuoden asumisaika­vaatimus on ulotettu koskemaan myös lapsia. Lapsen elämässä kaksi vuotta on hyvin pitkä aika.

• Lasten yhden­vertaisuuden kannalta on ongelmallista, että suojelu­asemasta riippuen ala­ikäisyys määritellään eri tavoin.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lausunto­pyynnön kysymykset (lapsiasia­valtuutetun mandaatin kannalta oleelliset)

Millaisia näkemyksiä teillä on toimeentulo­edellytyksen asettamisesta ala­ikäiselle perheen­kokoajalle?

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Kuten esitys­luonnoksessakin on tunnistettu (s. 10), lapsen edun määrittäminen edellyttää tapaus­kohtaista arviointia. Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa lisäksi ulkomaalais­lain 6 §:n edellyttävän, että lapsen edun lisäksi huomiota kiinnitetään hänen kehitykseensä ja terveyteensä. Perheen­yhdistämisen on sekä lain­valmistelussa että tutkimuksissa todettu edistävän lapsen terveyttä.[1]

Edelleen YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 22 artikla edellyttää, että lapsi, jota pidetään pakolaisena tai joka anoo pakolaisen asemaa, saa asian­mukaista suojelua voidakseen nauttia yleis­sopimuksen mukaisista oikeuksista. Yleis­sopimuksen 7 artiklan mukaan lapsella on oikeus olla vanhempiensa hoidettavana, mikäli mahdollista. Yleis­sopimuksen 9 artikla puolestaan edellyttää, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti, ellei erottamisen arvioida olevan lapsen edun mukaista. Yleis­sopimuksen 10 artiklassa viitataan edellä mainittuun 9 artiklaan ja todetaan, että lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat sopimus­valtioon saapumista tai sieltä lähtemistä perheen jälleen­yhdistämiseksi, on käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti.

Kuten esitys­luonnoksessakin on tunnistettu (s. 11, 55), lapsen edun toteutuminen on sidoksissa siihen, että kaikki lapselle yleis­sopimuksessa taatut oikeudet toteutuvat mahdollisimman täysi­määräisesti.[2]

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa painokkaasti Suomen YK:n lapsen oikeuksien komitealta saamista ihmisoikeus­velvoitteiden täytäntöön­panoon liittyvistä loppu­päätelmistä.

Komitea on todennut olevansa vakavasti huolestunut Suomen perheen­yhdistämistä koskevista käytännöistä, kuten perheen­yhdistämisen oikeudellisista ja tuloihin liittyvistä esteistä ja vaatinut, että perheen­yhdistämisen oikeudelliset ja tuloihin liittyvät esteet poistetaan mahdollistamalla perheen­yhdistäminen kaikille pakolais- ja turvapaikanhakija­lapsille ilman syrjintää.[3] Saman­sisältöinen suositus toimeentulo­edellytyksestä on tullut myös YK:n ihmisoikeus­komitealta.[4]

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa lisäksi, että myös Ruotsi, johon esitys­luonnoksessa viitataan (s. 37), on saanut YK:n lapsen oikeuksien komitealta huomautuksen koskien perheen­yhdistämistä koskevaa sääntelyään. Komitea on vaatinut, että Ruotsi poistaa laistaan elatus­edellytyksen sekä kolmen kuukauden aika­rajan.[5]

Ehdotetussa sääntelyssä pakolais­asema on keskeinen tekijä siinä, onko lapsella oikeus perheen­yhdistämiseen ilman toimeentulo­edellytystä. Ulkomaalais­lakiin esitetyillä muutoksilla pyritään siihen, että ainoastaan ilman huoltajaa maassa oleva ala­ikäinen pakolainen on yksi­selitteisesti oikeutettu perheen­yhdistämiseen ilman toimeentulo­edellytystä, kun voimassa olevassa lain­säädännössä kyseinen oikeus on ulotettu koskemaan kaikkia ala­ikäisiä.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että esimerkiksi tois­sijaisen suojelu­aseman perusteella maassa oleskelevien lasten osalta on kuitenkin todettu, etteivät he voi palata koti- tai asuin­maahansa heitä uhkaavan vaaran vuoksi.

Nyt esitettyä muutosta toimeentulo­edellytyksen palauttamisesta perustellaan muun ohella ilman huoltajaa tulleiden ala­ikäisten turvapaikan­hakijoiden määrän kasvulla sekä kansain­välistä suojelua saaneiden ala­ikäisten huoltajien myönteisten perheside­lupapäätösten lisääntymisellä (s. 19).

Lapsiasia­valtuutettu kyseen­alaistaa, onko esitys­luonnoksessa mainittu myönteisten lupa­päätösten määrän kasvu sellainen objektiivinen ja hyväksyttävä peruste, jota Euroopan ihmisoikeus­tuomioistuin edellyttää arvioidessaan erilaisen kohtelun hyväksyttävyyttä.[6] Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, ettei esitys­luonnoksessa huomioida esimerkiksi konfliktien määrän kasvua tekijänä, joka vaikuttaa maahan saapuvien suojelua hakevien määrään. Vuonna 2023 koti­seudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden määrä oli historiallisen suuri.[7]

Toimeentulo­edellytyksen arvioidaan niin ikään ehkäisevän lasten käyttöä maahan­tulon välineinä (s. 20). Lapsiasia­valtuutettu jakaa esitys­luonnoksessa esitetyn näkemyksen siitä, että lasten välineellistämistä on syytä ehkäistä. Lapsiasia­valtuutettu pitää kuitenkin lain­valmistelun tieto­perusteisen vaikutus­arvioinnin[8] valossa hyvin erikoisena, että esitys­luonnoksessa esitetyt muutos­ehdotukset perustuvat ilmeisesti joiltain osin olettamiin. Esitys­luonnoksessa muun muassa todetaan, että Suomeen lähetettäneen yksin lapsia tähtäimenä perheen­yhdistämiseen perustuva oleskelu­lupa (s. 18). Esitys­luonnoksesta ei käy ilmi, mikä kyseisen väitteen tieto­perusta on.

Matti Haapaniemi on vuonna 2023 todennut[9], että lasten käyttö maahan­tulon välineenä on verrattain harvinaista.[10] Esitys­luonnoksessa esitettyjen tilastojen perusteella ei ole pääteltävissä, että nyt tehtävillä muutoksilla olisi vaikutusta lasten mahdolliseen välineellistämiseen. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että lasten välineellistämisestä puhuttaessa on aina riskinä, että lasten oma toimijuus sivuutetaan.[11]

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, ettei esitys­luonnoksessa viitata lainkaan tuoreeseen ulkomaalais­lain 36 c §:n 1 momentin 4-kohtaan, jossa yksi­selitteisesti todetaan, ettei perheside­perustaista oleskelu­lupaa myönnetä, mikäli on perusteltua aihetta epäillä lasta käytetyn maahan­tulon välineenä. Kyseisen lain­kohdan valossa on epäselvää, mikä lisä­arvo esitetyllä tiettyihin ala­ikäisiin ulottuvalla toimeentulo­edellytyksellä katsotaan olevan.

Lapsiasia­valtuutettu alle­viivaa esitys­luonnoksessakin (s. 19, 46, 56) todettua tosi­asiaa, että ala­ikäisen perheen­kokoajan mahdollisuudet täyttää toimeentulo­edellytys ovat erittäin rajalliset. Edellä mainittu huomioiden lapsiasia­valtuutettu pitää hyvin erikoisena tulkintana, että esitys­luonnoksessa toimeentulo­edellytyksen palauttamista tarkastellaan yhden­vertaisuutta lisäävänä tekijänä lapsi- ja aikuis­väestön välillä (s. 28).

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että Suomen lain­säädäntö rajoittaa huomattavasti lasten mahdollisuuksia käydä töissä ja ansaita, eli lapset ja aikuiset eivät ole toisiinsa nähden vertailu­kelpoisessa asemassa tienaamis­mahdollisuuksiensa suhteen. Lapset tarvitsevat vajaa­valtaisina ja aikuis­väestöä heikompana ryhmänä erityistä suojelua ja huolen­pitoa, jonka johdosta esitys­luonnoksessa mainittu perustus­lain 6 §:n 3 momentti pikemminkin mahdollistaa tarvittavan positiivisen erityis­kohtelun lasten tasa-arvoisen aseman turvaamiseksi aikuis­väestöön nähden.[12]

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että vaikka ehdotettujen muutosten jälkeen laki sallisikin toimeentulo­edellytyksestä poikkeamisen ulkomaalais­lain 39 §:n perusteella lapsen edun niin vaatiessa, esitys­luonnos on soveltamis­käytäntöä ajatellen osin risti­riitainen. Esitys­luonnoksen sivuilta 43 ja 46 saa selvän käsityksen, että toimeentulo­edellytys on ehdotetun uuden sääntelyn myötä selkeä ”pääsääntö”, vaikka esitys­luonnoksessa on toisaalla (s. 27, 41) viitattu Euroopan unionin tuomio­istuimen päätökseen, jossa alle­viivataan perheenyhdistämis­direktiivin tavoitteen olevan nimensä mukaisesti perheen­yhdistämisen edistäminen.

Lapsiasia­valtuutettu alle­viivaa, että vaikka kansain­välisen oikeuden ja EU-oikeuden sisältämät velvoitteet sinänsä sallivatkin sen, että pakolais­aseman saaneilla on eri oikeuksia muihin kansain­välistä suojelua saaneisiin henkilöihin nähden, YK:n lapsen oikeuksien komitea on painottanut lapsen oikeuksien turvaamista suojelu­asemasta riippumatta.

”Valtioiden tulisi varmistaa, että lapsia kohdellaan kansain­välisen siirtolaisuuden yhteydessä ennen kaikkea lapsina. Yleis­sopimusten sopimus­valtiot ovat velvollisia noudattamaan yleis­sopimuksissa vahvistettuja velvollisuuksiaan kunnioittaa ja suojella lasten oikeuksia kansain­välisen siirtolaisuuden yhteydessä ja turvata ne riippumatta lasten tai heidän vanhempiensa tai laillisten huoltajiensa siirtolais­asemasta.”[13]

Onkin erittäin valitettavaa, että lapsia asetetaan suojelu­asemansa perusteella eri asemaan. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu ilmaisee huolensa siitä, minkälainen paine esitetyistä muutoksista mahdollisesti aiheutuu lasten­suojeluun (s. 25, 31, 35).

Millaisia näkemyksiä teillä on asumisaika­vaatimuksesta?

Kahden vuoden asumisaika­vaatimuksen osalta lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä, että lapsen etu on huomioitu ja mainittu nimen­omaisena poikkeamis­perusteena pykälä­tasolla. Esitys­luonnoksen perusteella lapsiasia­valtuutetulle jää kuitenkin epäselväksi, miksi kahden vuoden asumisaika­vaatimus on ylipäänsä ollut tarpeen ulottaa koskemaan myös lapsia. Asumis­aikaa koskevissa perusteluissa (s. 20–21) keskitytään nimittäin lähes pelkästään lume­avioliittojen ehkäisyyn, eikä siinä ole tuotu esiin, miten asumisaika­velvoitetta on arvioitu lapsen oikeuksien näkö­kulmasta.

Esitys­luonnoksessa on kuitenkin tunnistettu esimerkiksi terveyteen kohdistuvia haasteita, joita asumisaika­vaatimus saattaa aiheuttaa, kun perheen­kokoamista joutuu odottamaan (s. 34). Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että lapsen elämässä kaksi vuotta on todella pitkä aika. Lisäksi lasten kohdalla perheen­yhdistämisen vaikutukset hyvin­vointiin ovat korostuneita.

Millaisia näkemyksiä teillä on ala­ikäisyyden määritelmästä?

Lapsiasia­valtuutettu pitää perusteltuna, että ulkomaalais­lain 38 §:ään lisätään 3 momentti, joka selventää ala­ikäisyyden tulkintaa niissä tilanteissa, joissa perheen­kokoajana toimivalle huoltajalle on annettu turva­paikka, mutta perheen­yhdistämistä turva­paikan antamisen jälkeen hakevasta lapsesta on tullut täysi-ikäinen ennen turva­paikan antamista huoltajalle.

Tois­sijaista tai tila­päistä suojelua saaneiden sekä kiintiö­pakolaisten perheen­kokoajana toimivien huoltajien lasten ala­ikäisyyden määrittäminen jäisi kuitenkin soveltamis­alan ulko­puolelle.

Lapsiasi­avaltuutettu pitää valittua sääntely­ratkaisua soveltamis­alan rajaamisesta vähintäänkin valitettavana.

Ulkomaalais­lain 38 §:n 2 momenttiin ehdotettujen muutosten seurauksena ilman huoltajaa tulleet lapset ovat ala­ikäisyyden määrittelyn osalta eri asemassa suhteessa toisiinsa riippuen siitä, onko heillä turva­paikka vai saavatko he suojelua muulla perusteella.

Muutoksilla siis heikennetään lasten oikeuksia, ja esitys­luonnoksen perusteluissa asia kuitataan Euroopan unionin tuomio­istuimen perheenyhdistämis­direktiivin tulkintaa koskevalla ratkaisulla asiassa C‑550/16.

Lapsiasia­valtuutettu toteaa, ettei Suomella ole direktiiviin perustuvaa estettä toimia asiassa lapsi­myönteisemmin. Heikennettäessä lasten oikeuksia tulisi tähän loppu­tulokseen päätyminen vähintäänkin perustella kestävällä tavalla. Perusteluista tulisi käydä ilmi, miksi Suomi on katsonut oikeutetuksi, että sellaisten ilman huoltajaa saapuneiden ala­ikäisten, jotka eivät ole saaneet turva­paikkaa, alaikäisyys määritellään eri tavalla kuin turva­paikan saaneiden osalta.

Edellä mainittu huomioiden lapsiasia­valtuutettu pitää esitys­luonnoksessa Vaikutukset perhe-elämän suojaan -otsikon alla esitettyä väitettä ”ala­ikäisyyden määritelmää koskevalla muutoksella edistetään perhe-elämän suojan toteutumista ja laajennetaan perheen­yhdistämisen mahdollisuuksia” (s. 28) jokseenkin harhaan­johtavana.

Kyseistä vaikutusarviointi­kohtaa olisi selvyyden vuoksi aiheellista tarkentaa vähintäänkin siten, että siitä käy ilmi ulkomaalais­lain 38 §:n 2 momenttiin esitettyjen muutosten olevan myönteisiä, tai pikemminkin neutraaleja, ainoastaan turva­paikan saaneen ilman huoltajaa tulleen alaikäisen osalta.

Jyväskylässä 24.10.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, juristi