LAPS/53/2024, 27.6.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sisä­ministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi ulkomaalais­lain muuttamisesta (säilöön­otto ja maahantulo­kielto)

Viite: VN/26422/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalais­lakia. Esityksellä tiukennettaisiin säilöön­ottoa koskevaa sääntelyä ja uudistettaisiin maahantulo­kieltoa koskeva sääntely. Ehdotetut muutokset perustuvat pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman maahanmuutto­poliittisiin kirjauksiin, joilla pyritään tehostamaan laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden maasta poistamista ja turvaamaan paremmin yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus sekä kansallinen turvallisuus.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu on toistuvasti vaatinut lasten säilöön­oton lopettamista Suomessa kokonaan ja toistaa kantansa myös tämän esitys­luonnoksen yhteydessä.

• YK:n lapsen oikeuksien komitea on Suomelle kesäkuussa 2023 antamissaan loppu­päätelmissä vaatinut Suomea lopettamaan turvapaikan­hakija- ja maahanmuuttaja­lasten säilöön­oton.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää sinänsä myönteisenä, että lapsen etu on pyritty huomioimaan säätämällä lapsen säilöönotto­ajasta erikseen. Esitetty enimmäis­aika (3 kk + 3 kk) on kuitenkin erityisesti lapsen näkö­kulmasta hyvin pitkä.

• Lapsiasia­valtuutettu ei kannata kokonais­harkinnasta luopumista maahantulo­kiellon määräämisen yhteydessä.

• Lapsia koskevia vaikutuksia on esitys­luonnoksessa arvioitu verraten suppeasti, ja esitystä on jatko­valmistelussa tältä osin vielä välttämätöntä täydentää.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lasten säilöön­otto tulee lopettaa Suomessa kokonaan

YK:n lapsen oikeuksien komitea on Suomelle kesäkuussa 2023 antamissaan loppu­päätelmissä esittänyt vakavan huolensa Suomen nykyisestä turvapaikan­hakija- ja maahanmuuttaja­lasten säilöönotto­käytännöstä. Komitea vaati Suomea varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin lopettamalla turvapaikan­hakija- ja maahanmuuttaja­lasten säilöön­oton.[1]

Lapsen oikeuksien komitea sekä siirto­työläisten ja heidän perheen­jäsentensä oikeuksia käsittelevä komitea painottavat yhteisessä yleis­kommentissaan jokaisen lapsen oikeutta vapauteen, mikä pitää sisällään oikeuden olla joutumatta säilöön­otetuksi maahan­muuton yhteydessä. Komiteat toteavat yleis­kommentissa muun muassa seuraavaa: ”Lapsen oikeuksien komitea on vahvistanut, että jokaisen lapsen säilöön­otto hänen tai hänen vanhempiensa siirtolais­aseman perusteella on lapsen oikeuksien loukkaus ja lapsen edun peri­aatteen vastaista. Tällä perusteella molemmat komiteat ovat toistuvasti todenneet, ettei lapsia saisi koskaan ottaa säilöön syistä, jotka liittyvät heidän tai heidän vanhempiensa siirtolais­asemaan, ja että valtioiden tulisi viipymättä luopua kokonaan lasten säilöön­ottamisesta maahan­muuton yhteydessä. Lasten kaiken­lainen säilöön­otto maahan­muuton yhteydessä tulisi kieltää lailla, ja tällainen kielto tulisi panna täysi­määräisesti täytäntöön käytännön tasolla.”[2]

Lapsiasia­valtuutettu on toistuvasti vaatinut lasten säilöön­oton lopettamista Suomessa kokonaan ja toistaa kantansa myös tämän esitys­luonnoksen yhteydessä.

On hyvin ongelmallista, ettei esitys­luonnoksessa oteta vakavasti ihmisoikeus­valvonta­elinten edellä kuvattua yksi­selitteistä kantaa säilöön­oton lapsen edun vastaisuudesta. YK:n lapsen oikeuksien komitean vaatimus lasten säilöön­oton lopettamisesta kyllä mainitaan (s. 36), mutta edes kohdassa ”Muita toteuttamis­vaihtoehtoja” ei pohdita sääntely­mallia, jossa lapsen säilöön­otto lopetettaisiin kokonaisuudessaan ja pohdittaisiin sille vaihtoehtoja. Lain­säädäntö sisältää jo nykyiselläänkin vaihto­ehtoja alaikäisen säilöön­otolle.

Esitys­luonnoksessa tuodaan esiin, että kansain­väliset ihmisoikeus­sopimusten valvonta­elimet ovat suosituksissaan korostaneet säilöön­oton lyhyt­aikaisuutta ja nostaneet esiin lasten säilöön­oton täys­kiellon (s. 75). Samassa kohdassa viitataan perustuslaki­valiokunnan kannan­ottoon PeVL 45/2014, jonka mukaan lasten säilöön­oton täys­kieltoa ei ole johdettavissa Suomea sitovista ihmisoikeus­velvoitteista tai valvonta­elinten kannan­otoista. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että kyseinen perustuslaki­valiokunnan kannan­otto on ajalta ennen YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle antamia viimeisiä loppu­päätelmiä. Aiemmissa loppu­päätelmissään vuodelta 2011 komitean kanta oli muotoiltu huomattavasti lievemmin eikä se sisällä täys­kiellon vaatimusta[3], toisin kuin vuoden 2023 loppu­päätelmät. Myös edellä viitattu YK:n lapsen oikeuksien komitean ja antama yleis­kommentti on annettu ko. perustuslaki­valiokunnan mietinnön jälkeen vuonna 2017.

Lapsiasia­valtuutettu pitää sinänsä myönteisenä, että lapsen etu pyritään huomioimaan säätämällä lapsen säilöönotto­ajasta erikseen. Ehdotetun 122 §:n 2 momentin mukaan huoltajansa kanssa oleva lapsi olisi päästettävä vapaaksi viimeistään kolmen kuukauden kuluttua säilöön ottamisesta. Säilössä­pitoa voitaisiin jatkaa lain­kohdassa mainituissa tilanteissa enintään kolmella kuukaudella.

Vaikka lasten säilössäolo­ajat ovat käytännössä olleet keski­määrin lyhyitä, mahdollistaisi laki enimmillään puolen vuoden säilössä­pidon, joka on erityisesti lapsen näkö­kulmasta hyvin pitkä aika. Lapsiasia­valtuutettu haluaa tässä yhteydessä muistuttaa lapsen aika­käsityksen erilaisuudesta, johon myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on kiinnittänyt huomiota. Lapset ja aikuiset eivät käsitä ajan kulumista samalla tavoin.[4]

Jos lapsen säilöön­otto kuitenkin jatkossakin mahdollistetaan, tulee sen aina olla hyvin poikkeuksellista ja lyhyt­aikaista. Lapsen oikeuksista ja lapsen normaalin arjen tukemisesta tulee huolehtia säilöön­oton aikana parhaalla mahdollisella tavalla. Esimerkiksi YK:n lapsen oikeuksien komitea on huomauttanut Suomea säilöönotto­tiloissa annettavan opetuksen puutteellisuudesta ja kehottanut varmistamaan säilöönotto­tiloissa annettavan opetuksen laadun[5].

Kokonais­harkinnasta ei tule luopua maahantulo­kiellon yhteydessä

Esitys­luonnoksen mukaan maahantulo­kiellosta päätettäessä ei enää kaikissa tilanteissa tehtäisi ulkomaalais­lain 146 §:n mukaista kokonais­harkintaa. Kokonais­harkinnassa on ko. lain­kohdan mukaan kiinnitettävä erityisesti huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Muutos koskisi tilanteita, joissa henkilölle ei ole annettu vapaa­ehtoisen paluun aikaa tai hän ei ole poistunut maasta hänelle annetun vapaa­ehtoisen paluun ajan kuluessa (s. 38). Muutoksella korostettaisiin henkilön oman käyttäytymisen merkitystä siinä, määrätäänkö hänelle maahantulo­kielto vaiko ei (s. 66).

Esitys­luonnoksen mukaan kokonais­harkinnasta luopuminen osittain maahantulo­kieltojen määräämisessä ei vaarantaisi kiellon kohteena olevien henkilöiden perus- ja ihmis­oikeuksia, sillä kokonais­harkinnasta luovuttaisiin tilanteissa, joissa maahantulo­kielto määrätään maasta poistamista koskevan päätöksen yhteydessä. Tällöin on jo arvioitu lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan liittyvät seikat lain 146 §:n perusteella. (s. 44) Vaihto­ehtoisia toteuttamis­tapoja koskevassa kohdassa todetaan, että muutos ei olennaisesti muuta tilannetta yksilön näkö­kulmasta, sillä kokonais­harkinnassa tarkoitetut näkö­kulmat, kuten siteet Suomeen tai lapsen etu tulevat huomioon otetuiksi jo maastapoistamis­päätöksen yhteydessä tehtävässä kokonais­harkinnassa (s. 53).

Kohdassa 6.2.4.3 Vaikutukset lapsiin arvioidaan kuitenkin harkinnan­varaisuuden poistamisen maahantulo­kieltoa määrättäessä vaikuttavan kielteisesti lapsen edun toteutumiseen. Lisäksi kohdassa todetaan seuraavaa: ”Maahantulo­kielto vaikeuttaa Schengen-alueelle jäävän ja maahantulo­kieltoon määrätyn henkilön tapaamisia. Lapsen etu ja perhe-elämän suoja huomioidaan kuitenkin oleskelulupa­päätöksessä ja siihen sisältyvässä maastapoistamis­päätöksessä. Maastapoistamis­päätöksen tekemistä edeltää aina ulkomaalaisen ja hänen Suomessa olevien läheistensä kuuleminen 145 §:n mukaisesti. Viran­omaisella on harkinta­valtaa myös maahantulo­kiellon pituuden määrittelyssä ja siinä on mahdollista huomioida perhe­siteet.”

Esitys­luonnoksen perusteella jää epäselväksi, mihin arvio kielteisestä vaikutuksesta lapsen edun toteutumisessa perustuu, jos toisaalta katsotaan riittäväksi, että lapsen etu ja perhe-elämän suoja huomioidaan asian­mukaisesti oleskelulupa­vaiheessa ja maastapoistamis­päätöksessä. Vaikutusten arvioinnissa ei ylipäätään avata riittävällä tarkkuudella sitä, millä eri tavoin ja missä laajuudessa muutos heikentäisi lapsen etua.

Lapsiasia­valtuutettu näkee muutos­ehdotuksessa merkittävän riskin erityisesti lapsen perhe-elämän suojan heikentymiselle eikä pidä kokonais­harkinnasta luopumista maahantulo­kiellon määräämisen yhteydessä perusteltuna.

Lapsi­vaikutusten arviointia täydennettävä jatko­valmistelussa

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota siihen, että lapsia koskevia vaikutuksia on esitys­luonnoksessa arvioitu verraten suppeasti. Lain­valmistelussa lapsen edun huomioiminen turvataan laatimalla huolellinen lapsi­vaikutusten arviointi. Vain laadukkaalla lapsi­vaikutusten arvioinnilla on mahdollista tunnistaa valmistelussa kaikki ne kohdat, joissa tulee huomioida lapsiin ja nuoriin kohdistuvat välittömät ja välilliset sekä negatiiviset ja positiiviset vaikutukset. Jos arvioinnin tuloksena on se, ettei tietyllä ehdotuksella ole vaikutuksia lapsiin, tulee asia todeta ja perustella.

Kohdassa 6.2.4.3 Vaikutukset lapsiin todetaan, että maasta poistettava henkilö pystyy itse omalla toiminnallaan vaikuttamaan siihen, määrätäänkö hänelle maasta poistamisen lisäksi myös maahantulo­kielto, joka vaikeuttaa läheisten tapaamista. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että lapsilla itsellään on vain hyvin rajattu mahdollisuus vaikuttaa vanhempiensa toimintaan, eikä sitä voida heiltä edes olettaa. Siksi toteamuksen sisällyttäminen kohtaan Vaikutukset lapsiin tuntuu erikoiselta valinnalta.

 

 

Jyväskylässä 27.6.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Reetta Peltonen, juristi