LAPS/19/2024, 22.3.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sisä­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi väli­aikaisista toimen­piteistä välineellis­tetyn maahan­tulon torjumiseksi

Viite: VN/5349/2024

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki väli­aikaisista toimen­piteistä välineellis­tetyn maahantulon torjumiseksi. Laissa säädettäisiin edellytyksistä, joiden vallitessa valtio­neuvoston yleis­istunto voisi päättää rajoittaa kansain­välistä suojelua koskevien hakemusten vastaan­ottamista rajatulla osalla Suomen valtakunnan­rajaa ja sen välittömässä läheisyydessä Suomen täysi­valtaisuuden tai kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi. Tarve rajoitus­päätöksen tekemiselle todettaisiin yhteis­toiminnassa tasavallan presidentin kanssa. Päätöksen voisi tehdä enintään kuukauden ajaksi kerrallaan.

Päätöksessä tarkoitetulla alueella vaikuttamisen välineenä olevan maahan­tulijan maahanpääsy estettäisiin, hänet poistettaisiin maasta ja hänet ohjattaisiin siirtymään paikkaan, jossa kansain­välistä suojelua koskevia hakemuksia otetaan vastaan. Maahan­tulijan kansain­välistä suojelua koskeva hakemus otettaisiin kuitenkin vastaan tietyissä poikkeus­tapauksissa. Ehdotettu sääntely ei rajoittaisi kansain­välistä suojelua koskevien hakemusten vastaan­ottamista muualla kuin valtio­neuvoston päätöksessä tarkoitetulla alueella.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsen perus- ja ihmis­oikeuksien näkö­kulmasta esitys­luonnos on erittäin ongelmallinen eikä lapsiasia­valtuutettu kannata sen mukaisen hallituksen esityksen eteenpäin viemistä.

• Esitys­luonnoksessa lapsen oikeuksien toteutumista pyritään turvaamaan, mutta lapsilla ei olisi ehdotonta oikeutta hakea turva­paikkaa, vaan myös heitä voitaisiin estää pääsemästä maahan tai poistaa maasta.

• Esitys­luonnoksen perusteella on täysin epäselvää, missä tilanteissa ja millä perusteilla lapselle kuuluvaa oikeutta hakea kansain­välistä suojelua rajoitettaisiin ja milloin taas turvapaikan hakeminen olisi alaikäisille mahdollista.

• Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan alaikäisten tulijoiden tunnistaminen edes riittävän kattavasti olisi käytännössä mahdotonta. On syytä huomioida, että suurin osa yksin kulkevista lapsista on nuoriso­ikäisiä.

• Erityisen ongelmallista on se, että lapsilla (tai muilla maahan­tulijoilla) ei olisi oikeusturva­keinoja käytettävissään. Viran­omaisten koulutus ja ohjeistus sekä virka­vastuu eivät ole riittäviä keinoja oikeus­suojan varmistamiseksi kyseessä olevissa tilanteissa.

• Ehdotettu sääntely voi johtaa siihen, että lapsi erotetaan perheestään. Lapsiasia­valtuutettu on erittäin huolissaan siitä, että tämä voi lisätä lasten hyväksikäyttö­tilanteita ja saattaa altistaa lapset jopa ihmis­kaupan uhreiksi.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu ymmärtää hybridi­vaikuttamisesta ja välineellistetystä maahan­tulosta seuraavat vakavat riskit sekä sääntely­ehdotuksen tavoitteet.

Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin tärkeänä, että valmistelussa on tunnistettu lapset ja nuoret erityisen haavoittuvaksi ryhmäksi, joiden oikeuksien turvaamiseen tulee korostuneesti kiinnittää huomiota.

Lapsen perus- ja ihmis­oikeuksien näkö­kulmasta esitys­luonnos on kuitenkin erittäin ongelmallinen eikä lapsiasia­valtuutettu kannata sen mukaisen hallituksen esityksen eteenpäin viemistä.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3 artiklan 1. kohdan mukaan lapsen edun tulee olla ensisijainen harkinta­peruste kaikissa lasta koskevissa päätöksissä ja muissa toimissa. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleis­sopimuksessa vahvistetut lapsen oikeudet toteutuvat mahdollisimman täysi­määräisesti.[1]

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 22 artiklan mukaisesti sopimus­valtio on sitoutunut ryhtymään tarpeellisiin toimiin taatakseen, että lapsi, joka yksin tai yhdessä vanhempiensa tai kenen tahansa muun henkilön kanssa anoo pakolais­asemaa, saa asian­mukaista ja humanitaarista apua voidakseen nauttia yleis­sopimuksessa ja muissa sopimus­valtion hyväksymissä, kansain­välisissä ihmis­oikeuksia ja humanitaarista oikeutta koskevissa asia­kirjoissa tunnustetuista oikeuksista. 

YK:n lapsen oikeuksien komitea antoi lukuisia turvapaikanhakija­lapsia koskevia suosituksia Suomelle viimeisimmissä määräaikais­raportoinnin loppu­päätelmissään kesällä 2023.[2] Komitea vaatii (kohta 39) sopimus­valtiota varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin, muun muassa tehostamalla toimen­piteitä, joilla varmistetaan, että turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsen edun oikeus­periaate otetaan ensi­sijaisesti huomioon kaikissa turvapaikka­prosesseissa ja maahan­muuttoa koskevissa päätöksissä ja menettelyissä, etenkin ilman huoltajaa maahan saapuneiden lasten osalta, ja varmistamalla, että kaikki turva­paikkaa koskevat vaatimukset arvioidaan yksilöllisesti ja lapsi­sensitiivisesti. Lasten oikeuksien kunnioittamista tulisi varmistaa myös myöntämällä turva­paikka kaikille ilman huoltajaa maahan saapuneille lapsille sekä poistamalla perheen­yhdistämisen oikeudelliset ja tuloihin liittyvät esteet. Turva­paikan myöntäminen tulisi mahdollistaa kaikille pakolais- ja turvapaikanhakija­lapsille ilman syrjintää.

Lapsiasia­valtuutettu keskittyy lausunnossaan tarkastelemaan esitys­luonnoksen ehdotuksia YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa vahvistettujen oikeuksien kannalta. Tästä näkökulmasta ongelmallisia ovat ainakin seuraavat esitys­luonnoksen kohdat.

Lapsen oikeus hakea turva­paikkaa

Esitys­luonnoksen 5 §:n mukaan rajoitus­päätöksestä huolimatta maahan­tulijan kansain­välistä suojelua koskeva hakemus otetaan vastaan, jos se on toimi­valtaisen viran­omaisen tekemän tapaus­kohtaisen arvion mukaan tarpeen lapsen, vammaisen henkilön tai muun erityisen haavoittuvassa asemassa olevan henkilön oikeuksien turvaamiseksi. Perustelujen (s. 61) mukaan säännöksellä turvattaisiin lasten ja muiden erityisen haavoittuvassa asemassa olevien oikeudet mahdollistamalla tällaisten henkilöiden hakemusten vastaan­ottaminen yksittäisissä tapauksissa. Hakemuksen vastaan­ottamisen tarve arvioitaisiin aina tapaus­kohtaisesti. Kohdissa 4.2.4 Vaikutukset perus- ja ihmis­oikeuksiin sekä 9.2.2 Lapsen oikeudet ja perhe-elämän suoja todetaan, että ala­ikäisillä olisi ehdotetun sääntelyn soveltamis­tilanteissa lähtö­kohtaisesti oikeus hakea turva­paikkaa.

Lapsiasiavaltuutettu pitää ehdotettua sääntelyä erittäin ongelmallisena. Säännöksellä pyritään kyllä turvaamaan lapsen oikeuksien toteutumista, mutta sen mukaan lapsilla ei olisi ehdotonta oikeutta hakea turvapaikkaa, vaan myös heidät voitaisiin estää pääsemästä maahan tai poistaa maasta.

Hakemuksen vastaanottamisen tarpeen arvioinnin tekisi toimivaltainen viranomainen eli lähtökohtaisesti Rajavartiolaitos tai muu rajatarkastusviranomainen (s. 61). Kyse on siten viranomaisista, joilla ei ole peruskoulutuksensa pohjalta erityistä lapsia ja nuoria koskevaa osaamista. Säännöskohtaisten perustelujen mukaan arvioinnissa olisi lasten kohdalla merkityksellistä erityisesti lapsen etu sekä lapsen kehitykseen ja terveyteen liittyvät seikat (s. 61). Kiistämättä kyseisten seikkojen erityistä merkityksellisyyttä lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että maininnan perusteella on mahdotonta arvioida, mitä kriteereitä viranomaiset käyttäisivät käytännössä lapsen turvapaikkahakemuksen hyväksymisen tai hylkäämisen perusteena. Esitysluonnoksessa ei tuoda esiin muita arviointiperusteita, joihin viranomaisten harkintaa sidottaisiin. Esityksessä ei myöskään käsitellä sitä, kohdellaanko yksin liikkeellä olevia ja perheen mukana olevia lapsia samoilla perusteilla.

Täysin epäselväksi siis jää, missä tilanteissa ja millä perusteilla lapselle kuuluvaa oikeutta hakea kansainvälistä suojelua rajoitettaisiin ja milloin taas turvapaikan hakeminen olisi alaikäisille mahdollista.

Kyse on erittäin vakavasta ihmisoikeussopimuksilla vahvistetun oikeuden rajoittamisesta. Jotta millään tasolla voitaisiin edes harkita tällaista rajoitusta, sääntelyehdotusten tulisi olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia.

Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan viranomaisille annettava ohjeistus ja koulutus tarkoituksenmukaisista toimintatavoista ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tunnistamisesta ei ole riittävä toimenpide turvaamaan lapsen oikeuksien toteutumista. Ohjeistus ja koulutus eivät ole myöskään riittäviä toimenpiteitä varmistamaan lasten yhdenvertaista kohtelua.

Säännöskohtaiset perustelut ovat epäselvät myös seuraavassa kohdassa. Perustelujen mukaan ehdotetulla sääntelyllä varauduttaisiin tilanteisiin, joissa maahantulijat käyttäisivät hyväkseen väkivaltaa tai suurta lukumääräänsä siten, että ihmisten henki tai terveys tai tilanteen hallinta vakavasti vaarantuisivat. Tällöin viranomaisilla olisi mahdollisuus estää henkilöiden maahanpääsy, vaikka pykälässä tarkoitettua poikkeusperusteiden arviointia ei olisi henkilöiden toimintatavan vuoksi mahdollista tehdä. Säännöskohtaisten perustelujen (s. 62) mukaan, jos maahantulija olisi jo päässyt Suomen alueelle, pykälässä tarkoitettu poikkeusperusteiden arviointi pyrittäisiin edelleen tekemään, jos se olisi tilanteen hallinnan kannalta mahdollista. Edelleen todetaan, että käytännössä esimerkiksi lapset ja vammaiset olisi mahdollista eräin menetelmin tunnistaa suurestakin ihmismäärästä. Perusteluista saa käsityksen, että tässä kohdin viitataan siis tilanteeseen, jossa lapsi olisi jo Suomen alueella.  

Edellä mainittujen perustelujen pohjalta jää täysin avoimeksi muun muassa se, pyrittäisiinkö lapsia tunnistamaan lainkaan ko. tilanteissa silloin, kun maahantulijat ovat valtakunnan rajan välittömässä läheisyydessä. Avoimeksi jää myös se, mitä menetelmiä näissä tilanteissa olisi tarkoitus käyttää. Ylipäätään se, missä määrin ko.  tilanteissa pyrittäisiin turvaamaan alaikäisten mahdollisuus hakea kansainvälistä suojelua, jää kokonaan hahmottumatta.

Alaikäisten tunnistaminen

Edellä jo kuvattujen alaikäisten tunnistamiseen liittyvien ongelmien lisäksi toteamme seuraavaa.

Esitysluonnoksen mukaan (s. 42) poikkeussäännöksen soveltaminen voisi olla käytännössä jossain määrin haastavaa ottaen huomioon, että säännöksen piiriin kuuluvien henkilöiden tunnistaminen voisi olla vaikeaa. Luonnoksen mukaan selkeästi alaikäisiä lapsia on helppo tunnistaa, minkä vuoksi heidän oikeutensa jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan huomioida, mutta esimerkiksi 16–17-vuotiaita nuoria voi kuitenkin olla haastavaa tunnistaa alaikäisiksi ulkonäön perusteella. 

YK:n lapsen oikeuksien komitea on ilmaissut huolensa siitä, että 15–17-vuotiaille lapsille annetaan yleensä huomattavasti heikompaa suojelua ja heitä pidetään toisinaan aikuisina tai heidät jätetään epämääräiseen siirtolaisasemaan, kunnes he täyttävät 18 vuotta. Komitea on kehottanut valtioita varmistamaan, että kaikille ‒ myös yli 15-vuotiaille ‒ lapsille tarjotaan sama suojelutaso heidän siirtolaisasemastaan riippumatta.[3] Komitea on myös korostanut, että lasten iänmäärityksessä tulisi luottaa syntymätodistukseen tai muihin asiakirjoihin ja katsoa ne aidoiksi, jos ei ole todisteita päinvastaisesta. Viranomaisten tulisi haastatella lasta sekä tarvittaessa hänen mukanaan kulkevia vanhempia tai sukulaisia. Lapsen henkisen ja fyysisen kehityksen arviointi tulee tehdä lapsiystävällisellä tavalla, ja arvioinnin tekijän tulisi olla siihen erikoistunut ammattilainen. Arvioinnissa tulisi käyttää vähiten haitallisia menetelmiä. Jos todisteet ovat puutteellisia, asia on ratkaistava lapsen tai nuoren eduksi.[4]

Säännöskohtaisten perusteluiden mukaan (s. 61) tunnistaminen tapahtuisi ensisijaisesti fyysisiä ominaisuuksia arvioimalla, mutta myös mahdollisten henkilöllisyysasiakirjojen perusteella. Erityisen haavoittuvassa asemassa olevaa henkilöä tunnistettaessa merkityksellistä olisi henkilön ikä taikka fyysinen tai psyykkinen tila. Perusteluissa (s. 69) todetaan lisäksi, että ”käytännössä lähellä 18 vuotta olevien alaikäisten henkilöiden oikeuksien turvaamiseen liittyy riski, jos heillä ei ole henkilöllisyysasiakirjoja, joista ikä käy ilmi, eikä heitä muilla tavoin tunnisteta alaikäisiksi. Henkilöiden iän määrittämiseen liittyviä perusteellisia selvityksiä ei lyhyessä vuorovaikutustilanteessa viranomaisen kanssa ole mahdollista tehdä.”

Tunnistamiseen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi tarjotaan vuorovaikutuksen keinoja. Esitysluonnoksen (s. 42) mukaan ”tunnistamiseen liittyvien ongelmien vuoksi on tärkeää, että toimivaltaisilla viranomaisilla olisi vuorovaikutustilanne maahanpyrkijän kanssa. Käytännössä ehdotettu sääntely tarkoittaisi sitä, että viranomaisen olisi tehtävä rajalla yksilöllinen arvio siitä, onko suojelua hakeva henkilö erityisen haavoittuvassa asemassa. Viranomaisia olisi tarpeen huolellisesti ohjeistaa ja kouluttaa, jotta haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt tunnistettaisiin ennen maasta poistamista.”

Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan alaikäisten tulijoiden tunnistaminen täysin varmasti olisi käytännössä mahdotonta. On syytä huomioida, että suurin osa yksin kulkevista lapsista on nuorisoikäisiä.[5]

Ehdotetut keinot viranomaisten osaamisen parantamiseksi eivät ole riittäviä. Normaaleissa turvapaikanhakutilanteissakin iänmääritys voi joskus olla haastavaa ja aikaa vievää.[6] Tilanne johtaisi tosiasiallisesti siihen, etteivät kaikki lapset pääsisi edes poikkeusperusteharkinnan piiriin. Väärät arviot iästä johtaisivat pahimmillaan vakaviin oikeudenloukkauksiin, jotka kohdistuisivat kaikkein haavoittuvimmissa asemassa oleviin henkilöihin.

Erityisen ongelmallista edellä todetun valossa on se, että esitysluonnoksen mukaan lapsilla (tai muilla maahantulijoilla) ei olisi varsinaisia oikeusturvakeinoja käytettävissään. Esitysluonnoksen mukaan (s. 71) yksilön oikeusturvan toteutuminen rakentuisi viranomaisen velvoitteesta huolehtia, että lain soveltamisesta on annettu asianmukaiset ohjeet, ja yksittäisen virkamiehen velvoitteesta toimia virkavastuulla. Kuten esitysluonnoksessakin todetaan, ehdotettu sääntely, joka lähtökohtaisesti estää maahantulijan turvapaikkahakemuksen jättämisen, käsittelyn ja muutoksenhaun, rajoittaa merkittävällä tavalla oikeutta oikeusturvaan ja oikeussuojakeinoihin.

Lapsen oikeus perheeseen

Esitysluonnoksessa ehdotetun 5 §:n 1 momentin säännöskohtaisista perusteluista käy ilmi, että tilanteessa, jossa alaikäisen henkilön kansainvälistä suojelua koskeva hakemus otetaan vastaan, arvioidaan tapauskohtaisesti tarve ottaa vastaan myös kyseisen henkilön perheenjäsenten mahdolliset hakemukset. Tällä pyrittäisiin turvaamaan perhe-elämän suojaa sekä lapsen ja vammaisen henkilön oikeuksia. (s. 61)

Koska viranomaiselle jätetään asiassa harkintavaltaa, saatettaisiin lapsi ja perhe käytännössä erottaa toisistaan. Lapsiasiavaltuutettu pitää esitystä tältäkin osin erittäin ongelmallisena. 

Oikeus perheeseen on keskeinen, jokaiselle kuuluva ihmisoikeus. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen johdanto-osassa todetaan, että ”perheellä, joka on yhteiskunnan perusryhmä ja sen kaikkien jäsenten ja erityisesti lasten hyvinvoinnin ja kasvun luonnollinen ympäristö, on oikeus saada tarvittavaa suojelua ja apua niin, että se pystyy täydellisesti hoitamaan velvollisuutensa yhteiskunnassa. -- lapsen tulisi persoonallisuutensa täysipainoisen ja sopusointuisen kehityksen vuoksi kasvaa perheessä onnellisuuden, rakkauden ja ymmärtämyksen ilmapiirissä.”

Yleissopimuksen 16 artiklan mukaan lapsella on oikeus perhe-elämään, johon ei saa puuttua mielivaltaisesti tai laittomasti. Yleissopimuksen 9 artiklan mukaan lasta ei saa erottaa vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi silloin, kun toimivaltaiset viranomaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettelytapojen mukaisesti sen lapsen edun mukaiseksi. Lisäksi 10 artiklassa korostetaan velvollisuutta perheen jälleenyhdistämiseksi.

Lapsille ja nuorille vielä kasvavina ja kehittyvinä yksilöinä perheellä on aivan erityinen merkityksensä. YK:n lapsen oikeuksien komitea on painottanut lapsen perheen ja ihmissuhteiden merkitystä yhtenä lapsen edun keskeisenä elementtinä[7]. Komitean mukaan vanhemmista erottamisella on tuntuvia vaikutuksia lapseen, minkä takia erottamisen tulisi olla viimesijainen vaihtoehto[8]. On hyvin todennäköistä, että vanhemmista erottamisella olisi esitysluonnoksessa kuvatuissa olosuhteissa lapselle erittäin haitallisia, traumatisoivia vaikutuksia.

Esitysluonnos ei sisällä minkäänlaisia arviointiperusteita sille, millaisissa olosuhteissa lapsen perheenjäsenten hakemukset otettaisiin vastaan ja millaisissa ei. Esitysluonnoksessa ei myöskään kerrota, keitä kohdeltaisiin lapsen perheenjäseninä tai miten perhesuhteet todennetaan. Lasten yhdenvertainen kohtelu vaarantuu, jos sääntely ei ole täsmällistä ja selkeää. On myös vaarana, että lapsia ryhdytään käyttämään tavalla tai toisella välineenä maahan pyrkimiseksi esitysluonnoksessa tarkoitetuissa tilanteissa.

Lapsiasiavaltuutettu on erittäin huolissaan siitä, että esitetty laki voi lisätä lasten hyväksikäyttötilanteita ja saattaa altistaa lapset jopa ihmiskaupan uhreiksi.

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa lisäksi, että esitysluonnoksessa ei ole otettu kantaa tilanteeseen, jossa lapsi olisi viranomaisen luvalla pääsemässä Suomeen mutta perhe ei, ja perhe vastustaa lapsen lähtöä. Kuten edellä jo todettiin, YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 9 (1) artiklan mukaan sopimusvaltiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi, kun toimivaltaiset viranomaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittaviksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettelytapojen mukaisesti sen olevan lapsen edun mukaista.

Suomen lainkäyttöpiirissä lapsen erottaminen vanhemmistaan tapahtuu vastentahtoisissa tilanteissa lastensuojelulain sääntelyn nojalla määräaikaisen kiireellisen sijoituksen turvin, kun taas tahdonvastaisesta huostaanotosta päätetään hallinto-oikeudessa. Näistä molemmista tilanteista tehdään päätökset, joista voi valittaa tuomioistuimeen. Esitysluonnoksesta ei käy ilmi, miten edellä mainitussa tilanteessa toimittaisiin, eikä siinä ole otettu kantaa lastensuojeluviranomaisen toimivallan ulottuvuuteen tai ylipäätään mahdollisuuksiin toimia tällaisessa tilanteessa. 

Jyväskylässä 22.3.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Reetta Peltonen, juristi

Merike Helander, juristi