LAPS/57/2023, 18.9.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi yleisestä asumis­tuesta annetun lain muuttamisesta

Viite: VN/22377/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö[1]

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumis­tuesta annettua lakia. Muutokset koskisivat tuen tasoa, tulo­harkintaa, ansiotulo­vähennystä, kunta­ryhmitystä pääkaupunki­seudulla sekä omistus­asunnon asumis­tukea.

Esityksen tavoitteena on valtion talouden tasa­painottaminen ja asumistuki­menojen voimakkaan kasvun hillitseminen. Tässä esityksessä ehdotetuilla muutoksilla asumistuki­menojen tavoitellaan vähentyvän noin 385 miljoonalla eurolla vuodessa, mikä vahvistaisi julkista taloutta netto­määräisesti noin 305 miljoonalla eurolla. Vaikutukset syntyisivät vaiheittain siten, että julkisen talouden säästöstä vähintään 105 miljoonaa syntyy vuonna 2024, vähintään 245 miljoonaa vuonna 2025 ja täydet 305 miljoonaa vuonna 2026.

Lausunto on jätetty lausuntopalvelu.fi:ssä 18.9.2023.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa esitys­luonnoksen puutteellisista vaikutus­arvioinneista. Myöskään hallitus­ohjelmaan sisältyvien lasten ja lapsi­perheiden toimeen­tuloon liittyvien lukuisten muutosten kokonais­arviointia ei ole käytettävissä. Esitys­luonnoksen ehdotusten arviointi on erittäin vaikeaa.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ansiotulo­vähennyksen ja omistus­asuntojen asumis­tuen kategorinen poistaminen voi asettaa asumis­tukea saaneet lapsi­perheet yhden­vertaisuutta heikentäviin tilanteisiin ja johtaa kohtuuttomiin loppu­tuloksiin.

• On epäselvää, miten esitetyt muutokset tukevat hallitus­ohjelmaan kirjattua työn­tekoon kannustamisen tavoitetta, kun niin monen perheen käytettävissä olevat tulot ahkerasta työn­teosta huolimatta pienenevät nykyisestään.

• Vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä heikentää asumis­tukea tavalla, joka pakottaa osan lapsi­perheistä viime­sijaisen ja lyhyt­aikaiseksi tarkoitetun toimeentulo­tuen piiriin. Kun toimeen­tulon tarve perustuu (ainakin osin) asumis­kustannuksiin, se muodostuu helposti pitkä­aikaiseksi.

• Valtion­talouden tarkastus­viraston tuore tarkastus osoittaa, että ansiotulo­vähennys vähentää etenkin työttömien yksin­huoltajien työttömyys­loukkuja osa-aikaiselle työllistymiselle.

• Valtion­talouden tarkastus­virasto on maalis­kuussa 2023 kehottanut, että valtio­neuvoston tulisi pyrkiä kehittämään ratkaisuja, jotka vähentäisivät toimeentulo­tuen tarvetta asumisen tukemisessa. Lapsiasia­valtuutettu pitää hämmästyttävänä, että valtio­neuvosto näin pian annetun suosituksen jälkeen toimii täysin päin­vastaisella tavalla.

• Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa lisäksi lapsi­budjetoinnin tärkeydestä, josta YK:n lapsen oikeuksien komiteakin on viimeisimmissä loppu­päätelmissään Suomelle muistuttanut.

• Tällä hetkellä epäselvää on, miten ja mihin tutkittuun tietoon sosiaali­turvan muutokset ja uudistukset kokonaisuudessaan perustuvat – nyt ja tulevaisuudessa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesä­kuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[2] Suosituksissa kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiperhe­köyhyydellä on tutkitusti haitallisia vaikutuksia lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän. Hallituksen esitys­luonnoksessa ehdotetut säästötoimet kohdentuvat myös heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin, joten hallitus on nyt toimimassa päin­vastoin kuin lapsen oikeuksien komitea suosittelee.

Lapsivaikutusten arviointi on puutteellista

Hallituksen esitys­luonnoksen lausunto­kierrokselle on varattu aikaa alle kaksi viikkoa, joka on huomattavan lyhyt aika. Samaan aikaan lausunto­kierroksella on useita muita sosiaali­turvan heikennystä koskevia hallituksen esitys­luonnoksia vastaavaan tapaan huomattavan lyhyellä lausunto­ajalla. Jokaisessa yksittäisessä esitys­luonnoksessa asian vaikutuksia arvioidaan vain suppeasti kyseisen muutoksen näkö­kulmasta. Sosiaali- ja terveys­ministeriö on vasta valmistelemassa syksyllä 2023 valmisteltavista sosiaaliturva­muutoksista muistion, jossa kuvataan kaikkien muutosten yhteis­vaikutuksia koti­talouksiin. Lausunnon­antaja ei siten voi muodostaa kantaansa suunnitelluista muutoksista muutoin kuin yleisellä tasolla. Vaikutus­arvioinnit ovat tulkittavissa vain suuntaa antaviksi, eikä niistä voi muodostaa tosi­asiallista kuvaa lopullisista vaikutuksista kansalaisten toimeen­tuloon. Epäselväksi jää, mikä merkitys näin toteutetuilla lausunto­kierroksilla voi olla lopullisiin hallituksen esityksiin. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa lisäksi, että edellä mainituista aika­tauluista seuraa myös se, että eduskunnan valio­kunnille asiantuntija­lausuntoja antaville tahoille jää hyvin vähän aikaa perehtyä käsiteltäviin hallituksen esityksiin sekä niiden kokonais­arviointeihin. Tämä voi osaltaan heikentää asiantuntija­kuulemisten merkitystä lainsäädäntö­prosessissa.

Yhteistä näille esityksille on niillä tavoitellut taloudelliset säästöt, joiden on tarkoitus sisältyä jo vuoden 2024 valtion talousarvio­esitykseen. Talousarvio­esitykseen tulisi sisältyä lapsiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten tunnistaminen ja niiden vaikutusten, niin yksittäisten päätösten kuin kokonais­vaikutusten, arviointi. Muistutamme siis lapsi­budjetoinnista. Valtiovarain­ministeriön kirjeessä ”Julkisen talouden suunnitelman sekä vuoden 2024 talousarvio­esityksen valmistelu” (22.6.2023)[3] todetaan, että vuoden 2024 talousarvio­esitykseen on tarkoitus sisällyttää lapsi­budjetointia koskeva tarkastelu. YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmissä Suomelle antamissaan suosituksissa[4] kehottanut (suositus 9 Resurssien kohdentaminen) sisällyttämään lapsen oikeuksiin perustuvan lähestymis­tavan valtion budjetointi­prosessiin ja muun muassa toteuttamaan järjestelmän, jonka avulla seurataan lapsille suunnattujen resurssien kohdentamista, käyttöä ja valvontaa kaikkialla sopimus­valtiossa. Lisäksi suosituksissa kehotetaan kaikilla aloilla arvioimaan, miten tehdyt investoinnit palvelevat lapsen etua ja määrittelemään budjetti­politiikan, joka koskee heikossa tai haavoittuvassa asemassa olevia lapsia, kuten vammaisia, vähemmistö­ryhmiin kuuluvia ja köyhyydessä eläviä lapsia sekä turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsia.

Uskottava lapsi­vaikutusten arviointi ja lapsi­budjetointi edellyttää, että eri ratkaisu­vaihtoehtoja on arvioitu lapsen oikeuksien näkö­kulmasta laaja-alaisesti jo ennen päätöksen­tekoa ja sen toimeen­panon aikana.

Kommentit ehdotetuista muutoksista

Hallituksen esitys­luonnoksessa ehdotetulla omistus­asuntojen asumis­tuen lakkauttamisella on tarkoitus kohdentaa tukea kaikkein pieni­tuloisimmille ja vähä­varaisimmille tuen­saajille. Ansiotulo­vähennyksen poiston tavoitteena on kokoaika­työn vastaan­ottamisen kannusteiden parantaminen.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että omistus­asuntojen asumis­tuen kategorinen poistaminen kaikilta voi asettaa asumis­tukea saaneet lapsi­perheet yhden­vertaisuutta heikentäviin tilanteisiin ja johtaa kohtuuttomiin loppu­tuloksiin. Vuokra-asuntojen saatavuus eri puolilla Suomea on hyvin vaihtelevaa, eikä edullisia perhe­asuntoja välttämättä ole vuokrattavissa. Omistus­asuntojen hinnat ja asumis­kustannukset vaihtelevat myös suuresti koko maan tasolla. Omistus­asunto on luonnollisesti omistajan varallisuutta, mutta harvemmin asutuilla paikka­kunnilla omistus­asunto voi vuokra-asuntojen puuttuessa olla ainoa asumis­vaihtoehto. Toisaalta tiedetään myös, että monilla alueilla asunnon myynti voi olla erittäin vaikeaa, ellei mahdotonta, ja monet kiinteistöt ovat arvottomia. Tällöin perheellä ei välttämättä ole mahdollisuutta irrottautua omistus­asunnostaan. Kaikilta poistettava oikeus asettaa perheet eri­arvoiseen asemaan asuin­paikan perusteella mutta myös asumis­muodon mukaan.

Myös kolmen­sadan euron ansiotulo­vähennyksestä luovuttaisiin kaikilta, tavoitteena kokoaika­työn vastaan­ottamisen kannusteiden parantaminen. Tavoite on jyrkässä risti­riidassa vuonna 2015 tehdyn muutoksen kanssa. Ansiotulo­vähennysten käyttöön­otolla pyrittiin vähentämään rakenne­työttömyyttä ja madaltamaan työn vastaan­ottamisen kynnystä. Valtion­talouden tarkastus­viraston maalis­kuussa 2023 julkaistu tarkastus[5] osoittaa, että näin onkin tapahtunut: ansiotulo­vähennys vähentää etenkin työttömien yksin­huoltajien työttömyys­loukkuja osa-aikaiselle työllistymiselle (s. 5).

Lapsi­perheissä ja erityisesti yksinhuoltaja­perheissä osa-aikaisen työn vastaan­ottaminen voi olla monella tapaa lapsen edun mukaista. Ansiotulo­vähennyksen poistaminen voikin johtaa kyseen­alaisiin loppu­tuloksiin joidenkin lapsi­perheiden kohdalla ja erityisesti yksinhuoltaja­perheiden kohdalla, joissa työn ja perheen yhteen­sovittaminen on jo lähtö­kohtaisesti vaikeaa ja edellyttää tukea yhteis­kunnalta. Ansiotulo­vähennyksen poistamisen vaikutusten risti­riitaisuus on luettavissa myös hallituksen esitys­luonnoksesta. Siinä esitetyt vaikutus­arvioinnit työllisyyteen ja työn teon kannustimiin ovat risti­riitaiset, joten epäselväksi jää, onko mainittu tarkoitus ylipäätään järkevä tai hallitus­ohjelman tavoitteiden mukainen. Lisäksi esitys­luonnoksen mukaan muutokset (s. 17) kohdistuvat voimakkaimmin naisiin, kun ne kohdistuvat sekä saaja­määrien että tuen tason keski­määräisten muutosten osalta voimakkaimmin työssä­käyviin ja yksin­huoltajiin, joissa ryhmissä enemmistö on naisia. Naiset tekevät enemmän osa-aikatöitä, ja matala­palkkaiset alat ovat nais­valtaisia. Usein kokoaika­työtä ei näillä aloilla ole tarjolla tai sen tekeminen yksinhuoltaja­perheissä voi olla käytännössä mahdotonta. Esimerkiksi ympäri­vuorokautista varhais­kasvatusta on tarjolla rajallisesti vain suurissa kaupungeissa, eikä sitä ole pienille koululaisille tarjolla ollenkaan. Edelleen on syytä toistaa, että pienten lasten kohdalla vanhemman osa-aikainen työnteko voi olla lapsen edun kannalta paras ratkaisu. Osa-aikatyö ei myöskään välttämättä ole pitkä­aikainen järjestely, vaan se pitää vanhemman kiinni työelämässä lasten ollessa pieniä ja mahdollistaa koko­aikaisen työskentelyn lasten kasvettua.

Asumis­tuen korvaus­prosentti ehdotetaan laskettavaksi 80 prosentista 70 prosenttiin. Perus­omavastuun alarajan ylittävistä tuloista jatkossa huomioitaisiin 50 prosenttia nykyisen 42 prosentin sijaan. Perus­omavastuuta laskettaessa huomioidaan perheen aikuisten ja lasten määrä sekä lapselle ja aikuiselle määritelty oma kerroin. Vaikutuksia lapsi­perheisiin pyritään lieventämään pienentämällä aikuisen ja nostamalla lapsen kerrointa. Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä, että lapset on esityksessä tällä tavoin huomioitu. Hallituksen esitys­luonnoksessa esitetyistä laskelmista käy ilmi, että kertoimista huolimatta lapsi­perheidenkin asumis­tuki kuitenkin pienenee nykyisestään. Samalla lapsi­perheiden elin­kustannukset ovat monilla elämän­alueilla nousseet tuntuvasti. Pienilläkin vähennyksillä voi olla tuntuvia vaikutuksia perheiden elin­tasoon.

Edellä mainittujen muutos­ehdotusten vaikutuksia on kuvattu hallituksen esitys­luonnoksessa erilaisin laskelmin, jotka ovat sinänsä selkeitä. Huolimatta siitä, että perus­omavastuun laskennassa vaikutuksia lapsiin pyritään lieventämään korkeampaa kerrointa käyttämällä, laskelmat kuitenkin osoittavat, että asumis­tuen muutosten yhteis­vaikutukset kohdistuvat erityisesti työssä­käyviin ruoka­kuntiin, joista noin kolmas­osan arvioidaan jäävän jatkossa ilman asumis­tukea ja keski­määräinen tuki myös pienenisi eniten tässä ryhmässä. Muutokset vaikuttaisivat myös eniten kahden vanhemman perheisiin, joista 23 prosenttia tippuisi pois tuen piiristä kokonaan. Yksinhuoltaja­perheissä vastaava luku olisi 15 prosenttia. Tuen määrä tippuisi keski­määrin 140 euroa kahden vanhemman perheessä ja 111 euroa yksinhuoltaja­perheessä. Summa on tuntuva perheissä, joiden kokonais­tulot kuukausittain ovat toimeen­tulon alarajoilla jo muutenkin.

Petteri Orpon hallitus­ohjelmassa todetaan, että hallitus uudistaa sosiaali­turvaa siten, että järjestelmä on työhön kannustavampi. Toisin sanoen tavoitteena on, että työnteon tulee aina olla kannattavampaa kuin sosiaali­turvan varassa eläminen. Epäselväksi jää, miten esitetyt yleisen asumis­tuen muutokset tukevat tätä sinänsä hyvin kannatettavaa työn­tekoon kannustamisen tavoitetta, kun niin monen perheen käytettävissä olevat tulot ahkerasta työn­teosta huolimatta pienenevät nykyisestään. Näissä tilanteissa voi käydä niin, että jättäytyminen kokonaan sosiaali­turvan varaan tulee perheelle taloudellisesti kannattavammaksi.

Monissa asumis­tukea nyt saavissa lapsi­perheissä huoltajat tai toinen huoltajista käy jo töissä, mutta työpaikka on matala­palkkaisella alalla ja/tai työ on osa-aikaista, joten työtulot eivät riitä kattamaan elin­kustannuksia. Hallituksen esitys­luonnoksessa ei ole arvioitu sitä, johtavatko asumis­tuen heikennykset siihen, että lapsi­perheet joutuvat turvautumaan toimeentulo­tukeen. Esitys­luonnoksessa on todettu, että osa asumis­tukea saavista saa toimeentulo­tukea ja heidän kohdallaan arvioidaan, että toimeentulo­tuki paikkaa yleisen asumis­tuen pienenemisen. Samaan aikaan ollaan kuitenkin kiristämässä toimeentulo­tuen myöntämistä asumis­kustannuksiin. Vaikka sitä koskevassa hallituksen esitys­luonnoksessa arvioidaan, etteivät kyseiset muutokset juurikaan muuta lapsi­perheiden tilannetta, joidenkin perheiden kohdalla tilanne tulee muuttumaan.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi ja yleensä lyhyt­aikaiseksi tuki­muodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä tehdä säästö­päätöksiä, jotka pakottavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulo­vaikeuksia. Kun toimeen­tulon tarve perustuu (ainakin osin) asumis­kustannuksiin, tarve muodostuu helposti pitkä­aikaiseksi. Valtion­talouden tarkastus­virasto on tuoreessa asumis­tukea koskevassa selvityksessä nimen­omaisesti kehottanut, että valtio­neuvoston tulisi ”sosiaaliturva­uudistuksen valmistelussa pyrkiä kehittämään ratkaisuja, jotka vähentäisivät viime­sijaiseksi ja väli­aikaiseksi tarkoitetun toimeentulo­tuen tarvetta asumisen tukemisessa”.[6] Lapsiasia­valtuutettu pitää hämmästyttävänä, että valtio­neuvosto näin pian annetun suosituksen jälkeen toimii täysin päin­vastaisella tavalla.

Lopuksi

Lopuksi painotamme edelleen, että kokonais­arvioinnin puuttuessa on mahdotonta saada kuvaa siitä, missä määrin vaikutukset tulevat kohdentumaan lapsiin lyhyellä ja pitkällä tähtäimellä. Parlamentaarisen sosiaaliturva­komitean työn on tarkoitus jatkua vuoteen 2027. Komitean tehtäväksi määriteltiin alun perin sosiaali­turvan uudistaminen kokonaisuutena: ”se käsittelee perus­turvaa, ansio­turvaa, toimeentulo­tukea ja niiden välistä yhteyttä ja rahoitusta sekä palveluiden nykyistä parempaa yhteen­sovittamista etuuksiin.”[7] Samaan aikaan kuitenkin hallitus­ohjelmaan sisältyy suuri määrä muutoksia juuri samoihin sosiaali­turvan osa-alueisiin. Sosiaali­turvaan liittyviä muutoksia on tehty jo aiemmin perustelematta juurikaan niiden yhteyksiä parlamentaariseen komitean työhön. Hallitus­ohjelmassa sosiaaliturva­komitean työ on rajautunut tarkastelemaan erilaisia erityis­kysymyksiä, eikä ratkaisua sosiaali­turvan reformiin enää odoteta. Lapsiasia­valtuutettu pitää tätä hyvin valitettavana.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, esitys­luonnoksessa ei viitata yhteenkään köyhyyttä, huono-osaisuutta tai syrjäytymistä koskevaan tutkimukseen tai selvitykseen. Ehdotettavat muutokset kuitenkin koskettavat köyhiä, huono-osaisia ja syrjäytymis­vaarassa olevia lapsia, ja ne voivat toteutuessaan lisätä näitä epätoivottuja ilmiöitä. Siksi lain valmistelussa olisi syytä tarkastella sen vaikutuksia taloudellisia vaikutuksia laajemmin ja tutkimus­tietoon perustuen. Tällä hetkellä epäselvää on, miten ja mihin tutkittuun tietoon sosiaali­turvan muutokset ja uudistukset kokonaisuudessaan perustuvat – nyt ja tulevaisuudessa.

Jyväskylässä 18.9.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies