LAPS/57/2023, 18.9.2023

Lapsiasiavaltuutetun lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle hallituksen esitysluonnoksesta laiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta

Viite: VN/22377/2023

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista.  Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta yleissopimuksen näkökulmasta.

Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö[1]

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumistuesta annettua lakia. Muutokset kos­kisivat tuen tasoa, tuloharkintaa, ansiotulovähennystä, kuntaryhmitystä pääkaupunkiseu­dulla sekä omistusasunnon asumistukea.

Esityksen tavoitteena on valtion talouden tasapainottaminen ja asumistukimenojen voimak­kaan kasvun hillitseminen. Tässä esityksessä ehdotetuilla muutoksilla asumistukimenojen tavoitellaan vähentyvän noin 385 miljoonalla eurolla vuodessa, mikä vahvistaisi julkista ta­loutta nettomääräisesti noin 305 miljoonalla eurolla. Vaikutukset syntyisivät vaiheittain si­ten, että julkisen talouden säästöstä vähintään 105 miljoonaa syntyy vuonna 2024, vähintään 245 miljoonaa vuonna 2025 ja täydet 305 miljoonaa vuonna 2026.

Lausunto on jätetty lausuntopalvelu.fi:ssä 18.9.2023.

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätel­missä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturvaetuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa esitysluonnoksen puutteellisista vaikutusarvioin­neista. Myöskään hallitusohjelmaan sisältyvien lukuisten lasten ja lapsiperheiden toimeentuloon liittyvien muutosten kokonaisarviointia ei ole käytettävissä. Esitys­luonnoksen ehdotusten arviointi on erittäin vaikeaa.

• Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että ansiotulovähennyksen ja omistusasuntojen asu­mistuen kategorinen poistaminen voi asettaa asumistukea saaneet lapsiperheet yh­denvertaisuutta heikentäviin tilanteisiin ja johtaa kohtuuttomiin lopputuloksiin.

• On epäselvää, miten esitetyt muutokset tukevat hallitusohjelmaan kirjattua työnte­koon kannustamisen tavoitetta, kun niin monen perheen käytettävissä olevat tulot ahkerasta työnteosta huolimatta pienenevät nykyisestään.

• Vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhytnäköiseltä heikentää asumistukea tavalla, joka pakottaa osan lapsiperheistä viimesijaisen ja lyhytaikaiseksi tarkoitetun toi­meentulotuen piiriin. Kun toimeentulon tarve perustuu (ainakin osin) asumiskus­tannuksiin, se muodostuu helposti pitkäaikaiseksi.

• Valtiontalouden tarkastusviraston tuore tarkastus osoittaa, että ansiotulovähennys vähentää etenkin työttömien yksinhuoltajien työttömyysloukkuja osa-aikaiselle työllistymiselle.

• Valtiontalouden tarkastusvirasto on maaliskuussa 2023 kehottanut, että valtioneu­voston tulisi pyrkiä kehittämään ratkaisuja, jotka vähentäisivät toimeentulotuen tar­vetta asumisen tukemisessa.  Lapsiasiavaltuutettu pitää hämmästyttävänä, että val­tioneuvosto näin pian annetun suosituksen jälkeen toimii täysin päinvastaisella ta­valla.

• Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa lisäksi lapsibudjetoinnin tärkeydestä, josta YK:n lap­sen oikeuksien komiteakin on viimeisimmissä loppupäätelmissään Suomelle muistutta­nut.

• Tällä hetkellä epäselvää on, miten ja mihin tutkittuun tietoon sosiaaliturvan muutok­set ja uudistukset kokonaisuudessaan perustuvat – nyt ja tulevaisuudessa.

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suo­melle, että valtio välttää sosiaaliturvaetuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyy­den ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[2] Suosituksissa kehotetaan useassa muussa­kin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, pa­rantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiper­heköyhyydellä on tutkitusti haitallisia vaikutuksia lasten hyvinvointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän.  Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetut säästötoimet kohdentuvat myös heikoimmassa asemassa oleviin lapsiperheisiin, joten hallitus on nyt toimimassa päin­vastoin kuin lapsen oikeuk­sien komitea suosittelee.

Lapsivaikutusten arviointi on puutteellista

Hallituksen esitysluonnoksen lausuntokierrokselle on varattu aikaa alle kaksi viikkoa, joka on huomattavan lyhyt aika. Samaan aikaan lausuntokierroksella on useita muita sosiaalitur­van heikennystä koskevia hallituksen esitysluonnoksia vastaavaan tapaan huomattavan ly­hyellä lausuntoajalla. Jokaisessa yksittäisessä esitysluonnoksessa asian vaikutuksia arvioi­daan vain suppeasti kyseisen muutoksen näkökulmasta. Sosiaali- ja terveysministeriö on vasta valmistelemassa syksyllä 2023 valmisteltavista sosiaaliturvamuutoksista muistion, jossa kuvataan kaikkien muutosten yhteisvaikutuksia kotitalouksiin. Lausunnonantaja ei si­ten voi muodostaa kantaansa suunnitelluista muutoksista muutoin kuin yleisellä tasolla. Vai­kutusarvioinnit ovat tulkittavissa vain suuntaa antaviksi, eikä niistä voi muodostaa tosiasial­lista kuvaa lopullisista vaikutuksista kansalaisten toimeentuloon. Epäsel­väksi jää, mikä mer­kitys näin toteutetuilla lausuntokierroksilla voi olla lopullisiin hallituksen esityksiin. Lapsi­asiavaltuutettu huomauttaa lisäksi, että edellä mainituista aikatauluista seuraa myös se, että eduskunnan valiokunnille asiantuntijalausuntoja antaville tahoille jää hyvin vähän aikaa pe­rehtyä käsiteltäviin hallituksen esityksiin sekä niiden kokonaisarviointeihin. Tämä voi osal­taan heikentää asiantuntijakuulemisten merkitystä lainsäädäntöprosessissa. 

Yhteistä näille esityksille on niillä tavoitellut taloudelliset säästöt, joiden on tarkoitus sisältyä jo vuoden 2024 valtion talousarvioesitykseen.  Talousarvioesitykseen tulisi sisältyä lapsiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten tunnistaminen ja niiden vaikutusten, niin yksittäis­ten päätösten kuin kokonaisvaikutusten, arviointi. Muistutamme siis lapsibudjetoinnista. Valtiovarainministeriön kirjeessä ”Julkisen talouden suunnitelman sekä vuoden 2024 talous­arvioesityksen valmistelu” (22.6.2023)[3] todetaan, että vuoden 2024 talousarvioesitykseen on tarkoitus sisällyttää lapsibudjetointia koskeva tarkastelu. YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmissä Suomelle antamissaan suosituksissa[4] kehottanut (suositus 9 Resurssien koh­dentaminen) sisällyttämään lapsen oikeuksiin perustuvan lähestymistavan valtion budje­tointiprosessiin ja muun muassa toteuttamaan järjestelmän, jonka avulla seurataan lapsille suunnattujen resurssien kohdentamista, käyttöä ja valvontaa kaikkialla sopimusvaltiossa. Li­säksi suosituksissa kehotetaan kaikilla aloilla arvioimaan, miten tehdyt investoinnit palvele­vat lapsen etua ja määrittelemään budjettipolitiikan, joka koskee heikossa tai haavoittuvassa asemassa olevia lapsia, kuten vammaisia, vähemmistöryhmiin kuuluvia ja köyhyydessä elä­viä lapsia sekä turvapaikanhakija-, pakolais- ja maahanmuuttajalapsia.

Uskottava lapsivaikutusten arviointi ja lapsibudjetointi edellyttää, että eri ratkaisuvaihtoeh­toja on arvioitu lapsen oikeuksien näkökulmasta laaja-alaisesti jo ennen päätöksentekoa ja sen toimeenpanon aikana.

Kommentit ehdotetuista muutoksista

Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetulla omistusasuntojen asumistuen lakkauttamisella on tarkoitus kohdentaa tukea kaikkein pienituloisimmille ja vähävaraisimmille tuensaajille. Ansiotulovähennyksen poiston tavoitteena on kokoaikatyön vastaanottamisen kannusteiden parantaminen.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että omistusasuntojen asumistuen kategorinen poistaminen kai­kilta voi asettaa asumistukea saaneet lapsiperheet yhdenvertaisuutta heikentäviin tilantei­siin ja johtaa kohtuuttomiin lopputuloksiin. Vuokra-asuntojen saatavuus eri puolilla Suomea on hyvin vaihtelevaa, eikä edullisia perheasuntoja välttämättä ole vuokrattavissa. Omistus­asuntojen hinnat ja asumiskustannukset vaihtelevat myös suuresti koko maan tasolla. Omis­tusasunto on luonnollisesti omistajan varallisuutta, mutta harvemmin asutuilla paikkakun­nilla omistusasunto voi vuokra-asuntojen puuttuessa olla ainoa asumisvaihtoehto. Toisaalta tiedetään myös, että monilla alueilla asunnon myynti voi olla erittäin vaikeaa, ellei mahdo­tonta, ja monet kiinteistöt ovat arvottomia. Tällöin perheellä ei välttämättä ole mahdolli­suutta irrottautua omistusasunnostaan. Kaikilta poistettava oikeus asettaa perheet eriarvoi­seen asemaan asuinpaikan perusteella mutta myös asumismuodon mukaan.

Myös kolmensadan euron ansiotulovähennyksestä luovuttaisiin kaikilta, tavoitteena kokoai­katyön vastaanottamisen kannusteiden parantaminen. Tavoite on jyrkässä ristiriidassa vuonna 2015 tehdyn muutoksen kanssa. Ansiotulovähennysten käyttöönotolla pyrittiin vä­hentämään rakennetyöttömyyttä ja madaltamaan työn vastaanottamisen kynnystä. Valtion­talouden tarkastusviraston maaliskuussa 2023 julkaistu tarkastus[5] osoittaa, että näin onkin tapahtunut: ansiotulovähennys vähentää etenkin työttömien yksinhuoltajien työttömyys­loukkuja osa-aikaiselle työllistymiselle (s. 5).

Lapsiperheissä ja erityisesti yksinhuoltajaperheissä osa-aikaisen työn vastaanottaminen voi olla monella tapaa lapsen edun mukaista. Ansiotulovähennyksen poistaminen voikin johtaa kyseenlaisiin lopputuloksiin joidenkin lapsiperheiden kohdalla ja erityisesti yksinhuoltaja­perheiden kohdalla, joissa työn ja perheen yhteensovittaminen on jo lähtökohtaisesti vaikeaa ja edellyttää tukea yhteiskunnalta. Ansiotulovähennyksen poistamisen vaikutusten ristiriitai­suus on luettavissa myös hallituksen esitysluonnoksesta. Siinä esitetyt vaikutusarvioinnit työllisyyteen ja työn teon kannustimiin ovat ristiriitaiset, joten epäselväksi jää, onko mainittu tarkoitus ylipäätään järkevä tai hallitusohjelman tavoitteiden mukainen. Lisäksi esitysluon­noksen mukaan muutokset (s. 17) kohdistuvat voimakkaimmin naisiin, kun ne kohdistuvat sekä saajamäärien että tuen tason keskimääräisten muutosten osalta voimakkaimmin työs­säkäyviin ja yksihuoltajiin, joissa ryhmissä enemmistö on naisia. Naiset tekevät enemmän osa-aikatöitä ja matalapalkkaiset alat ovat naisvaltaisia. Usein kokoaikatyötä ei näillä aloilla ole tarjolla tai sen tekeminen yksinhuoltajaperheissä voi olla käytännössä mahdotonta.  Esi­merkiksi ympärivuorokautista varhaiskasvatusta on tarjolla rajallisesti vain suurissa kau­pungeissa, eikä sitä ole pienille koululaisille tarjolla ollenkaan. Edelleen on syytä toistaa, että pienten lasten kohdalla vanhemman osa-aikainen työnteko voi olla lapsen edun kannalta pa­ras ratkaisu. Osa-aikatyö ei myöskään välttämättä ole pitkäaikainen järjestely, vaan se pitää vanhemman kiinni työelämässä lasten ollessa pieniä ja mahdollistaa kokoaikaisen työsken­telyn lasten kasvettua.

Asumistuen korvausprosentti ehdotetaan laskettavaksi 80 prosentista 70 prosenttiin. Perus­omavastuun alarajan ylittävistä tuloista jatkossa huomioitaisiin 50 prosenttia nykyisen 42 prosentin sijaan. Perusomavastuuta laskettaessa huomioidaan perheen aikuisten ja lasten määrä sekä lapselle ja aikuiselle määritelty oma kerroin. Vaikutuksia lapsiperheisiin pyritään lieventämään pienentämällä aikuisen ja nostamalla lapsen kerrointa. Lapsiasiavaltuutettu pi­tää myönteisenä, että lapset on esityksessä tällä tavoin huomioitu. Hallituksen esitysluonnok­sessa esitetyistä laskelmista käy ilmi, että kertoimista huolimatta lapsiperheidenkin asumis­tuki kuitenkin pienenee nykyisestään. Samalla lapsiperheiden elinkustannukset ovat monilla elämänalueilla nousseet tuntuvasti. Pienilläkin vähennyksillä voi olla tuntuvia vaikutuksia perheiden elintasoon.

Edellä mainittujen muutosehdotusten vaikutuksia on kuvattu hallituksen esitysluonnoksessa erilaisin laskelmin, jotka ovat sinänsä selkeitä. Huolimatta siitä, että perusomavastuun las­kennassa vaikutuksia lapsiin pyritään lieventämään korkeampaa kerrointa käyttämällä, las­kelmat kuitenkin osoittavat, että asumistuen muutosten yhteisvaikutukset kohdistuvat eri­tyisesti työssäkäyviin ruokakuntiin, joista noin kolmasosan arvioidaan jäävän jatkossa ilman asumistukea ja keskimääräinen tuki myös pienenisi eniten tässä ryhmässä. Muutokset vai­kuttaisivat myös eniten kahden vanhemman perheisiin, joista 23 prosenttia tippuisi pois tuen piiristä kokonaan. Yksinhuoltajaperheissä vastaava luku olisi 15 prosenttia. Tuen määrä tip­puisi keskimäärin 140 euroa kahden vanhemman perheessä ja 111 euroa yksinhuoltaper­heessä. Summa on tuntuva perheissä, joiden kokonaistulot kuukausittain ovat toimeentulon alarajoilla jo muutenkin.  

Petteri Orpon hallitusohjelmassa todetaan, että hallitus uudistaa sosiaaliturvaa siten, että jär­jestelmä on työhön kannustavampi. Toisin sanoen tavoitteena on, että työnteon tulee aina olla kannattavampaa kuin sosiaaliturvan varassa eläminen. Epäselväksi jää, miten esitetyt yleisen asumistuen muutokset tukevat tätä sinänsä hyvin kannatettavaa työntekoon kannus­tamisen tavoitetta, kun niin monen perheen käytettävissä olevat tulot ahkerasta työnteosta huolimatta pienenevät nykyisestään. Näissä tilanteissa voi käydä niin, että jättäytyminen ko­konaan sosiaaliturvan varaan tulee perheelle taloudellisesti kannattavammaksi.

Monissa asumistukea nyt saavissa lapsiperheissä huoltajat tai toinen huoltajista käy jo töissä, mutta työpaikka on matalapalkkaisella alalla ja/tai työ on osa-aikaista, joten työtulot eivät riitä kattamaan elinkustannuksia. Hallituksen esitysluonnoksessa ei ole arvioitu sitä, johta­vatko asumistuen heikennykset siihen, että lapsiperheet joutuvat turvautumaan toimeentu­lotukeen.  Esitysluonnoksessa on todettu, että osa asumistukea saavista saa toimeentulotu­kea ja heidän kohdallaan arvioidaan, että toimeentulotuki paikkaa yleisen asumistuen piene­nemisen. Samaan aikaan ollaan kuitenkin kiristämässä toimeentulotuen myöntämistä asu­miskustannuksiin. Vaikka sitä koskevassa hallituksen esitysluonnoksessa arvioidaan, ettei kyseiset muutokset juurikaan muuta lapsiperheiden tilannetta, joidenkin perheiden kohdalla tilanne tulee muuttumaan.

Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa, että toimeentulotuki on tarkoitettu viimesijaiseksi ja yleensä lyhytaikaiseksi tukimuodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhytnäköiseltä tehdä säästöpäätöksiä, jotka pakottavat lapsiperheitä toimeentulotuen piiriin. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulovaikeuksia. Kun toimeentulon tarve perustuu (ainakin osin) asumiskustannuksiin, tarve muodostuu helposti pitkäai­kaiseksi. Valtiontalouden tarkastusvirasto on tuoreessa asumistukea koskevassa selvityk­sessä nimenomaisesti kehottanut, että valtioneuvoston tulisi ”sosiaaliturvauudistuksen val­mistelussa pyrkiä kehittämään ratkaisuja, jotka vähentäisivät viimesijaiseksi ja väliaikaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen tarvetta asumisen tukemisessa”.[6] Lapsiasiavaltuutettu pitää hämmästyttävänä, että valtioneuvosto näin pian annetun suosituksen jälkeen toimii täysin päinvastaisella tavalla.

Lopuksi

Lopuksi painotamme edelleen, että kokonaisarvioinnin puuttuessa on mahdotonta saada ku­vaa siitä, missä määrin vaikutukset tulevat kohdentumaan lapsiin lyhyellä ja pitkällä täh­täimellä. Parlamentaarisen sosiaaliturvakomitean työn on tarkoitus jatkua vuoteen 2027. Ko­mitean tehtäväksi määriteltiin alun perin sosiaaliturvan uudistaminen ko­konaisuutena: ”se käsittelee perusturvaa, ansioturvaa, toimeentulotukea ja niiden välistä yh­teyttä ja rahoitusta sekä palveluiden nykyistä parempaa yhteensovittamista etuuksiin.”[7] Sa­maan aikaan kuiten­kin hallitusohjelmaan sisältyy suuri määrä muutoksia juuri samoihin so­siaaliturvan osa-alu­eisiin. Sosiaaliturvaan liittyviä muutoksia on tehty jo aiemmin perustele­matta juurikaan nii­den yhteyksiä parlamentaariseen komitean työhön. Hallitusohjelmassa sosiaaliturvakomi­tean työ on rajautunut tarkastelemaan erilaisia erityiskysymyksiä, eikä rat­kaisua sosiaalitur­van reformiin enää odoteta. Lapsiasiavaltuutettu pitää tätä hyvin valitetta­vana.

Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, esitysluonnoksessa ei viitata yhteen­kään köyhyyttä, huono-osaisuutta tai syrjäytymistä koske­vaan tutkimukseen tai selvityk­seen. Ehdotettavat muutokset kuitenkin koskettavat köyhiä, huono-osaisia ja syrjäytymis­vaarassa olevia lapsia ja ne voivat toteutuessaan lisätä näitä epä­toivottuja ilmiöitä. Siksi lain valmistelussa olisi syytä tarkastella sen vaikutuksia taloudellisia vaikutuksia laajemmin ja tutkimustietoon perustuen.   Tällä hetkellä epäselvää on, miten ja mihin tutkittuun tietoon sosiaaliturvan muutokset ja uudistukset kokonaisuudessaan perus­tuvat – nyt ja tulevaisuu­dessa.

Jyväskylässä 18.9.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies