Lapsiasiavaltuutetun lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi sairausvakuutuslain, työsopimuslain ja varhaiskasvatuslain muuttamisesta sekä niihin liittyviksi laeiksi

 

Viite: STM065:00/2019

 

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista.  Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta yleissopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto on jätetty lausuntopalvelu.fi kautta 29.3.2021.

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi sairausvakuutuslain, työsopimuslain ja varhaiskasvatuslain muuttamisesta sekä niihin liittyviksi laeiksi (pdf)

 

Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan toteutettavaksi pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman mukainen perhevapaauudistus. Muutoksilla pyritään edistämään miesten ja naisten tasa-arvoa työelämässä ja helpottamaan työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista.

Ehdotetut muutokset toteutettaisiin sairausvakuutuslakiin, työsopimuslakiin, varhaiskasvatuslakiin, lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annettuun lakiin, työttömyysturvalakiin ja varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annettuun lakiin sekä yhteensä 23 muuhun lakiin. Lisäksi ehdotetuilla muutoksilla pannaan täytäntöön 20 päivänä kesäkuuta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1158 vanhempien ja omaistaan hoitavien työ- ja yksityiselämän tasapainottamisesta ja neuvoston direktiivin 2010/18/EU kumoamisesta. 

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

 

Yleiset kommentit uudistuksesta ja esitysluonnokseen sisältyvistä ehdotuksista

Perhevapaauudistus on tärkeä edistysaskel, jonka tarkoituksena on lisätä naisten ja miesten tasa-arvoa ja helpottaa työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista.  Esitysluonnoksen tavoitteiksi on määritelty vanhempainvapaiden ja hoitovastuun jakautuminen nykyistä tasaisemmin molempien vanhempien kesken, erilaisten perhemuotojen tasa-arvoisempi kohtelu van­hempainpäivärahajärjestelmässä ja järjestelmän joustavuuden lisääminen huomioiden per­heiden erilaiset tarpeet vapaiden ja päivärahojen käytössä. Näiden toteutumisen arvioidaan edistävän myös lasten ja perheiden hyvinvointia.

Lähtökohtaisesti perhevapaauudistus tukee varsin hyvin YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisia sekä huoltajien että valtion velvollisuuksia edistää lasten oikeuksia ja hyvinvointia varhaislapsuudessa. Lapsen oikeuksien sopimuksen lisäksi perhevapaauudistuksessa on vas­taavalla tavalla huomioitava muut siihen liittyvät kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet sekä perustuslaissa säädetyt perusoikeudet.

Lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan ensisijainen ja yhteinen vastuu lapsen kasvatuksesta ja kehityksestä on lapsen vanhemmilla (18 artikla 1. kohta).  Tässä tehtävässä vanhempien on toimittava lapsen edun mukaisesti. Sopimusvaltiot ovat sitoutuneet myös auttamaan ja tukemaan vanhempia heidän hoitaessaan lastenkasvatustehtäväänsä (18 artikla 2. kohta) ja erilaisin toimin takaamaan, että työssäkäyvien vanhempien lapsilla on oikeus hyödyntää heille tarkoitettuja lastenhoitopalveluita (18 artikla 3. kohta).

Hallituksen esitysluonnoksen mukaiset ehdotukset kohdistavat vaikutuksia varhaislapsuuttaan eläviin lapsiin: vanhempainpäivärahajärjestelmä koskee lapsen syntymän aikaa sekä pienen lapsen hoitoaikaa. YK:n lapsen oikeuksien komitean ehdotuksen mukaan varhaislapsuudella tarkoitetaan alle 8-vuotiaita lapsia. Arvioitaessa hallituksen esitysluonnoksen mukaisia ehdotuksia, on muistettava, että myös nuorimpia lapsia tulee kunnioittaa omina yksilöinään. Heidät tulee tunnustaa perheiden, yhteisöjen ja yhteiskuntien aktiivisiksi jäseniksi, joilla on omia huolenaiheita, kiinnostuksen kohteita ja näkemyksiä. Jotta lapset voivat käyttää oikeuksiaan, he tarvitsevat erityistä fyysistä ja emotionaalista hoivaa, heidän tarpeensa huo­mioon ottavaa ohjausta sekä aikaa ja tilaa sosiaaliseen leikkiin, tutkimiseen ja oppimiseen.[1]

Vaikka hallituksen esitysluonnoksen ehdotukset koskevat pääosin lasten vanhempien tai muiden huoltajien etuuksia ja oikeuksia, uudistuksella on selkeitä suoria vaikutuksia myös lasten oikeuksiin, hyvinvointiin ja arkeen. Näin ollen vanhempainpäivärahajärjestelmän uu­distuksen vaikutukset tulee arvioida huolellisesti myös lasten oikeuksien kannalta.

Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikissa toimissa ja päätöksenteossa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen edun en­sisijaisuus on sopimuksen läpileikkaava yleisperiaate, joka tarkoittaa, että lapsen edun arvi­ointi ja sen toteutumisen arviointi tulee varmistaa kaikissa lapsia koskevissa päätöksissä ja muissa tilanteissa. Artiklan toisen kohdan mukaan sopimusvaltio on sitoutunut takaamaan lapselle hänen hyvinvoinnilleen välttämättömän suojelun ja huolenpidon ottaen huomioon hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden hänestä oikeudellisessa vastuussa olevien henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet. Lapsia on kohdeltava kaikissa tilanteissa syr­jimättömästi (2 artikla), heillä tulee olla oikeus kehittymisen täysimääräisiin edellytyksiin (6 artikla) ja heidän mielipiteensä on selvitettävä aina heitä koskevissa asioissa ja heidän näke­myksensä on otettava huomioon iän ja kehitystason mukaisesti (12 artikla).

Lapsen oikeuksien sopimuksen 26 artiklan mukaan jokaisella lapsella on oikeus sosiaaliturvaan. Etuuksia myönnettäessä on otettava huomioon lapsen ja hänen elatuksestaan vastuussa olevien varallisuus ja olosuhteet. Sopimuksen 27 artiklan mukaan lapsella on myös oikeus ruumiillisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon. Vastuu lapsen kehityksen kannalta välttämättömien elinolosuhteiden turvaamisesta on ensisijaisesti lapsen huoltajilla, ja sopimusvaltiot ovat sitoutuneet tukemaan huolta­jia myös tämän oikeuden toteuttamisessa.

Edellä mainittu sääntely (ja kokonaisuudessaan lapsen oikeuksien sopimuksen soveltami­nen) tarkoittaa tämän esitysluonnoksen kontekstissa sitä, että tehtäessä lasten hoitoon ja hoitojärjestelmään liittyviä ratkaisuja, jokaisen säännöksen sekä lakimuutosten kokonaisuu­den osalta on kyettävä osoittamaan ja varmistamaan, että valitut ratkaisut ovat muutosten kohteena olevien yksittäisten lasten/lapsiryhmien edun mukaisia. 

 

Laki sairausvakuutuslain muuttamisesta

Hallituksen esitysluonnoksen mukaiset ehdotuksen muuttavat vanhempainrahajärjestelmän kokonaan. Jatkossa vanhempainpäivärahoja olisivat erityisraskausraha, raskausraha ja van­hempainraha. Vanhempainrahaa maksettaisiin pääsääntöisesti yhden lapsen perusteella yh­teensä 320 arkipäivältä. Jos lapsella olisi kaksi vanhempainrahaan oikeutettua vanhempaa, olisi molemmilla vanhemmilla oikeus käyttää puolet vanhempainrahapäivistä eli 160 van­hempainrahapäivää. Vanhempi voisi luovuttaa omasta vanhempainrahakiintiöstään enin­tään 63 vanhempainrahapäivää toisen vanhemman tai puolisonsa käytettäväksi. Vanhem­painrahaa voisi käyttää haluaminaan ajankohtina siihen saakka, kunnes lapsi täyttää kaksi vuotta tai adoptiolapsen hoitoon ottamisesta on kulunut kaksi vuotta. Vanhempien vanhem­painrahaoikeus määräytyisi pääsääntöisesti samoin perustein riippumatta perhemuodosta. Raskaana olevalle vakuutetulle maksettaisiin ennen vanhempainrahaoikeuden alkua ras­kausrahaa enintään 40 arkipäivältä.

Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että vanhempainrahapäivien käyttämisestä tulisi joustavampaa. Valittuun ratkaisuun liittyy kuitenkin piirteitä, jotka voivat johtaa erityisesti haavoittuvimmassa asemassa olevien lasten oikeuksien vaarantumiseen. Uudistuksen tausta-ajatuksena on, että kaikki vanhemmat, äidit ja isät, haluavat ja tosiasiallisesti voivat (jos uudistus toteutetaan) käyttää uudistuksen suomat mahdollisuudet järjestellä joustavasti vanhempainrahapäiviä.  Vanhempainrahapäivien kiintiöiminen molemmille vanhemmille toden­näköisesti edistää niiden tasaisempaa jakaantumista vanhempien kesken ja toisaalta mah­dollisuus siirtää osa kiintiöstä toiselle vanhemmalle varmistaa sen, että äitien käyttämä van­hempainrahakausi ei lyhene nykyisestään. Osa-aikaista työskentelyä koskevat säännökset sekä vanhempainrahapäivien jaksottamisen mahdollisuus monin eri tavoin luovat lisää jous­toa, joka voi kannustaa vanhempia jakamaan vanhempainrahapäiviä entistä tasaisemmin.  

Suuntaus ja tavoite uudistuksessa on hyvä, mutta sen myötä lapset eivät ole enää välttämättä yhdenvertaisessa asemassa. On tilanteita, joissa toinen vanhemmista, yleensä isä, ei uudis­tuksesta huolimatta jää hoitamaan lasta lainkaan, jolloin vanhempainrahapäivien kokonais­määrä jää pienemmäksi. Todennäköisesti tämä tulee painottumaan perheisiin, joissa on muu­tenkin jo haasteita. Myönteistä on, että tältä osin esitysluonnoksessa on huomioitu toisen vanhemman vakavan sairauden tai vankeusrangaistuksen vaikutukset, mutta kaikilta osin ne eivät asiaa korjaa. Esitysluonnoksessa ei käsitellä muita tilanteita, kuten esimerkiksi päide­nongelmien tai perheväkivallan riskin vaikutuksia, joten esityksen vaikutuksetkin tältä osin jäävät arvioimatta. Hallituksen esitysluonnoksessa kyllä todetaan, että vaikka toinen van­hempi jättäisi oman kiintiönsä käyttämättä, äidillä on silti nykytilaa vastaavan pituinen kausi käytettävissä. Yhdenvertaisuus siten toteutuu suhteessa tähän päivään, mutta ei suhteessa uudistuksen jälkeiseen tilanteeseen.   

Hallituksen esitysluonnoksessa kohdassa 3.2.1. on kuvattu syitä, miksi äidit käyttävät nykyään suurimman osa vanhempainrahapäivistä. Nyt ehdotetut kiintiöidyt vanhempainrahapäi­vät todennäköisesti vievät tilannetta tasa-arvoisempaan suuntaan, mutta kaikkiin nykytilan­teeseen vaikuttaviin syihin se ei auta.  Tarvitaan laajaa asennemuutosta tasa-arvoisemman vanhemmuuden suuntaan niin työelämässä kuin koko yhteiskunnassa ja muun muassa tosi­asiallisia toimia naisten tehokkaammaksi työllistämiseksi ja sukupuolten välisten palkkaero­jen pienentämiseksi. On myös huolehdittava, että varhaiskasvatuspalvelut tosiasiallisesti vastaavat perheiden tarpeisiin (sekä määrällisesti että laadullisesti) ja esimerkiksi uudistuk­sen mahdollistamiin joustaviin järjestelyihin. Pelkästään perhevapaiden uudistamisella ei saavuteta aidosti tasa-arvoista tilannetta. Samaan aikaan on myös tunnistettava ja tunnustet­tava tarve turvata perheille oikeus valinnanvapauteen ja oikeus itse määritellä heille parhai­ten sopiva tapa hoitaa ja kasvattaa lapsia.

Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan, että jatkossa lapsen kuoleman yhteydessä raskaana olevalla ja synnyttävällä vanhemmalla oikeus raskaus- ja vanhempainrahaan yhtäjaksoisesti vähintään 84 arkipäivältä nykyisen 105 arkipäivän sijaan (ehdotetut 8.4. § ja 9 §). Myös toisen vanhemman oikeus vanhempainrahaan vähenisi 18 arkipäivästä 12 arkipäivään Muutosta perustellaan (s. 115) sillä, että voimassa olevan lain mukainen äitiysrahakauden loppuun maksamista koskeva säännös ei ole tarpeen, koska ehdotettu 9 § takaa maksun 84 arkipäivältä. Ehdotettu perustelu on täysin riittämätön, eikä kyseistä muutosehdotusta käsi­tellä myöskään lapsivaikutusten arvioinnissa, jota on pidettävä selkeänä puutteena.

Lapsiasiavaltuutettu pitää ehdotusta kohtuuttomana. Se kohdistuu perheisiin, jotka ovat jou­tuneet erittäin haastavaan tilanteeseen. On myös huomattava, että perheessä voi olla muita lapsia, joita odotetun sisaruksen menehtyminen voi koskettaa hyvin syvästi. Vanhempien on oman surunsa käsittelyn lisäksi tuettava lastensa surun käsittelyä. Sekä vanhemmat että mahdolliset perheen muut lapset tarvitsevat kaiken mahdollisen tuen menetyksestään toipu­miseen.

Esitysluonnoksessa todetaan (s. 79), että suomalaisen järjestelmän suhteellisen pitkät äitiys- ja vanhempainvapaat ovat turvanneet mahdollisuuden vauvan imettämiseen suositusten mukaisesti, eivätkä ehdotettu vanhempainpäivärahojen muutos estäisi Valtion ravitsemus­neuvottelukunnan mukaisten imetyssuositusten toteuttamista. Edelleen todetaan, että uu­distuksen tavoitteet isien vapaiden lisäämisestä ja tasa-arvoisesta vanhemmuudesta osaltaan tukevat myös äidin imetystä ja sen jatkumista mahdollisimman pitkään. 

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että nykytilanne on sinänsä tyydyttävä, mutta imetyksen jatkumista tulisi myös tukea entistä tehokkaammin. Isän vapaiden pitäminen, osallistuminen lapsen hoitoon ja kodin tehtäviin sinänsä voivat tukea imetystä. Tilanne olisi vielä parempi, jos työlainsäädäntö mahdollistaisi esimerkiksi imetystauot. Tämä voisi entisestään kannustaa vanhempia jakamaan vanhempainrahapäiviä tasaisemmin ja joustavammin sekä imettävää vanhempaa ehkä myös hakeutumaan nopeammin työelämään.

 

Laki lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta

Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä ehdotettua ratkaisua, jonka mukaan kotihoidon tukeva voitaisiin maksaa jo ennen varhaiskasvatukseen oikeutettua ikää. Tämä osaltaan tukee vanhempainrahapäivien jaksottamisen mahdollisuutta ja vanhempien valinnanvapautta. Jonkin verran joustoa saattaa rajoittaa se, että kotihoidon tukea saadakseen tulee kunkin tukijakson pituuden olla vähintään kuukausi.

 

Varhaiskasvatuslaki ja laki varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista

Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että lapsella säilyy oikeus samaan varhaiskasvatuspaikkaan vanhempainrahajakson aikana ja että ennalta ilmoitetut poissaolot huomioidaan myös asiakasmaksuissa.

 

Vaikutusten arviointi; vaikutukset lapsiin ja perheisiin

Hallituksen esitysluonnoksessa on yhdistetty lapsiin ja perheisiin kohdistuvat vaikutukset. Näin toimien haasteena on, että lapsiin kohdistuvat vaikutukset jäävät muiden vaikutusten varjoon. Esitysluonnoksessa on sinänsä melko kattavasti arvioitu ehdotusten myönteisiä vai­kutuksia lapsiin. Vaikutusarviointi on kuitenkin varsin yleisellä tasolla ja jossain määrin ta­voitteiden muodossakin.

Arvioinnista ei myöskään käy ilmi, onko arvioinnissa tunnistettu lapsiin (tai perheisiin) kohdistuvia negatiivisia vaikutuksia, välillisiä vaikutuksia tai miten eri intressejä olisi punnittu suhteessa toisiinsa. Näitä vaikutuksia tulisi arvioida esimerkiksi sen sääntelyn osalta, jossa on kyse raskaus- ja vanhempainrahan maksamisesta, kun lapsi syntyy kuolleena.

Lapsivaikutusten arviointi ei siten täytä niitä vaatimuksia, joita YK:n lapsen oi­keuksien komitea lapsivaikutusten arvioinnilta edellyttää. Näitä vaatimuksia käsitellään esi­merkiksi komitean yleiskommentissa nro 14 lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisi­jaisesti huomioon (CRC/C/GC/14).

 

Toimeenpano ja seuranta

Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että esitysluonnoksessa käsitellään myös uudistuksen toimeenpanoa ja seurantaa. Kuvaus vaikuttaa kattavalta ja toteuttamiskelpoiselta. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että seurantaan tulisi liittyä myös valmius joustavaan ja nopeaankin reagointiin, jos uudistus tai jokin sen osista ei näytä saavuttavan sille asetettuja tavoitteita.

Lisäksi toteamme, että vaikka järjestelmän peruskuvio eli vanhempainrahapäivien tasajako molemmille vanhemmille on selkeä, on järjestelmä kokonaisuutena melko monimutkainen. Lainsäädännön toimeenpanon sekä siitä suurelle yleisölle ja erityisesti vanhemmille viestimisen selkeyteen tulee kiinnittää erityistä huomioita.

 

Muut mahdolliset kommentit

Hallituksen esitysluonnoksessa termistö on pääosin sukupuolineutraalia, jota on pidettävä hyvänä suuntauksena. Huomautamme kuitenkin, että esimerkiksi sairausvakuutuslain 9:2 on kuitenkin jäänyt tältä osin muuttamatta, kun siinä edelleen ehdottaan säädettäväksi, että ras­kausrahaa maksetaan enintään 40 arkipäivän yhtäjaksoiselta kaudelta (raskausrahakausi) tulevalle äidille.