LAPS/45/2023, 12.9.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi lastensuojelu­lain ja varhaiskasvatus­lain muuttamisesta

Viite: VN/20569/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esitys­luonnoksessa ehdotettu lastensuojelun jälki­huollon ikärajan lasku kahdella vuodella perustuu pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitus­ohjelmaan. Esitys­luonnoksessa esitetään samalla täsmennettäväksi sääntelyä lastensuojelu­lain nojalla sijoitetun lapsen varhais­kasvatuksen järjestämis­velvollisuuden osalta sekä säädettäväksi tästä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta. Lisäksi esitys­luonnoksessa korjattaisiin eräitä sote-uudistuksen yhteydessä lastensuojelu­lakiin jääneitä teknis­luonteiseksi arvioituja virheitä.

Lait tulisivat voimaan 1.1.2024. Lastensuojelu­lakiin säädettäisiin kuitenkin siirtymä­säännös, jonka perusteella oikeus jälki­huoltoon päättyisi vasta 30.6.2024. Siirtymä­ajalla varmistettaisiin jälki­huolto-oikeuden piirissä jo olevien nuorten suunnitelmallinen siirtymä tarpeen­mukaisten muiden palveluiden ja etuuksien piiriin jälki­huollon päättyessä.

Lausunto on annettu lausuntopalvelu.fi:ssä 12.9.2023.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lasten­suojelun tarkoituksena on turvata lapsen oikeus turvalliseen kasvu­ympäristöön, tasa­painoiseen ja moni­puoliseen kehitykseen sekä erityiseen suojeluun.
• Lasten­suojelun kohdentaminen 0–17-vuotiaisiin lapsiin ja 18–22-vuotiaisiin nuoriin on perusteltua.
• 18–22-vuotiaille annettavaa jälki­huoltoa tulee kehittää sisällöllisesti, ja siihen tulee kohdentaa riittävät resurssit hyvinvointi­alueilla.
• Aikuis­sosiaalityön palveluja tulee kehittää siten, että ne pystyvät paremmin vastaamaan nuorten aikuisten tarpeisiin jälki­huollon päätyttyä, ja niihin tulee kohdentaa riittävät resurssit hyvinvointi­alueilla.
• Inhimillisintä, kestävintä ja taloudellisinta on panostaa ennalta­ehkäiseviin toimiin ja lasten sekä perheiden tukemiseen jo ennen kuin lasten­suojelun toimet tulevat edes harkittaviksi.
• Lastensuojelu­lain kokonais­uudistuksessa on tarkasteltava kriittisesti lasten­suojelun ja muiden sosiaali- ja terveyden­huollon palvelujen ja toimen­piteiden kohdentumista ja vaikuttavuutta.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lasten­suojelun jälki­huollon ikäraja nostettiin 21 ikävuodesta 25 ikävuoteen vuoden 2020 alussa voimaan­tulleella laki­muutoksella. Käytännössä oikeus lasten­suojelun jälki­huollon palveluihin jatkuu siis seitsemän vuotta täysi-ikäiseksi tulemisen jälkeen. Ikärajan nosto on lisännyt jälki­huollossa olevien nuorten määrää ja jälki­huollon kustannuksia tuntuvasti. Nyt pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaisesti esitys­luonnoksessa ehdotetaan ikärajaa laskettavaksi 23 ikävuoteen vuoden 2024 alusta alkaen. Tällöin jälki­huolto jatkuisi viisi vuotta täysi-ikäiseksi tulemisen jälkeen.

Ensiksi mainittu ikärajan muutos tehtiin edus­kunnassa tehdyn laki­aloitteen (LA 86/2018 vp) perusteella. Sosiaali- ja terveys­valiokunnan mietinnön (StVM 42/2018 vp) mukaan useat valio­kunnan kuulemat lastensuojelun asiantuntijat ja lastensuojelu­järjestöt kannattivat ikärajan nostoa, mutta perusteluja kannatukselle ei mietinnössä avattu tarkemmin.

Valiokunta viittasi myös Lasten­suojelun kehittämisen suunta ja suositukset (2019) -selvitykseen,[1] jossa vastaava suositus esitettiin. Se puolestaan perustui vuonna 2013 julkaistun Toimiva lasten­suojelu -selvitys­ryhmän loppu­raportissa[2] esitettyyn suositukseen. Toimiva lastensuojelu -selvitys­ryhmän loppu­raportissa nostoa perusteltiin viittaamalla Kalland ym. (2001) julkaise­maan, vuosina 1991–1997 kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten (n=13 371) kuolleisuutta tarkastelevaan tutkimukseen[3]. Tutkimuksen lapset olivat syntyneet vuosien 1973–1997 vä­lillä ja heitä seurattiin vuoteen 1999 tai 25 ikävuoteen asti. Tarkastelu­aikana kuoli 106 lasta, ja kuolleisuus oli muita lapsia korkeampi. Toimiva lastensuojelu -raportissa tuloksiin viitattiin seuraavasti: ”Laajassa selvityksessä todettiin, että huostassa olleiden suomalaisten nuorten aikuisten kuolleisuuden olevan muita korkeampi 25 vuoden ikään saakka. Ilmiö koski yhtä lailla sekä naisia että miehiä. --- Kuolinsyinä tässä ikäryhmässä ovat usein onnettomuudet, tapaturmat, itsemurhat ja päihteet sekä huumeet. Havainto puoltaa intensiivisen tuen jatkamista nykyistä kauemmin”. Raportissa päädyttiin silloin ehdottamaan ikärajan nostoa nimenomaan 25 ikävuoteen. Tämän ehdotuksen tutkimus­perusteiden puutteisiin palaamme tuonnempana.

Edellä mainittuun sosiaali- ja terveys­valiokunnan mietintöön ei sisältynyt tarkempaa taloudellisten tai muiden vaikutusten arviointia. Myöskään Toimiva lastensuojelu -selvitys­ryhmän loppu­raportissa ei taloudellisia vaikutuksia arvioitu, vaikka ylipäätään lasten­suojelun kustannus­vaikutusten arvioinnin tarve todettiinkin. Lapsiasia­valtuutettu antoi lausuntonsa ikä­rajan noston jälkeen annetusta hallituksen esityksestä, joka sisälsi nostosta seuranneet tarkennukset lastensuojelu­lakiin (itsenäistymis­varojen viime­sijainen nostopäivä ja ikärajan noston taannehtivan soveltamisen kielto). Lapsiasia­valtuutettu asettui tuolloin varovaisesti kannattamaan jälkihuolto­ikärajan nostoa huomauttaen samalla, ettei laki­aloitteessa tai hallituksen esityksessä ollut tehty tarvittavia vaikutus­arviointeja tai huomioitu jälki­huollon sisällöllistä kehittämisen tarvetta.[4][5]

On valitettavaa, että huolellisiin vaikutus­arviointeihin ei ole löytynyt resursseja, vaikka muutos­tarpeet on tunnistettu jo kymmenen vuotta sitten ja uudelleen neljä vuotta sitten. Myös 25 vuoden ikärajaa on perusteltu tulkiten osin virheellisesti viitattua Kalland ym. (2001) tutkimusta. On totta, että lasten­suojelun sijais­huollosta itsenäistyvien nuorten aikuisten kuolleisuus on muita yleisempää, mutta tämä kuolleisuus ei välttämättä pääty 25 vuoden ikään, vaan siihen päättyy tutkimuksen seuranta. Lisäksi tutkimus perustuu 25–30 vuotta vanhaan aineistoon. Lasten ja nuorten kuolleisuus on yleisesti ottaen vähentynyt tämän jälkeen huomattavasti: 0–14-vuotiaiden kuolleisuus on pudonnut kolmannekseen 1990-luvun tasosta ja 15–19-vuotiaiden kuolleisuuskin on puolittunut.[6] Lapsiasia­valtuutettu ei pidä perusteltuna käyttää 1990-luvun kuolleisuus­lukuja 2020-luvun päätöksen­teon pohjana.

Vuonna 1987 Suomessa syntyneitä sijais­huoltoon sijoitettuja lapsia seuranneessa tutkimuksessa havaittiin näiden lasten vaikeudet kiinnittyä opiskelu- ja työelämään.[7] Tässä tutkimuksessa seuranta niin ikään jatkui 25 ikävuoteen. Jälkihuollon tukea saaneiden lasten vaikeudet olivat kuitenkin muita kohortin lapsia jonkin verran yleisempiä. Ne lapset, jotka eivät olleet ottaneet vastaan jälkihuollon tukea, pärjäsivät elämässään jälkihuollon tukea vastaan­ottaneita lapsia paremmin, kun tarkastelun kohteena olivat työelämään ja opintoihin kiinnittyminen. Tutkimuksessa todettiinkin, että ikärajan nostamisen lisäksi on välttämätöntä tarkastella jälkihuollon sisältöjä ja kehittää niitä, sillä yksin ikärajaa nostamalla ei saada aikaiseksi riittävää tukea.

Lasten­suojelun tarkoituksena on turvata nimenomaan lapsen (eli alle 18-vuotiaan) oikeus turvalliseen kasvu­ympäristöön, tasa­painoiseen ja moni­puoliseen kehitykseen sekä erityiseen suojeluun (lastensuojelu­laki 417/2007, 1 §). Lasten­suojelun ammattilaisilla on parhaat valmiudet tukea tätä.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lasten­suojelun resursseja tulisi allokoida lasten­suojelun perus­tehtävään. Nuoren tarvitsema riittävä itsenäistymisen tuki voidaan toteuttaa 23 ikävuoteen mennessä, jos jälki­huollon toimenpiteet kohdennetaan kunkin nuoren kohdalla oikein ja vaikuttavasti.

Jälkihuollon tulisi heti sen alettua kiinnittyä hyvinvointi­alueen muihin palveluihin, kuten aikuis­sosiaalityöhön, sillä jälkihuollon päätyttyä nuoren aikuisen tukea tulee jatkaa tarvittaessa aikuisten palveluissa. Tämä edellyttää niin jälki­huollon kuin nuorten aikuisten sosiaali­työn sisällöllistä kehittämistä, riittävää resursointia ja saumatonta yhteistyötä.

Suuri merkitys lapsen hyvin­voinnille ja tulevaisuudelle on jo ennen jälkihuoltoa toteutetulla sijais­huollolla. YK:n lapsen oikeuksien komitea on tuoreissa päätelmissään antanut lukuisia suosituksia lasten­suojelun sijais­huollon kehittämistä silmällä pitäen. Komitea kehottaa myös muun muassa varmistamaan, että lapsille suunnitellaan sijais­huollon jälkeiset yksilölliset jatko­polut tarkoituksena tarjota heille sosiaalista, koulutuksellista ja muuta asian­mukaista tukea, jotta he sopeutuisivat onnistuneesti uudelleen perheeseen ja yhteis­kuntaan.[8]

Inhimillisintä, kestävintä ja taloudellisinta on kuitenkin panostaa ennalta­ehkäiseviin toimiin ja lasten sekä perheiden tukemiseen jo paljon ennen kuin lasten­suojelun toimet tulevat edes harkittaviksi.

Lapsiasia­valtuutettu on esittänyt lastensuojelu­lain kokonais­uudistusta, minkä yhteydessä myös lasten­suojelun ja muidenkin sosiaali- ja terveyden­huollon palvelujen ja toimen­piteiden kohdentumista ja vaikuttavuutta tulee tarkastella kriittisesti. Vastaako lasten­suojelu tällä hetkellä lasten ja perheiden tarpeisiin?

Vaikka lapsiasia­valtuutettu suhtautuu hallituksen esitykseen verrattain suopeasti, kiinnitämme huomiota siihen, että ikärajan laskemista perustellaan hallituksen esitys­luonnoksessa (ja hallitus­ohjelmassa) vain siitä saatavin taloudellisin säästöin. Samalla todetaan, että jälki­huollon ikärajojen muuttamisesta seuraavien taloudellisten vaikutusten arviointi on haastavaa. Ehdotus perustuu puutteellisiin tai epäluotettaviin tietoihin ja arvioihin jälki­huollon järjestämisestä, asiakas­määristä sekä muun muassa siitä, miten kustannukset siirtyisivät aikuis­sosiaalityön kustannuksiksi. Ikärajan laskua ei ole lainkaan arvioitu jälki­huollon toteuttamisen ja vaikuttavuuden kannalta.

Hallituksen esitys­luonnoksessa on myös todettu, että hallitus­ohjelmassa esitetyt ja parhaillaan valmisteltavana olevat toimeentulo­tuen ja asumis­tuen leikkaukset voivat heikentää jälki­huollossa olevien nuorien tilannetta. Osalla jälki­huollossa olevista nuorista on omia lapsia, joten suunnitellut työttömyys­turvan lapsi­korotusten poistamiset voivat koskea myös näitä perheitä. Leikkausten vaikutuksia ei ole tarkemmin arvioitu. Hallitus­ohjelmaan sisältyvien leikkausten vaikutusten kokonais­arviointi näyttäytyy hyvin puutteellisena, joten riskinä on, että ”rahaa siirretään taskusta toiseen”.

Jälki­huoltoa ja sen kustannuksia on tarkasteltu Kuusikko­työryhmän julkaisussa 2022.[9] Julkaisun tilastoista on nähtävissä ikärajan nostosta 25 ikävuoteen seuranneita vaikutuksia kustannuksiin. Kuusikko­kaupungeissa jälki­huollon piirissä olleiden lasten ja nuorten (0–24-vuotiaat) määrä vuoden 2020 aikana oli 2 770 ja vuoden 2021 aikana 3 447 (kasvua 24,4 %). Tiedot 21–24-vuotiaiden määristä vuosina 2020–2021 puuttuivat Vantaan osalta, mutta muissa viidessä kaupungissa kasvu tässä ikäryhmässä oli selkeä, kun taas 18–20-vuotiaiden kohdalla määrät kokonaisuudessaan laskivat. Tässäkään ikäryhmässä Vantaalta ei kaikkia tietoja ollut saatavilla.

Samana ajanjaksona jälkihuollon kokonais­kustannukset nousivat n. 5,5 miljoonalla, 11 921 847 eurosta 17 424 174 euroon (kasvua 46,2 %).[10] Kustannusten kasvu on huomattava ja näyttäisi siis kohdistuvan pääosin ikäluokkaan 21–24-vuotiaat. Samaan aikaan tiedetään, että jälkihuollon toimivuudesta ja vaikuttavuudesta ei ole riittävästi tietoa, joten on perusteltua kysyä, kohdistuvatko panostukset tehokkaasti ja oikeuden­mukaisesti.

Kuusikko­kaupungeissa jälkihuolto on järjestetty eri tavoin, ja vastuu voi jakaantua myös nuoriso- ja aikuis­sosiaalityön kesken. Tällä perusteella toden­näköisesti koko maan tasolla eroavaisuuksia on enemmänkin. Julkaisussa ei ole arvioitu jälkihuollon toimivuutta ja vaikuttavuutta tarkemmin eikä myöskään otettu tarkemmin kantaa ikärajan nostoon.

Edellä jo kuvatussa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen Kansallinen syntymä­kohortti 1987 -aineistoa hyödyntävässä tutkimuksessa (2019) [11][12] todettiin, että kodin ulkopuolelle sijoitetuilla lapsilla on aikuisiässä muuta väestöä toden­näköisemmin pitkä­kestoisia haasteita kouluttautumisessa ja työllistymisessä. Nuorten koulutus- ja työelämä­polkuja seurattiin 25 ikävuoteen asti. Tutkimuksessa havaittiin, että pojat kohtaavat pitkä­kestoisia vaikeuksia useammin kuin tytöt, ja teini-ikäisenä tapahtunut sijoitus kodin ulko­puolelle sekä sijoitus­paikan toistuva vaihtuvuus lisäsivät toden­näköisyyttä matalaan tai puuttuvaan koulutukseen, työttömyyteen ja sosiaaliturva­riippuvuuteen. Lisäksi havaittiin, että neljännes sijoitetuista tytöistä tuli pian täysi-ikäiseksi tultuaan äideiksi.

Hallituksen esitys­luonnoksen mukaan (s. 15) pelkästään Helsingissä on jälkihuollon nuorilla 100 omaa lasta. Lapsiasia­valtuutetun näkemys on, että näiden nuorten perheiden paikka ei välttämättä ole lasten­suojelun jälkihuollon, vaan lapsiperheiden sosiaali­palvelujen ja tarvittaessa lasten­suojelun piirissä, jotta nämä lapset saisivat varhaisiin elin­vuosiinsa parasta mahdollista tukea.

Tarkasteltaessa lasten ja nuorten yhden­vertaisuutta on samalla tunnistettava, että lasten­suojelun avohuollon asiakkaina olleet lapset jäävät vaille lasten­suojelun jälkihuoltoa, vaikka heidän tuen tarpeensa voi olla yhtä suuri kuin lastensuojelun sijais­huollosta itsenäistyneiden nuorten. Lisäksi on nuoria, jotka kieltäytyvät jälkihuollosta. Panostamalla nuorten aikuisten sosiaalityön palveluihin tuetaan myös näitä nuoria sekä nuoria, jotka siirtyvät pois jälkihuollosta. Tämä siirtymä­vaihe onkin ratkaiseva: miten tuen ja avun jatkuvuus varmistetaan samalla kuitenkin kannustaen nuorta ottamaan vastuuta omasta elämästään. Lastensuojelu­lain (417/2007) 76.2 §:n mukaan jälkihuollon päättyessä sosiaali­työntekijän on tarvittaessa laadittava yhdessä nuoren kanssa suunnitelma, johon kirjataan jälkihuollon päättymisen jälkeen nuoren käytettävissä olevat palvelut ja tukitoimet. Lapsiasia­valtuutettu pitää suunnitelman tekemistä tärkeänä, mutta korostaa, että on varmistettava, että nuori ymmärtää, mistä suunnitelmassa on kyse. Lisäksi suunnitelman on oltava riittävän konkreettinen: Millaisiin tilanteisiin apua saa ja mistä? Mihin nuori voi tarvittaessa olla yhteydessä?

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa lopuksi, että ikärajan edes­takainen siirto voi aiheuttaa lisä­työtä ja sitä kautta kustannuksiakin, mutta toden­näköisesti myös hämmennystä niin jälki­huoltoon oikeutetuissa nuorissa kuin sosiaali­työn ammattilaisissakin. Jälkihuollon kehittäminen voidaan kokea poukkoilevaksi ja lyhyt­jännitteiseksi, ja tällaista niin lastensuojelun kehittäminen kuin lain­säädännön muutokset ovat olleetkin.

Lastensuojelun jälkihuollon kehittämiseen tulee kuitenkin jatkossakin panostaa ja jälkihuollon toimen­piteiden vaikuttavuutta tulee selvittää. Palvelut ja tuki on toteutettava nuorten yksilöllisten tarpeiden ja toiveiden mukaisesti. Lisäksi lapset ja nuoret on otettava mukaan suunnittelemaan jälkihuollon sisältöä.

 

Jyväskylässä 12.9.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies