LAPS/56/2023, 18.9.2023

Lapsiasiavaltuutetun lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain muuttamisesta

Viite: VN/22365/2023

 

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista.  Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta yleissopimuksen näkökulmasta.

Esitysluonnoksen keskeinen sisältö

Esityksen taustana on Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuk­sista annetun lain (566/2005) osalta pääministeri Orpon hallituksen ohjelman kohta 4.2 Työ­elämän kehittäminen ja hyvinvointi, jonka Osatyökykyisten työelämään osallistumisen vah­vistamista koskevan alakohdan kirjauksen mukaan hallitus uudistaa kuntoutuksen tukia si­ten, että nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan vähimmäismäärä lasketaan kuntoutusrahan vähimmäismäärän tasolle. Kuntoutusrahan määrä lasketaan ammatillisen kuntoutuksen ajalta samalle tasolle kuin kuntoutujalle myön­nettävä sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha, johon hänellä olisi ollut oikeus, jos hän kuntoutuksen alkaessa olisi tullut työkyvyttömäksi.

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Ehdotettujen muutosten arviointi on tehty haasteelliseksi lyhyen lausuntoajan ja puutteellisen vaikutusten arviointi -osion takia.

• Vaihtoehtoisten toteuttamisratkaisujen puuttuminen antaa aihetta epäillä, onko muita toimia todella harkittu osana lainvalmisteluprosessia.

• Suomi on hiljattain saanut suosituksen välttää sosiaaliturvaetuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Suosituksen sisältö ei heijastu nyt käsillä olevista ehdotuksista.

• Ehdotettujen muutosten seurantaa tulee suorittaa tehokkaasti.

• Syrjäytymisen ehkäisy on oleellista niin kansantaloudellisesta kuin inhimillisestä näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapsiasiavaltuutettu kiittää mahdollisuudesta lausua esitysluonnoksesta, mutta pitää erittäin valitettavana, että lausuntoaikaa on annettu ainoastaan 10 vuorokautta. Etenkin, kun esitys­luonnos vaikuttaa haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden toimeentuloon eikä se sisällä sellaista vaikutustenarviointia, jonka perusteella ehdotettujen muutosten vaikutuksia lapsiin olisi mahdollista tarkastella kattavasti.

Esitysluonnokseen ei sisälly vaihtoehtoisia toteuttamisratkaisuja, vaikka lainsää­dännön ar­viointineuvosto on yleisellä tasolla nimenomaisesti kiinnittänyt huomiota hallitus­ten esitys­ten puutteisiin toteuttamisvaihtoehtojen esittämisessä.[1] Esitysluonnoksessa on ar­vioitu, että ”kuntoutusrahan vähimmäismäärän jäädessä takuueläkkeen tason alle, työkyvyt­tömyyselä­kettä saavien nuorten lukumäärä voi kasvaa, mikä heikentää myös työllisyyskehi­tystä” (s. 9).

Herääkin kysymys, onko valmistelussa arvioitu nyt käsillä olevien ehdotusten ja tavoiteltujen säästöjen suhdetta siihen, millaisia vaikutuksia työkyvyttömyyseläkettä saavien lukumäärän kasvulla tai työllisyyskehityksen heikentymisellä on pitkällä aikavälillä. Kelan tuoreehkon tutkimuksen mukaan ”aiempiin vuosiin verrattuna nuoren kuntoutusrahalta siir­rytään nyky­ään harvemmin työkyvyttömyyseläkkeelle”[2] (NB: tutkimuksesta käy ilmi erot eri sai­rausryh­mien välillä, ja ilmiön taustalla on myös etuuteen oikeutettujen määrää laajentanut lakimuu­tos). Esitysluonnoksessa näitä tilastoja ei kuitenkaan arvioida.

Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että esitysluonnoksessa mainitaan YK:n lapsen oi­keuksien yleissopimus ja todetaan alle 18-vuotiaiden kuntoutusrahan saajien kuuluvan sen soveltamisalan piiriin. Pelkkä maininta ei kuitenkaan tuo esitysluonnokseen sisällöllistä ar­voa eikä esitysluonnoksessa esimerkiksi tuoda esiin yleissopimuksen noudattamista valvo­van YK:n lapsen oikeuksien komitean hiljattain (2.6.2023) antamia suosituksia Suomelle. Ko­mitea muun ohella suosittelee, että ”sopimusvaltio välttää sosiaaliturvaetuuksien leikkauk­sia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin”.[3] Lapsiasiavaltuu­tetun käsityksen mukaan yhtenä nuoren kuntoutusrahan tavoitteena on ollut nimenomai­sesti syrjäytymisen ehkäisy.[4] Nyt käsillä olevassa esitysluonnoksessa syrjäytyminen ei kui­tenkaan saa yhtäkään mainintaa. Samalla esitysluonnoksessa on arvioitu, että ”kuntoutusra­han vähimmäismäärän jäädessä takuueläkkeen tason alle, työkyvyttömyys­eläkettä saavien nuorten lukumäärä voi kasvaa, mikä heikentää myös työllisyyskehitystä” (s. 9). Vastaavasti, kun nuoren kuntoutusrahan määrää korotettiin, arvioitiin korotuksen ehkäi­sevän kannustin­loukkujen syntymistä ja nuorten syrjäytymistä.[5] Lapsiasiavaltuutettu allevii­vaa, että nyt eh­dotettujen muutosten vaikutuksia lapsiin ja nuoriin on seurattava tarkasti, vaikka esitysluon­noksesta uupuu maininta seurantatoimenpiteistä. Syrjäytymisen tehokas ehkäisy on äärim­mäisen tärkeää sekä inhimilliseltä että kansantalouden kannalta.

Lapsiasiavaltuutettu on painottanut, että lasten ja nuorten syrjäytymisen ehkäisyn tulee olla yksi keskeisistä lähtökohdista sosiaaliturvauudistuksessa. Hallitusohjelmassa nuorten syr­jäytyminen ja pahoinvoinnin kasvu nimetään yhteiskuntamme suurimmiksi haasteiksi. Hal­litusohjelmassa todetaan, että ”[o]n selvää, että mitä varhaisemmassa vaiheessa tunnistetaan syrjäytymisriskit, sitä tehokkaammin niihin voidaan puuttua. On sekä yksilön että yhteiskun­nan etu, että syrjäytymistä ennaltaehkäistään mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.”[6]

Viime hallituskaudella eduskun­nassa käsiteltiin eduskunnan tarkastusvaliokunnan tutki­musjulkaisua, jonka aiheena oli nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palvelujärjestelmän toimi­vuus ja palveluiden vaikuttavuus. Tutkimusjulkaisussa todetaan seuraavasti: ”Syrjäytymisestä ja sen ehkäisystä on saatavilla paljon tutkimustietoa. On yleisesti tiedossa, että syrjäytymisen ennaltaehkäisy tulee sekä taloudellisesti että inhimillisesti edullisem­maksi kuin korjaaviin toimiin panostaminen. On kuitenkin epäselvää, painottuvatko ennalta­ehkäisevät palvelut kuntien ja valtion budjeteissa.”[7]

Edellä olevan sitaatin sisältävässä tutkimusjulkaisussa ei esitetä ehdotuksia kuntoutusrahan suuruuteen liittyen eikä nyt käsillä olevassa esitysluonnoksessa toisaalta arvioida kuntoutus­rahan määrän ennaltaehkäiseviä vaikutuksia. Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa Kelan tutki­muksen osoittavan, että ”lähes jokainen nuoren kuntoutusrahan saaja sai myös muita palve­luita ja etuuksia”.[8] Myös tämä tosiasia tulee huomioida sosiaaliturvan uudistustyössä. Asiaa ei tuoda esiin esitysluonnoksessa, vaikka siinä arvioidaankin ehdotettujen muutosten lisää­vän toimeentulotukimenoja sekä yleisen asumistuen menoja (s. 7).

Syrjäytymistä ehkäisevien toimenpiteiden osalta tulee huomioida lisäksi kokonaistilanne, jo­hon nyt ehdotetut muutokset omalta osaltaan myös vaikuttavat. Lapsiasiavaltuutettu on esi­merkiksi pitänyt valitettavana, että Harrastamisen Suomen Mallin kohderyhmäksi on rajattu perusopetukseen osallistuvat eli moni kuntoutusrahaa saava nuori on suljettu sen ulkopuo­lelle. Kouluterveyskyselyn (2021)[9] mukaan lukiolaisista (1. ja 2. vuosi) 98 prosenttia ja am­mattiin opiskelevista 91,8 prosenttia harrasti jotain vähintään kerran viikossa. Toisen asteen opiskelijoista kuitenkin noin neljännes koki, että harrastuspaikat sijaitsevat liian kaukana. Ammattiin opiskelevista 28,6 prosenttia ja lukiolaisista 19,4 prosenttia koki, että kiinnosta­vat harrastukset olivat liian kalliita. Vuoden 2017 Nuorisobarometrissa kaksi kolmesta 15–29-vuotiaista vastaajasta kertoi jättäneensä harrastuksen aloittamatta ja liki kolmannes kes­keyttäneensä harrastuksen rahanpuutteen vuoksi.[10] Jo siteeratussa tutkimusjulkaisussa Nuor­ten syrjäytymisen ehkäisyn palvelurakenne, rahavirrat sekä seurannan haasteet tuodaan esille, että Harrastamisen Suomen malli -toiminta oli yksi osatekijä onnistuneessa syrjäyty­misen ehkäisyssä.[11]

On totta, että alle 18-vuotiaat ovat vielä vanhempiensa elatusvelvollisuuden piirissä ja useat nuoret oletettavasti asuvat huoltajiensa luona (s. 9). Lapsiasiavaltuutettu ei sinänsä kiistä esi­tettyjä arvioita nuorten asumisjärjestelyistä, mutta muistuttaa, että vaikutusarvioinnin ei pi­täisi perustua oletuksiin, mikäli tilastotietoa on saatavilla. Lisäksi on hyvä huomioida, että tutkimukset osoittavat muiden sosiaaliturvaan kuuluvien etuuksien ja palvelujen käyttö ole­van merkittävästi yleisempää niillä nuorilla, jotka saavat nuoren kuntoutusrahaa muuhun sa­man ikäiseen väestöön verrattuna.[12] Asumisjärjestelyt tai elatusvelvollisuuden piirissä olo ei­vät välttämättä vaikuta lapsen ja nuoren tuentarpeeseen. Lopuksi lapsiasiavaltuutettu muis­tuttaa sen olennaisuudesta, että panostetaan kuntoutusrahaa saavien nuorten palvelujen si­sällölliseen kehittämiseen ja etuuksien sekä palvelujen yhteensovittamiseen. 

Helsingissä 18.9.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies