LAPS/56/2023, 18.9.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annetun lain muuttamisesta

Viite: VN/22365/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksen taustana on Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annetun lain (566/2005) osalta pääministeri Orpon hallituksen ohjelman kohta 4.2 Työelämän kehittäminen ja hyvinvointi, jonka Osatyö­kykyisten työelämään osallistumisen vahvistamista koskevan alakohdan kirjauksen mukaan hallitus uudistaa kuntoutuksen tukia siten, että nuoren kuntoutus­rahan ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutus­rahan vähimmäis­määrä lasketaan kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän tasolle. Kuntoutus­rahan määrä lasketaan ammatillisen kuntoutuksen ajalta samalle tasolle kuin kuntoutujalle myönnettävä sairausvakuutus­lain mukainen sairaus­päiväraha, johon hänellä olisi ollut oikeus, jos hän kuntoutuksen alkaessa olisi tullut työ­kyvyttömäksi.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Ehdotettujen muutosten arviointi on tehty haasteelliseksi lyhyen lausunto­ajan ja puutteellisen vaikutusten arviointi -osion takia.

• Vaihtoehtoisten toteuttamis­ratkaisujen puuttuminen antaa aihetta epäillä, onko muita toimia todella harkittu osana lainvalmistelu­prosessia.

• Suomi on hiljattain saanut suosituksen välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Suosituksen sisältö ei heijastu nyt käsillä olevista ehdotuksista.

• Ehdotettujen muutosten seurantaa tulee suorittaa tehokkaasti.

• Syrjäytymisen ehkäisy on oleellista niin kansan­taloudellisesta kuin inhimillisestä näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu kiittää mahdollisuudesta lausua esitys­luonnoksesta, mutta pitää erittäin valitettavana, että lausunto­aikaa on annettu ainoastaan 10 vuorokautta. Etenkin, kun esitys­luonnos vaikuttaa haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden toimeen­tuloon eikä se sisällä sellaista vaikutusten arviointia, jonka perusteella ehdotettujen muutosten vaikutuksia lapsiin olisi mahdollista tarkastella kattavasti.

Esitys­luonnokseen ei sisälly vaihto­ehtoisia toteuttamis­ratkaisuja, vaikka lain­säädännön arviointi­neuvosto on yleisellä tasolla nimen­omaisesti kiinnittänyt huomiota hallitusten esitysten puutteisiin toteuttamis­vaihtoehtojen esittämisessä.[1] Esitys­luonnoksessa on arvioitu, että ”kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän jäädessä takuu­eläkkeen tason alle, työkyvyttömyys­eläkettä saavien nuorten luku­määrä voi kasvaa, mikä heikentää myös työllisyys­kehitystä” (s. 9).

Herääkin kysymys, onko valmistelussa arvioitu nyt käsillä olevien ehdotusten ja tavoiteltujen säästöjen suhdetta siihen, millaisia vaikutuksia työkyvyttömyys­eläkettä saavien luku­määrän kasvulla tai työllisyys­kehityksen heikentymisellä on pitkällä aikavälillä. Kelan tuoreehkon tutkimuksen mukaan ”aiempiin vuosiin verrattuna nuoren kuntoutus­rahalta siirrytään nykyään harvemmin työkyvyttömyys­eläkkeelle”[2] (NB: tutkimuksesta käy ilmi erot eri sairaus­ryhmien välillä, ja ilmiön taustalla on myös etuuteen oikeutettujen määrää laajentanut laki­muutos). Esitys­luonnoksessa näitä tilastoja ei kuitenkaan arvioida.

Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä, että esitys­luonnoksessa mainitaan YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus ja todetaan alle 18-vuotiaiden kuntoutus­rahan saajien kuuluvan sen soveltamis­alan piiriin. Pelkkä maininta ei kuitenkaan tuo esitys­luonnokseen sisällöllistä arvoa eikä esitys­luonnoksessa esimerkiksi tuoda esiin yleis­sopimuksen noudattamista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean hiljattain (2.6.2023) antamia suosituksia Suomelle. Komitea muun ohella suosittelee, että ”sopimus­valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin”.[3]

Lapsiasia­valtuutetun käsityksen mukaan yhtenä nuoren kuntoutus­rahan tavoitteena on ollut nimen­omaisesti syrjäytymisen ehkäisy.[4] Nyt käsillä olevassa esitys­luonnoksessa syrjäytyminen ei kuitenkaan saa yhtäkään mainintaa. Samalla esitys­luonnoksessa on arvioitu, että ”kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän jäädessä takuu­eläkkeen tason alle, työkyvyttömyys­eläkettä saavien nuorten luk­umäärä voi kasvaa, mikä heikentää myös työllisyys­kehitystä” (s. 9). Vastaavasti, kun nuoren kuntoutus­rahan määrää korotettiin, arvioitiin korotuksen ehkäisevän kannustin­loukkujen syntymistä ja nuorten syrjäytymistä.[5] Lapsiasia­valtuutettu alle­viivaa, että nyt ehdotettujen muutosten vaikutuksia lapsiin ja nuoriin on seurattava tarkasti, vaikka esitys­luonnoksesta uupuu maininta seuranta­toimenpiteistä. Syrjäytymisen tehokas ehkäisy on äärimmäisen tärkeää sekä inhimilliseltä että kansan­talouden kannalta.

Lapsiasia­valtuutettu on painottanut, että lasten ja nuorten syrjäytymisen ehkäisyn tulee olla yksi keskeisistä lähtö­kohdista sosiaaliturva­uudistuksessa. Hallitus­ohjelmassa nuorten syrjäytyminen ja pahoin­voinnin kasvu nimetään yhteis­kuntamme suurimmiksi haasteiksi. Hallitus­ohjelmassa todetaan, että ”[o]n selvää, että mitä varhaisemmassa vaiheessa tunnistetaan syrjäytymis­riskit, sitä tehokkaammin niihin voidaan puuttua. On sekä yksilön että yhteis­kunnan etu, että syrjäytymistä ennalta­ehkäistään mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.”[6]

Viime hallituskaudella eduskun­nassa käsiteltiin eduskunnan tarkastus­valiokunnan tutkimusjulkaisua, jonka aiheena oli nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palvelu­järjestelmän toimivuus ja palveluiden vaikuttavuus. Tutkimus­julkaisussa todetaan seuraavasti: ”Syrjäytymisestä ja sen ehkäisystä on saatavilla paljon tutkimu­stietoa. On yleisesti tiedossa, että syrjäytymisen ennalta­ehkäisy tulee sekä taloudellisesti että inhimillisesti edullisemmaksi kuin korjaaviin toimiin panostaminen. On kuitenkin epäselvää, painottuvatko ennalta­ehkäisevät palvelut kuntien ja valtion budjeteissa.”[7]

Edellä olevan sitaatin sisältävässä tutkimus­julkaisussa ei esitetä ehdotuksia kuntoutus­rahan suuruuteen liittyen eikä nyt käsillä olevassa esitys­luonnoksessa toisaalta arvioida kuntoutus­rahan määrän ennalta­ehkäiseviä vaikutuksia. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa Kelan tutkimuksen osoittavan, että ”lähes jokainen nuoren kuntoutus­rahan saaja sai myös muita palveluita ja etuuksia”.[8] Myös tämä tosiasia tulee huomioida sosiaali­turvan uudistus­työssä. Asiaa ei tuoda esiin esitys­luonnoksessa, vaikka siinä arvioidaankin ehdotettujen muutosten lisäävän toimeentulotuki­menoja sekä yleisen asumis­tuen menoja (s. 7).

Syrjäytymistä ehkäisevien toimen­piteiden osalta tulee huomioida lisäksi kokonais­tilanne, johon nyt ehdotetut muutokset omalta osaltaan myös vaikuttavat. Lapsiasia­valtuutettu on esimerkiksi pitänyt valitettavana, että Harrastamisen Suomen mallin kohde­ryhmäksi on rajattu perus­opetukseen osallistuvat, eli moni kuntoutus­rahaa saava nuori on suljettu sen ulko­puolelle. Kouluterveys­kyselyn (2021)[9] mukaan lukiolaisista (1. ja 2. vuosi) 98 prosenttia ja ammattiin opiskelevista 91,8 prosenttia harrasti jotain vähintään kerran viikossa. Toisen asteen opiskelijoista kuitenkin noin neljännes koki, että harrastus­paikat sijaitsevat liian kaukana. Ammattiin opiskelevista 28,6 prosenttia ja lukiolaisista 19,4 prosenttia koki, että kiinnostavat harrastukset olivat liian kalliita. Vuoden 2017 Nuoriso­barometrissa kaksi kolmesta 15–29-vuotiaasta vastaajasta kertoi jättäneensä harrastuksen aloittamatta ja liki kolmannes keskeyttäneensä harrastuksen rahan­puutteen vuoksi.[10] Jo siteeratussa tutkimus­julkaisussa Nuorten syrjäytymisen ehkäisyn palvelu­rakenne, raha­virrat sekä seurannan haasteet tuodaan esille, että Harrastamisen Suomen malli -toiminta oli yksi osatekijä onnistuneessa syrjäytymisen ehkäisyssä.[11]

On totta, että alle 18-vuotiaat ovat vielä vanhempiensa elatus­velvollisuuden piirissä ja useat nuoret oletettavasti asuvat huoltajiensa luona (s. 9). Lapsiasia­valtuutettu ei sinänsä kiistä esitettyjä arvioita nuorten asumis­järjestelyistä, mutta muistuttaa, että vaikutus­arvioinnin ei pitäisi perustua oletuksiin, mikäli tilasto­tietoa on saatavilla. Lisäksi on hyvä huomioida, että tutkimukset osoittavat muiden sosiaali­turvaan kuuluvien etuuksien ja palvelujen käyttö olevan merkittävästi yleisempää niillä nuorilla, jotka saavat nuoren kuntoutus­rahaa muuhun saman ikäiseen väestöön verrattuna.[12] Asumis­järjestelyt tai elatus­velvollisuuden piirissä olo eivät välttämättä vaikuta lapsen ja nuoren tuen­tarpeeseen. Lopuksi lapsiasia­valtuutettu muistuttaa sen olennaisuudesta, että panostetaan kuntoutus­rahaa saavien nuorten palvelujen sisällölliseen kehittämiseen ja etuuksien sekä palvelujen yhteen­sovittamiseen. 

Helsingissä 18.9.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies

<