Lapsiasiavaltuutetun lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle toimeentulotukilain uudistamista valmistelleen työryhmän mietinnöstä

 

Viite: VN/11505/2020

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu arvioi mietintöä yleissopimuksen näkökulmasta. 

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle toimeentulotukilain uudistamista valmistelleen työryhmän mietinnöstä (pdf)

 

Mietinnön keskeinen sisältö

Työryhmän loppumietinnössä käsitellään toimeentulotukilainsäädännön ja toimeenpanon nykytilaa, valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä sekä suhdetta sosiaalihuoltoon ja ensisijaisiin etuuksiin. Tavoitteena on selkeyttää esimerkiksi lainsäädäntöä, jotta haavoittuvimmassa asemassa olevien asiakkaiden tarpeisiin voidaan vastata nykyistä paremmin. 

 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Lapsiköyhyys on Suomessa pysytellyt korkealla, n. 11 prosentin tasolla. Merkittävä osuus lapsiperheistä joutuu tukeutumaan toimeentulotukeen ja merkittävä osuus toimeentulotuen saajista kuuluu lapsiperheeseen tai on itse lapsi. 
• Asiakkaan yksilölliseen tilanteeseen liittyvät seikat tulisi huomioida toimeentulotuen edellyttämän laskelman lisäksi.
• On oleellista, että mietinnössä esitetyn mukaisesti Kelan ja kuntien välistä yhteistyötä kehitetään, jotta tiedot esimerkiksi lapsen tapaamisen mahdollistamiseen käytetyistä kuluista siirtyvät Kelalle.
• Periaatteellista kysymystä lapsen tulojen ja vanhempien elatusvelvollisuuden sekä toimeentulotuen viimesijaisuuden välisestä suhteesta tulee pikimmiten selvittää.
• Perustavanlaatuinen kysymys ratkaistavaksi on, miten ehkäistään perheiden turvau-tuminen viimesijaiseen toimeentuloturvaan. 

 

Toimeentulotuen yleisyys lapsiperheissä

Lapsiasiavaltuutettu on toistuvasti kiinnittänyt huomiota lapsiperhe- ja lapsiköyhyyteen Suomessa[1]. Lapsiköyhyys on Suomessa yleistynyt 2000-luvulla. Kansallisen lapsistrategian valmistelutyössä hyödynnettyjen tutkijapuheenvuorojen mukaan lapsiköyhyysaste aleni Suomessa 1960-luvulta aina vuoden 1994 alhaisimpaan 4,3 prosenttiin, minkä jälkeen osuus kolminkertaistui vuoteen 2007 mennessä. Tämän jälkeen lapsiköyhyysaste on pysytellyt noin 11 prosentissa. Vuonna 2017 pienituloisissa perheissä asui 11,1 prosenttia alle 18-vuo­tiaista eli 119 000 lasta. Köyhyys koettelee etenkin yksinhuoltajaperheitä, yhden tulonsaajan perheitä, monilapsisia perheitä ja pienten lasten perheitä.[2]

Toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) 1 §:n mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuol­toon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoi­tuksena on turvata henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Toi­meentulotuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähin­tään välttämätön toimeentulo.

Toi­meentulotuen käyttöä 2010-luvulla tutkineen Susan Kuivalaisen mukaan toimeentulotuen luonne muuttui 1990-luvun laman myötä. Viimesijaisen tuen käyttö kaksinkertaistui, eikä sitä saavien kansa­laisten määrä suotuisasta taloudellisesta kehityksestä huolimatta koskaan laskenut lamaa edeltäneelle tasolle. Samalla toimeentulotuesta tuli erityisesti lapsiperheiden tukimuoto. Kun vuonna 2011 laskettiin eri kotitaloustyypeissä asuvien henkilöiden osuus kaikista samana vuonna toimeentulotukea saaneista, lähes puolet (45 %) heistä kuului yhden tai kahden huol­tajan lapsiperheisiin. Neljännes toimeentulotuen piirissä olevista henkilöistä oli alle 18-vuo­tiaita lapsia. Yleisintä tuen saaminen on yksinhuoltajilla, joista joka neljäs oli toimeentulotuen asiakkaana vuonna 2011.[3]

Kelan tietojen mukaan edelleen toimeentulotu­kea saavista kotita­louksista noin viidesosa on lapsiperheitä^[4], mikä henkilömääriksi muutet­tuna tarkoittaa, että merkittävä osuus toimeentulotuen saajista kuuluu lapsiperheeseen tai on itse lapsi.

Toimeentulotuki ei lapsiperheiden keskuudessa ole harvinainen etuus. Tutkittaessa Suomessa vuonna 1997 (ns. kohortti 1997-tutkimus) syntyneiden lasten perheitä, peräti 36 % vuonna 1997 syntyneiden lasten perheistä oli jossain vaiheessa turvautunut toimeentulotukeen. Noin 20 prosenttia kohortin lapsista oli elänyt taloudessa, jossa toimeentulotukea oli saatu yli vuoden ajan ja kymmenesosa lapsista yli 4 vuotta toimeentulotukea saaneessa taloudessa. Noin joka kuudennessa perheessä toimeentulotukea oli saatu 1–3 vuotena. Yli kymmenesosassa (n. 13 %) lasten perheistä toimeentulotukea oli saatu vähintään kahdeksana eri vuotena eli varsin suurella osalla perheistä toimeentulotuen käyttö oli toistuvaa. 

Kohortti 1997 -tutkimuksessa tarkasteltiin myös toimeentulotuen nostamisen kestoa. Kuvi­oissa 15 ja 16 tarkennetaan, miten pitkään vanhemmat ovat toimeentulotukea saaneet ja mi­ten toistuvaa käyttö lasten perheissä oli. Kuviossa 16 nähdään summattuna, miten monta vuotta vanhemmat ovat vuosien 1997–2015 aikana yhteensä nostaneet toimeentulotukea. Kuviossa on siis summattu kaikki vanhempien nostamat toimeentulotukikuukaudet yhteen. Kuviossa 17 on havainnollistettu, miten toistuvaa toimeentulotuen käyttö on ollut, kun kat­sotaan vuosia, jolloin vanhemmat ovat saaneet vähintään kuukauden ajan toimeentulotukea. Kuviossa on huomioitu kaikki vanhempien saamat toimeentulotukikuukaudet, ei vain pitkä­aikaisesti toimeentulotukea saaneet vanhemmat. [5]

Vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortista tehtiin erillinen tutkimus, jossa tarkasteltiin nii­den lasten hyvinvointia, joiden toinen tai molemmat vanhemmat olivat syntyneet ulkomailla. Tarkastelussa todettiin, että ulkomailla syntyneiden vanhempien perheiden toimeentulotuen käyttö oli muita yleisempää ja pitkäkestoisempaa (kuvio 4.16).^[6]

Kohortti 1997 -tutkimuksessa tarkasteltiin myös, missä lapsuuden vaiheessa perheen toi­meentulotukeen turvautuminen tapahtui ja oli yleisimmillään. Kuvioon 17 on laskettu, ovatko vanhemmat hakeneet toimeentulotukea yhdessä, erikseen vai uusien puolisoiden kanssa. Kuviossa on huomioitu kaikki vanhempien saamat toimeentulotukikuukaudet, ei vain pitkäaikaisesti toimeentulotukea nostaneet vanhemmat.

Ikäluokan syntymän aikaan vuonna 1997 vanhemmat hakivat selvästi korkeimmalla osuudella toimeentulotukea ja useimmiten yhdessä. Tämä kuvaa todennäköisimmin pikkulapsiajan taloudellista niukkuutta ja siten tar­vetta taloudelliselle tuelle. Ikäluokan vanhentuessa vanhempien toimeentulotuen käyttö vä­henee. Vanhemmat hakivat myöhemmin useammin yksin toimeentulotukea, ja 2010-luvulle tultaessa etenkin vain äitien hakeman toimeentulotuen osuus kasvaa. [7]

Kohortti 1997 -tutkimuksissa[8] voitiin niin ikään havaita, että toimeentulotuen käyttö oli yh­teydessä vanhempien matalaan koulutukseen, vanhempien mielenterveyden ongelmaan, erotilanteisiin, vanhemman kuolemaan sekä lastensuojelun sijaishuollon tarpeeseen.

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (jälj. LOS) 26 artiklan mukaan lapsella on oikeus so­siaaliturvaan, jota myönnettäessä tulisi tarvittaessa huomioida lapsen ja hänen elatuksestaan vastuussa olevien henkilöiden varallisuus ja olosuhteet, kuten myös muut lapsen esittämään tai hänen puolestaan esitettyyn hakemukseen vaikuttavat seikat. LOS 27 artikla edel­lyttää, että sopimusvaltiot takaavat lapselle riittävän elintason, jolla turvataan lapsen kehi­tystä.

Työryhmän kehittämisehdotukset toimeentulotuen määräytymiseen ja laskelmaan liittyen ovat myönteisiä. Vuonna 2017 voimaantullutta toimeentulotukiuudistusta ei ole koettu täy­sin onnistuneeksi siltä kannalta, että toimeentulotukipäätöksissä ei ole tehty tarpeeksi yksi­löllistä harkintaa.[9]

LOS 26 artik­lassa vahvistetaan, että lapselle sosiaaliturvaa myönnettäessä on tarvittaessa huomioitava laa­jasti hakemukseen vaikuttavia seikkoja. Tästä näkökulmasta on hyvä, että työryhmä ehdottaa asiakkaan yksilölliseen tilanteeseen liittyvien seikkojen huo­miointia toimeentulotuen edel­lyttämän laskelman lisäksi. On myönteistä, että mietinnön mu­kaan kiireellisissä tilanteissa olisi myös mahdollista päättää toimeentulotuesta ilman laskel­maa, jos se on asiakkaan kokonaistilanne huomioiden välttämätöntä. Tällä pyrittäisiin esi­merkiksi turvaamaan lapsen sosiaaliturva ja elintaso sekä muiden oikeuksien toteutuminen.

Toimeentulotuen määräytymisajan ja huomioon otettavien tulojen osalta on tärkeää, että ta­kautuvasti laskelmaan vaikuttavista tuloista informoidaan asiakasta selkeästi. On myös hyvä, että Kelalle ehdotetaan mahdollisuutta myöntää tukea vähäisen kotitalouskohtaisen ylijää­män tilanteissa. Tämä antaa liikkumavaraa esimerkiksi niihin tilanteisiin, joissa perheen lapsi on tulonsaaja.

Mietinnössä esitetään sosiaaliturvakomitealle selvitettäväksi periaatteellista kysymystä lap­sen tulojen ja vanhempien elatusvelvollisuuden sekä toimeentulotuen viimesijaisuuden väli­sestä suhteesta. Esimerkiksi kotona asuvan nuoren kannalta on kohtuutonta, mikäli hänen palkkatulonsa otetaan perheen toimeentulotukilaskelmassa tulona huomioon esimerkiksi silloin, kun hän työskentelee osa-aikaisesti tavoitteenaan kerätä säästöjä opintoja ja itsenäis­tymistä varten. Näissä tilanteissa nuoren tulojen huomioiminen voi merkitä sitä, ettei per­heelle synny oikeutta toimeentulotukeen. Nykymallissa syntyykin tilanteita, joissa nuori jou­tuu tosiasiallisesti käyttämään kesätyörahansa, opintoetuutensa tai saamansa lahjat per­heensä elättämi­seen, johon hänellä ei kuitenkaan ole lain mukaan velvollisuutta. Näitä kysy­myksiä on erittäin tärkeää tarkastella ja selvittää tarkemmin.

On tärkeää, että mietinnössä esitetyn mukaisesti Kelan ja kuntien välistä yhteistyötä kehi­te­tään, jotta tiedot esimerkiksi lapsen tapaamisen mahdollistamiseen käytetyistä kuluista siir­tyvät Kelalle. Lapsiasiavaltuutetun tiedossa on tilanteita, joissa tapaamisoikeuden toteutumi­nen on vaikeutunut tai kokonaan estynyt matkakulujen vuoksi. Tapaamiskulut tulee huomi­oida laskel­missa todellisten kulujen mukaan.

Perustavanlaatuinen kysymys on, miten lapsiperheiden ja lapsiväestön ajautumista viime­sijaisen toimeentuloturvan varaan voitaisiin estää. Kuten edellä on kuvattu, etenkin pitkäai­kainen toimeentulotuen tarve koskee haavoittuvassa asemassa olevia lapsia, joiden elämässä on köyhyyden lisäksi useita muitakin kuormittavia tekijöitä. Nämä perheet tarvitsisivat toi­meentuloturvan lisäksi psykososiaalista tukea, jotta lasten hyvinvointi ei vaarantuisi. Toi­meentulotukeen turvautumisen yleisyys heijastanee kuitenkin myös rakenteellista ongelmaa suomalaisessa tukijärjestelmässä, jonka ensisijaiset etuudet kannattelevat ilmeisen heikosti lapsiperheitä. 

 

Jyväskylässä 29.9.2021

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies