LAPS/54/2023, 12.9.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laeiksi työttömyysturva­lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta

Viite: VN/20721/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturva­lakia, työttömyyskassa­lakia, julkisesta työvoima- ja yritys­palvelusta annettua lakia ja työttömyys­etuuksien rahoituksesta annettua lakia. Muutokset koskisivat palkan­saajan työssäolo­ehtoa, työttömyys­etuuden sovittelua ja työttömyysetuus­oikeuden alkamisen ajankohtaa sekä työttömyys­etuuksiin maksettavia lapsi­korotuksia.

Esitys liittyy valtion vuoden 2024 talousarvio­esitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024. Muutosten soveltaminen olisi porrastettu niin, että voimaan­tulosta alkaen sovellettaisiin omavastuu­ajan pidentämistä ja loma­korvauksen vaikutusta koskevia ehdotuksia, 1.4.2024 alkaen sovellettaisiin lapsi­korvauksen poistamista ja sovittelun suojaosan poistamista koskevia ehdotuksia ja 2.9.2024 alkaen sovellettaisiin työssäolo­ehtoa koskevia ehdotuksia.

Lausunto on jätetty lausuntopalvelu.fi:ssä 12.9.2023.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.
• Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa esitys­luonnoksen puutteellisista vaikutus­arvioinneista. Myöskään hallitus­ohjelmaan sisältyvien lukuisten lasten ja lapsi­perheiden toimeen­tuloon liittyvien muutosten kokonais­arviointia ei ole käytettävissä. Esitys­luonnoksen ehdotusten arviointi on erittäin vaikeaa.
• Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa lapsi­budjetoinnin tärkeydestä, josta myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmissä loppu­päätelmissään Suomelle muistuttanut.
• Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että sairausvakuutus­lain perusteella maksettavien etuuksien matala taso ei voi olla perusteena laskea niiden etuuksien tasoa, joiden taso on parempi tai ainakin lähempänä riittäväksi katsottavaa tasoa.
• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että hallituksen esitys­luonnoksen laskelmat lapsi­korotuksen poistamisen vaikutuksista muun muassa työllistymiseen ovat sinänsä selkeitä, mutta tosi­asialliset perustelut, miten niissä oleviin lukuihin on päädytty, jäävät epäselviksi.
• Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, ettei 135-sivuisessa hallituksen esityksessä mainita kertaakaan missään muodossa käsitteitä ”köyhyys”, ”syrjäytyminen” tai ”huono-osaisuus”. Esityksessä ei myöskään viitata yhteenkään aihepiiriä koskevaan tutkimukseen tai selvitykseen.
• Tällä hetkellä epäselvää on, miten ja mihin tutkittuun tietoon sosiaali­turvan muutokset ja uudistukset kokonaisuudessaan perustuvat – nyt ja tulevaisuudessa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsi­vaikutusten arviointi on puutteellista

Hallituksen esitys­luonnoksen lausunto­kierrokselle on varattu aikaa vain noin kaksi viikkoa, joka on huomattavan lyhyt aika ottaen huomioon hallituksen esityksen laajuus ja sisällön kompleksisuus. Lisäksi sosiaali- ja terveys­ministeriö on ilmoittanut, että osa vaikutus­arvioinneista valmistuu vasta eduskunnan käsittelyyn mennessä. Esitys­luonnoksen ehdotusten ja sen vaikutusten huolellinen arviointi on siten lausunnon antajille erittäin vaikeaa. Epäselväksi jää, mikä merkitys näin toteutetulla lausunto­kierroksella voi olla lopullisen hallituksen esitykseen.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa erityisesti siitä, että hallitus­ohjelmaan sisältyvistä lukuisista lasten ja lapsi­perheiden toimeen­tuloon liittyvien muutosten vaikutuksista ei ole käytettävissä kokonais­arviointia. Tämä vaikeuttaa käsillä olevan esitys­luonnoksen arviointia ja muiden hallitus­ohjelmaa toteuttavien esitysten arviointia.

Yhteistä näille esityksille on niillä tavoitellut taloudelliset säästöt, joiden on tarkoitus sisältyä jo vuoden 2024 valtion talousarvio­esitykseen. Talousarvio­esitykseen tulisi sisältyä lapsiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten tunnistaminen ja niiden vaikutusten, niin yksittäisten päätösten kuin kokonais­vaikutusten, arviointi. Muistutamme siis lapsi­budjetoinnista. Valtiovarain­ministeriön kirjeessä ”Julkisen talouden suunnitelman sekä vuoden 2024 talousarvio­esityksen valmistelu” (22.6.2023)[1] todetaan, että vuoden 2024 talousarvio­esitykseen on tarkoitus sisällyttää lapsi­budjetointia koskeva tarkastelu. YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmissä Suomelle antamissaan suosituksissa[2] kehottanut (suositus 9 Resurssien kohdentaminen) sisällyttämään lapsen oikeuksiin perustuvan lähestymis­tavan valtion budjetointi­prosessiin ja muun muassa toteuttamaan järjestelmän, jonka avulla seurataan lapsille suunnattujen resurssien kohdentamista, käyttöä ja valvontaa kaikkialla sopimus­valtiossa. Lisäksi suosituksissa kehotetaan kaikilla aloilla arvioimaan, miten tehdyt investoinnit palvelevat lapsen etua ja määrittelemään budjetti­politiikan, joka koskee heikossa tai haavoittuvassa asemassa olevia lapsia, kuten vammaisia, vähemmistö­ryhmiin kuuluvia ja köyhyydessä eläviä lapsia sekä turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsia.

Uskottava lapsi­vaikutusten arviointi ja lapsi­budjetointi edellyttää, että eri ratkaisu­vaihtoehtoja on arvioitu lapsen oikeuksien näkö­kulmasta laaja-alaisesti jo ennen päätöksen­tekoa ja sen toimeen­panon aikana.

Lyhyestä lausunto­ajasta ja vaikutus­arviointien puutteellisuudesta johtuen lapsiasia­valtuutettu keskittyy seuraavassa kommentoimaan etupäässä vain esitys­luonnokseen sisältyvää lapsi­korotuksista luopumista. Huomion­arvoista kuitenkin on, että myös omavastuu­ajan pidentämistä, sovittelun suoja­osan poistamista, työssäolo­ehdon pidentämistä ja omavastuu­päivien palauttamista koskevilla ehdotuksilla on suora vaikutus sellaisten lasten elin­tasoon, joiden vanhemmat tai vanhempi jää työttömäksi.

Lapsi­korotusten poistaminen

YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[3] Suosituksissa kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiperhe­köyhyydellä tiedetään vaikuttavan lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän. Hallituksen esitys­luonnoksessa käsitellyt säästö­toimet kohdentuvat juuri vähä­tuloisten perheiden lapsiin, joten hallitus on nyt toimimassa päin­vastoin kuin lapsen oikeuksien komitea suosittelee.

Suomalais­lapsista noin 11 prosenttia elää suhteellisessa köyhyydessä. Lapsi­köyhyyden vähentäminen on vuodesta 2019 asti ollut kansallisen lapsi­strategian keskeinen tavoite, sillä lapsi­köyhyyden kielteiset seuraukset lapsen hyvin­voinnille ja kehitykselle on todistettu lukuisissa tutkimuksissa. Suomalaisessa kohortti­tutkimuksessa voitiin aukottomasti osoittaa, että lapsi­perheen käytettävissä olevien tulojen vähentyminen muodostaa merkittävän riskin lapsen mielen­terveydelle lisäämällä aikuisten kokemaa stressiä ja aiheuttamalla negatiivisia muutoksia vanhempien mielen­terveyteen, vanhempien väliseen suhteeseen ja vanhemmuuteen. Vaikutukset olivat pitkä­aikaisia ja yli­sukupolvisia.[4] Niin ikään vuonna 1987 ja 1997 Suomessa syntyneiden lasten kohortti­tutkimukset ovat osoittaneet köyhyyden yli­sukupolvisuuden ja lukuisat yhteydet erilaisiin pahoinvointi­tekijöihin, kuten lasten­suojelun tarpeeseen ja nuoriso­rikollisuuteen.[5]

Vastaavia tuloksia on havaittu lukuisissa kansain­välisissä tutkimuksissa, myös Pohjois­maissa. Esimerkiksi Tanskassa pyrittiin lisäämään työnteon kannustimia leikkaamalla rajusti maahanmuuttaja­taustaisten perheiden sosiaali­turvaa vuonna 2002. Arvostettujen talous­tieteilijöiden tutkimus osoittaa uudistuksen kielteiset vaikutukset erityisesti lapsiin: lasten osallistumis­aste niin varhais­kasvatuksessa kuin esi­koulussa laski, lasten suoriutuminen kieli­kokeissa heikkeni ja teini-ikäisten rikollisuus lisääntyi.[6]

Hallitus­ohjelmassa lapsi­köyhyyttä pyritään vähentämään työnteon kannustimia lisäämällä. Tässä tavoitteessa unohdetaan, että Suomessa on useita alueita ja aloja, joissa työ­tilanne on heikko. Tuoreet uutiset taloudesta kielivät heikentyvästä suhdanteesta, mikä vaikuttaa myös työ­markkinoiden tilanteeseen.

Hallituksen esitys­luonnoksessa (s. 19) työttömyys­etuuksien lapsi­korotusten poistamista perustellaan sillä, että lapsi­korotukset heikentävät työnteon kannustimia nostamalla työttömyys­etuuden määrää, ja se voi ohjata henkilön tilanteeseensa nähden väärälle etuudelle, koska se nostaa etuuden tasoa suhteessa muihin sosiaaliturva­etuuksiin. Esitys­luonnoksen tavoitteissa (s. 21) todetaan, että lapsi­korotuksen poistaminen osaltaan lisäisi työttömyys­turvan lineaarisuutta. Koska useisiin muihin etuuksiin, kuten esimerkiksi sairausvakuutus­lain perusteella maksettaviin etuuksiin ei sisälly lapsi­korotusta, muutos lisäisi työttömyys­etuuksien ja muiden toimeen­tuloa turvaavien etuuksien saman­kaltaisuutta.

Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitea totesi 15.2.2023 julkistetussa ratkaisussaan Suomen sosiaali­turvan tason olevan liian alhainen. Suomi on saanut komitealta myös aikaisemmin moitteita perus­turvan riittämättömästä tasosta. Ratkaisussa tarkasteltiin muun muassa vähimmäissairaus­päivärahan, -vanhempain­rahan, -kuntoutus­rahan, työttömyys­turvan perus­päivärahan, takuu­eläkkeen, työmarkkina­tuen ja toimeentulo­tuen tasoa suhteessa suomalaisten keski­tuloon. Komitea totesi vähimmäis­etuudet liian mataliksi kattamaan tuen­saajan perus­tarpeet uudistetun Euroopan sosiaalisen perus­kirjan edellyttämällä tavalla.[7] Lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaan lapsella on oikeus ruumiillisen, henkisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elin­tasoon (27 artikla) ja sosiaali­turvaan (26 artikla). Mainitut tuki­muodot vaikuttavat suoraan lasten ja lapsi­perheiden elin­tasoon ja sosiaali­turvaan.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että edellä mainittujen, sairausvakuutus­lain perusteella maksettavien etuuksien matala taso ei voi olla perusteena laskea niiden etuuksien tasoa, joiden taso on parempi tai ainakin lähempänä tasoa, jonka sosiaalisten oikeuksien komitea voisi katsoa riittäväksi. Huomautamme lisäksi, että sosiaalisten oikeuksien komitea totesi myös työttömyys­turvan perus­päivärahan, työmarkkina­tuen ja toimeentulo­tuen tason riittämättömäksi.

Esitys­luonnoksen mukaan (s. 23) lapsi­korotusten poistaminen merkitsee muutosta työttömyys­turvan päivä­kohtaisessa määrässä ja vaikuttaisi myös työttömyysturva­lain mukaisen liikkuvuus­avustuksen määrään. Pää­asiallisissa vaikutuksissa (s. 24) todetaan, että ”[e]hdotus lapsi­korotusten poistamisesta --- vaikuttavat etuus­oikeuden alkaessa ja myös sen jatkuessa, ja vaikutukset kohdistuvat lapsi­perheisiin---".

Lapsi­korotusten taloudellisia vaikutuksia koti­talouksien asemaan on kuvattu esitys­luonnoksen s. 40–42. Siinä todetaan että ”[l]apsi­korotusten poisto pienentäisi työttömyys­etuuden määrää yhden lapsen perheessä vuoden 2023 tasossa 5,84 euroa päivässä (noin 125 euroa kuukaudessa), kahden lapsen perheessä 8,57 euroa päivässä (184 euroa kuukaudessa) ja vähintään kolmen lapsen perheissä 11,05 euroa päivässä (238 euroa kuukaudessa). Kahden työttömän vanhemman perheissä summat ovat kaksin­kertaisia, sillä lapsi­korotuksia voidaan maksaa molemmille vanhemmille.”

Taloudellisia vaikutuksia koskeva kohta jatkuu: ”[m]uutoksen vaikutus käytettävissä oleviin tuloihin olisi kuitenkin huomattavasti edellä todettua brutto­vaikutusta pienempi, sillä muutos vaikuttaisi voimakkaasti toimeentulo­tukeen sekä yleiseen asumis­tukeen. (…) Keski­määräinen vaikutus käytettävissä oleviin tuloihin olisi yhden lapsen perheissä noin 53 euroa, kahden lapsen perheissä 77 euroa ja kolmen tai useamman lapsen perheissä noin 100 euroa kuukaudessa. Kotitalous­kohtainen vaikutus riippuu kuitenkin pitkälti siitä, saako perhe toimeentul­otukea. Jo valmiiksi toimeentulo­tukea saavassa koti­taloudessa tulot eivät muuttuisi käytännössä lainkaan, sillä työttömyys­etuuden pieneneminen kompensoituisi täysi­määräisesti toimeentulo­tuella”.

Lapsiasia­valtuutettu pitää ongelmallisena, että edellä mainitussa laskelmassa ei ole huomioitu asumis­tukeen ja toimeentulo­tukeen suunniteltuja muutoksia. Palaamme tähän tuonnempana. Taloudellisia vaikutuksia koskevassa kohdassa (s. 42) arvioidaan lapsi­korotuksen poiston vaikutuksia myös elatus­velvollisuuden toteutumiseen, ja sen osalta todetaan, että ”[l]apsi­korotusten maksamisen ja niiden perinnän poistuessa tilanteet, joissa elatus­velvollinen ei pysty maksamaan elatus­apua elatus­sopimuksen tai -päätöksen mukaisesti, toden­näköisesti lisääntyvät. Työttömyys­turvan lapsi­korotusten poistumisen myötä lapsen elatukseen tilitettävien maksujen määrä pienenee, mikä voi heikentää lähi­vanhemman elatus­kykyä sekä lapsen asemaa edellä mainituissa tilanteissa. Tämä voi myös lisätä sosiaaliturva­etuuksien tarvetta.” Lapsi­korotuksen poiston vaikutukset näyttäisivät kohdentuvan jonkin verran painottuen työttömyys­etuutta saaviin naisiin (s. 45).

Esitys­luonnoksessa olevista taulukoista käy ilmi, että lapsi­korotuksen poistolla tavoitellaan selkeästi suurimpia säästöjä suhteessa muihin esitys­luonnoksen ehdotuksiin nähden (taulukot 3 ja 4). Toisaalta sen arvioidaan myös lisäävän eniten toimeentulo­tuen ja yleisen asumis­tuen menoja (taulukko 5). Taulukossa 6 on arvioitu lapsi­korotuksen poiston lisäävän työllisyyttä 10 000 henkilöllä, eli lähes puolet kaikkien ehdotusten arvioiduista vaikutuksista (20 400 hlöä). Esitys­luonnoksessa todetaan, että ”[t]yöllisyysvaikutus­arviot ovat suuntaa antavia, sillä erilaisten kohde­ryhmien reaktiot kannustimien muutoksiin voivat erota toisistaan, ja arvioiden pohjalla olevien tutkimus­tulosten asetelmat ovat voineet olla hyvin erilaisia kuin tässä esitetyt muutokset.”

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että edellä mainitut laskelmat ovat sinänsä selkeitä, mutta tosi­asialliset perustelut, miten niissä oleviin lukuihin on päädytty, jäävät epä­selviksi. On ymmärrettävää, että laskelmien perusteella lapsi­korotuksen poistaminen näyttäytyy houkuttelevana vaihto­ehtona. Katsomme myös, että työn­tekoon kannustaminen on tärkeää ja se koskee yhtä lailla lapsi­perheiden vanhempia. Sen sijaan ymmärrettävää ei ole se, että jo valmiiksi heikoimmassa asemassa olevien lapsi­perheiden taloudellista asemaa heikennetään ilman, että on tutkittua tai edes suhteellisen varmaa tietoa muun muassa siitä, että korotusten poistaminen tosi­asiallisesti johtaisi huoltajien työllistymiseen työhön, josta saa riittävän palkan perheen elättämiseen ja työpaikka löytyy kohtuullisella etäisyydellä perheen asunnosta. Huomautamme, että lapsi­korotuksen poisto vaikuttaa myös esimerkiksi liikkumis­avustuksen määrään, mikä ei lisää taloudellisia kannusteita eikä aina mahdollisuuksiakaan lähteä työhön kauemmaksi kotoa.

Hallitus­ohjelmaan sisältyvien muutosten kokonais­vaikutukset lapsi­perheiden elintasoon jäävät hämäriksi. Esimerkkinä voidaan todeta, että kuten hallituksen esitys­luonnoksestakin käy ilmi, lapsi­korotusten poiston arvioidaan lisäävän toimeentulo­tuen ja yleisen asumis­tuen tarvitsijoiden määrää merkittävästi. Kuten edellä totesimme, hallitus­ohjelmaan[8] kuitenkin sisältyy myös kirjaus yleiseen asumis­tukeen kohdistettavista heikennyksistä (s. 72), joista ei käsillä olevassa hallituksen esitys­luonnoksessa mainita lapsi­korotusten poiston yhteydessä mitään. Vastaavasti hallitus­ohjelman mukaisesti (s. 69–71) muutoksia on tulossa myös toimeentulo­tukeen, joiden vaikutuksia lapsi­perheisiin ei hallitus­ohjelmassa ole avattu ja joita niitäkään ei tässä esitys­luonnoksessa mainita. On kestämätöntä, jos lasten sosiaalis-taloudellista asemaa heikennetään epä­varmojen ja/tai pisteittäisten arvioiden perusteella. Arvioinniksi ei riitä se, että hallituksen esitys­luonnoksessa on kohdassa 11.1. Esityksen riippuvuus muista esityksistä (s. 93) todettu, että vaikutukset eri esityksistä kohdistuvat osin samoihin henkilö­ryhmiin.

Hallituksen esitys­luonnoksessa ei ole arvioitu muita toteutus­vaihtoehtoja lapsi­korotusten osalta. Esitys­luonnoksessa (s. 66) tätä perustellaan sillä, että poisto sisältyy hallitus­ohjelmaan. Epäselvää on, onko toteutus­vaihtoehtoja harkittu ja arvioitu hallitus­ohjelmaakaan tehtäessä. Olisiko esimerkiksi ollut tarkoituksen­mukaista kokeilla ensin lapsi­korotusten pienentämisen vaikutusta työllistymiseen sen sijaan, että korotus poistetaan kokonaan? Tai korotuksen poistamista ensin yhdestä tuki­muodosta sen sijaan, että se poistetaan kaikista?

Lopuksi

Lopuksi toteamme, että parlamentaarisen sosiaaliturva­komitean työn on tarkoitus jatkua vuoteen 2027. Komitean tehtäväksi määriteltiin alun perin sosiaali­turvan uudistaminen kokonaisuutena: ”se käsittelee perus­turvaa, ansio­turvaa, toimeentulo­tukea ja niiden välistä yhteyttä ja rahoitusta sekä palveluiden nykyistä parempaa yhteen­sovittamista etuuksiin.”[9]

Samaan aikaan kuitenkin hallitus­ohjelmaan sisältyy suuri määrä muutoksia juuri samoihin sosiaali­turvan osa-alueisiin. Sosiaali­turvaan liittyviä muutoksia on tehty jo aiemmin perustelematta juurikaan niiden yhteyksiä parlamentaariseen komitean työhön. Hallitus­ohjelmassa sosiaaliturva­komitean työ on rajautunut tarkastelemaan erilaisia erityis­kysymyksiä, eikä ratkaisua sosiaali­turvan reformiin enää odoteta. Lapsiasia­valtuutettu pitää tätä hyvin valitettavana.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, ettei 135-sivuisessa hallituksen esitys­luonnoksessa mainita kertaakaan missään muodossa käsitteitä ”köyhyys”, ”syrjäytyminen” tai ”huono-osaisuus”. Esitys­luonnoksessa ei myöskään viitata yhteenkään aihe­piiriä koskevaan tutkimukseen tai selvitykseen. Ehdotettavat muutokset kuitenkin koskettavat köyhiä, huono-osaisia ja syrjäytymis­vaarassa olevia lapsia, ja ne voivat toteutuessaan lisätä näitä epä­toivottuja ilmiöitä. Siksi lain valmistelussa olisi syytä tarkastella sen vaikutuksia taloudellisia vaikutuksia laajemmin ja tutkimus­tietoon perustuen. Tällä hetkellä epäselvää on, miten ja mihin tutkittuun tietoon sosiaali­turvan muutokset ja uudistukset kokonaisuudessaan perustuvat – nyt ja tulevaisuudessa.

Jyväskylässä 12.9.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, lakimies