LAPS/83/2023, 22.1.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi työttömyysturva­lain muuttamisesta

Viite: VN/23793/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturva­lakia, työttömyysturva­lain muuttamisesta annettua lakia ja kumottavaksi työvoima­palveluiden järjestämisestä annetun lain 12 luku, julkisesta työvoima- ja yritys­palvelusta annetun lain 11 luvun 1 ja 2 § sekä työllisyyden edistämisen kunta­kokeilusta annetun lain 13 §.

Muutokset koskisivat ansio­päivärahan määrää, palkan­saajan työssäolo­ehdon kertymistä sekä kuntien velvollisuutta järjestää kuntoutus-, koulutus- tai työnteko­mahdollisuus eräille työttömille työn­hakijoille.

Esitys­luonnoksen toimen­piteet ovat osa kannustin­loukkujen purkamisen kokonaisuutta, ja niillä tavoitellaan netto­määräisesti noin 298 miljoonan euron meno­sopeutusta sekä noin 18 700 henkilön työllisyys­kasvua. Työllisyyden kasvun arvioidaan vahvistavan julkista taloutta noin 458 miljoonalla eurolla. Yhteensä julkisen talouden arvioidaan vahvistuvan noin 756 miljoonalla eurolla.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.

• Sinänsä muutos­ehdotusten tarkoitus – kannustin­loukkujen purkaminen ja työllisyyden vahvistaminen – ovat kannatettavia. Muutokset kohdistuvat kuitenkin myös lapsi­perheisiin, heikentäen heidän toimeen­tuloaan ja siten vaikuttaen negatiivisesti lasten elintasoon ja hyvin­vointiin. Erityisen valitettavaa on, että muutokset kohdistuvat usein jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin.

• Muutos­ehdotusten toteutuessa on toden­näköistä, että lapsi­perheet voivat joutua turvautumaan toimeentulo­tukeen ja yleiseen asumis­tukeen, mitä on pidettävä arveluttavana ja lyhyt­näköisenä säästö­politiikkana. Se on myös risti­riidassa hallitus­ohjelman kanssa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Hallituksen esitys­luonnoksen mukaan (kohta 4.2.2.3) esitykseen sisältyvät ehdotukset, jotka koskevat työttömyys­etuuksien määrää ja sitä, milloin oikeus ansio­perusteiseen etuuteen voi syntyä, vaikuttavat työn­tekijöiden etuuksiin ja näin ollen työttömien huoltajien taloudellisiin mahdollisuuksiin huolehtia lapsista. Toisaalta esitys­luonnoksessa todetaan, että osa ehdotuksista on sellaisia, joiden kohdalla voidaan arvioida, että ne eivät kohdistu erityisen voimakkaasti lapsi­perheisiin.

Tavoite lapsi­perheiden huoltajien työllistymisestä on lasten elintason ja hyvin­voinnin kannalta kannatettava. Hallituksen esitys­luonnos sisältää laajoja vaikutus­arviointeja, joissa on pyritty esittämään myös yhteis­vaikutuksia ja ottamaan huomioon ainakin osin jo syksyllä 2023 toteutettuja muutoksia. Tämä on myönteistä. Tässäkin hallituksen esitys­luonnoksessa tuodaan monissa paikoin esiin, että muutokset kohdistuisivat hieman harvemmin tai jossain määrin vähäisempinä lapsi­perheisiin, mikä sekin on myönteistä. Se ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että muutokset asettavat ainakin osan lapsi­perheistä entistä heikompaan taloudelliseen asemaan. Tällä on usein negatiivisia vaikutuksia lasten elintasoon ja hyvin­vointiin. Vaikka voimaantulo­säännöksillä pyritään antamaan perheille aikaa sopeutua muutoksiin ja löytää työtä, se voi olla osalle perheistä mahdotonta. Erityisen valitettavaa on, että muutokset kohdistuvat usein jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin.

Suomalais­lapsista noin 11 prosenttia elää suhteellisessa köyhyydessä. Lapsi­köyhyyden vähentäminen on vuodesta 2019 asti ollut kansallisen lapsi­strategian keskeinen tavoite, sillä lapsi­köyhyyden kielteiset seuraukset lapsen hyvin­voinnille ja kehitykselle on todistettu lukuisissa tutkimuksissa. Suomalaisessa kohortti­tutkimuksessa voitiin aukottomasti osoittaa, että lapsi­perheen käytettävissä olevien tulojen vähentyminen muodostaa merkittävän riskin lapsen mielen­terveydelle lisäämällä aikuisten kokemaa stressiä ja aiheuttamalla negatiivisia muutoksia vanhempien mielen­terveyteen, vanhempien väliseen suhteeseen ja vanhemmuuteen. Vaikutukset olivat pitkä­aikaisia ja yli­sukupolvisia.[1]

Niin ikään vuonna 1987 ja 1997 Suomessa syntyneiden lasten kohortti­tutkimukset ovat osoittaneet köyhyyden yli­sukupolvisuuden ja lukuisat yhteydet erilaisiin pahoinvointi­tekijöihin, kuten lasten­suojelun tarpeeseen ja nuoriso­rikollisuuteen.[2] Vastaavia tuloksia on havaittu lukuisissa kansain­välisissä tutkimuksissa, myös Pohjois­maissa. Esimerkiksi Tanskassa pyrittiin lisäämään työnteon kannustimia leikkaamalla rajusti maahanmuuttaja­taustaisten perheiden sosiaali­turvaa vuonna 2002. Arvostettujen talous­tieteilijöiden tutkimus osoittaa uudistuksen kielteiset vaikutukset erityisesti lapsiin: lasten osallistumis­aste niin varhais­kasvatuksessa kuin esikoulussa laski, lasten suoriutuminen kieli­kokeissa heikkeni ja teini-ikäisten rikollisuus lisääntyi.[3] 

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[4] Päätelmissä kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiperhe­köyhyyden tiedetään vaikuttavan lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän.

Lapsen oikeuksien yleis­sopimus (4 artikla) ottaa huomioon valtion käytettävissä olevat resurssit, mutta asettaa lapsen edun kuitenkin etusijalle myös silloin, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin. Sopimus­valtioiden ei myöskään pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumis­tason heikentymistä.

Komitean mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[5]

Muistutamme myös Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitean 15.2.2023 julkistetusta ratkaisusta, jossa komitea totesi Suomen sosiaali­turvan tason olevan liian alhainen. Ratkaisussa tarkasteltiin muun muassa vähimmäis­sairauspäivärahan, -vanhempain­rahan, -kuntoutus­rahan, työttömyys­turvan perus­päivärahan, takuu­eläkkeen, työmarkkina­tuen ja toimeentulo­tuen tasoa suhteessa suomalaisten keski­tuloon. Komitea totesi vähimmäis­etuudet liian mataliksi kattamaan tuen­saajan perus­tarpeet uudistetun Euroopan sosiaalisen perus­kirjan edellyttämällä tavalla.[6] Tässä kohdin on korostettava lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaista lapsen oikeutta ruumiillisen, henkisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon (27 artikla) ja sosiaali­turvaan (26 artikla). Mainitut tuki­muodot vaikuttavat suoraan lasten ja lapsi­perheiden elintasoon ja sosiaali­turvaan.

Lapsiasia­valtuutettu on syksyn 2023 aikana antanut lukuisia lausuntoja ministeriöille ja eduskunnan valio­kunnille hallituksen esityksistä sosiaali­turvan ja muiden etuuksien muutoksiksi sekä valtion talousarvio­esityksestä (HE 41/2023 vp) ja julkisen talouden suunnitelmasta 2024–2027 annetusta valtio­neuvoston selon­teosta (VNS 1/2023 vp).[7] Esitysten yhteisenä tavoitteena, mukaan lukien nyt käsillä oleva esitys­luonnos, on ollut tasa­painottaa valtion­taloutta alentamalla sosiaali­turvan ja muiden etuuksien tasoa ja parantamalla työllisyyttä. Tavoite itsessään on ymmärrettävä, mutta valitettavasti keinot tavoitteisiin pääsemiseksi näyttävät kohdistuvan varsin mittavassa määrin jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin ja lapsi­perheisiin. Pyydämme ministeriötä tutustumaan aiempiin lausuntoihin.

Lopuksi huomautamme, että nämäkin nyt ehdotettavat muutokset voivat johtaa siihen, että lapsi­perhe ohjautuu entistä useammin toimeentulo­tuen piiriin. Vaikka köyhissä lapsi­perheissä on tyypillistä, että ainakin toinen huoltajista käy töissä, niissä joudutaan työssä­käynnistä huolimatta turvautumaan usein esimerkiksi asumis­tukeen ja toimeentulo­tukeen. Köyhyys lapsi­perheissä on siis jossain määrin erilaista kuin muissa koti­talouksissa, joissa köyhyys yleensä selittyy työttömyydellä tai työelämän ulko­puolella olemisella.[8]

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan on kyseen­alaista tehdä muutoksia, jotka johtavat siihen, että toimeentulo­tukeen ja yleiseen asumis­tukeen joudutaan turvautumaan entistä useammin. Muistutamme, että hallitus­ohjelmankin tavoitteena on vähentää tukeutumista sosiaali­turvaan. Risti­riita näyttää ilmeiseltä. Toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi ja yleensä lyhyt­aikaiseksi tuki­muodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä tehdä säästö­päätöksiä, jotka pakottavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin tai pysymään sen piirissä. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulo­vaikeuksia. Sen piirissä olevat lapsi­perheet ovat hyvin haavoittuvassa asemassa, ja toimeentulo­tuen tarve usein pitkittyy.

Jyväskylässä 22.1.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi