LAPS/23/2023, 11.4.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä laeiksi työttömyysturva­lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta

Viite: Sosiaali- ja terveys­valiokunta perjantai 12.4.2024 klo 9.00 / HE 13/2024 vp / Lausunto­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.

• Sinänsä muutos­ehdotusten tarkoitus – kannustin­loukkujen purkaminen, työllisyyden vahvistaminen – ovat kannatettavia. Muutokset kohdistuvat myös lapsi­perheisiin, heikentäen heidän toimeen­tuloaan ja siten vaikuttaen negatiivisesti lasten elin­tasoon ja hyvin­vointiin. Erityisen valitettavaa on, että muutokset kohdistuvat usein jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin.

• Lapsi­perheet voivat joutua turvautumaan entistä useammin toimeentulo­tukeen ja yleiseen asumis­tukeen, mitä on pidettävä arveluttavana ja lyhyt­näköisenä säästö­politiikkana. Se on myös risti­riidassa hallitus­ohjelman kanssa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiperhe­köyhyys lisääntyy

Hallituksen esityksen tavoitteena on yksin­kertaistaa työttömyysturva­järjestelmää ja lisätä työllisyyttä parantamalla työllistymiseen liittyviä kannustimia. Tavoite lapsi­perheiden huoltajien työllistymisestä on lasten elin­tason ja hyvin­voinnin kannalta kannatettava. Kuten hallituksen esityksessäkin todetaan (s. 96), lapsiperhe­köyhyyttä voidaan vähentää vanhempien työllisyyttä tukemalla.

Hallituksen esitys sisältää erilaisia vaikutus­arviointeja, joissa on pyritty esittämään myös yhteis­vaikutuksia ja otettu huomioon aiemmin jo syksyllä 2023 toteutettuja muutoksia. Tämä on myönteistä. Hallituksen esityksessä todetaan, että nyt ehdotettavat muutokset kohdistuisivat hieman harvemmin tai jossain määrin vähäisempinä lapsi­perheisiin, mikä sekin on myönteistä.

Edellä todettu ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että muutokset asettavat ainakin osan lapsi­perheistä entistä heikompaan taloudelliseen asemaan. Hallituksen esityksestä (s. 93) käy ilmi, että esimerkiksi ansio­päivärahan porrastus vaikuttaa arviolta noin 20 000 lapsi­perheeseen, joissa työttömyys­etuus pienenisi 20 tai 25 prosenttia suhteessa nykytilaan. Porrastus kohdentuisi hieman harvemmin lapsi­perheisiin kuin muihin ansiopäivä­rahan saajiin, mutta sen vaikutus on suuri niiden lapsi­perheiden toimeen­tuloon, joihin porrastus kohdentuu.

Suhteessa koko kohde­ryhmään lapsi­perheiden osuus on noin 27 prosenttia (s. 155). Vaikka muutokset kohdentuisivatkin vähäisemmin lapsi­perheisiin, jo pienetkin negatiiviset muutokset jo valmiiksi työttömyys­turvan varassa elävien perheiden pieniin tuloihin voivat romahduttaa lapsi­perheen arjen.

Lapsiasia­valtuutettu antoi syksyn 2023 aikana lukuisia lausuntoja ministeriöille ja edus­kunnan valio­kunnille hallituksen esityksistä sosiaali­turvan ja muiden etuuksien muutoksiksi sekä valtion talousarvio­esityksestä (HE 41/2023 vp) ja julkisen talouden suunnitelmasta 2024–2027 annetusta valtio­neuvoston selonteosta (VNS 1/2023 vp).[1] Esitysten yhteisenä tavoitteena, mukaan lukien nyt käsillä oleva esitys, on ollut tasa­painottaa valtion­taloutta alentamalla sosiaali­turvan ja muiden etuuksien tasoa ja parantamalla työllisyyttä. Tavoite itsessään on ymmärrettävä, mutta valitettavasti keinot tavoitteisiin pääsemiseksi näyttävät kohdistuvan varsin mittavassa määrin jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin ja lapsi­perheisiin.

Heikentyneellä taloudellisella asemalla on usein negatiivisia vaikutuksia lasten elin­tasoon ja hyvin­vointiin. Erityisen valitettavaa on, että muutokset kohdistuvat usein jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin. Jo ennen tällä hallitus­kaudella tehtyjä muutoksia noin 10 prosenttia suomalais­lapsista elää suhteellisessa köyhyydessä. Lapsiperhe­köyhyyden on arvioitu lisääntyvän tulevina kuukausina. SOSTEn laskelmien mukaan vuonna 2024 pieni­tuloisissa perheissä asuu 144 000 lasta. Lisäystä edelliseen vuoteen on 12 700 lasta.[2] 

Lapsi­köyhyyden vähentäminen on vuodesta 2019 asti ollut kansallisen lapsi­strategian keskeinen tavoite, sillä lapsi­köyhyyden kielteiset seuraukset lapsen hyvin­voinnille ja kehitykselle on todistettu lukuisissa tutkimuksissa. Lapsiperhe­köyhyyden tiedetään vaikuttavan lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän.

Kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, köyhyys­riskissä ovat erityisesti pienten lasten perheet, moni­lapsiset perheet ja yhden aikuisen koti­taloudet. Hallituksen esityksen mukaan (s. 71, viitaten syksyllä 2023 sosiaali- ja terveys­ministeriön ja valtiovarain­ministeriön yhteis­työnä valmistelemiin Sosiaaliturva­muutosten yhteisvaikutus­arvioinnin yhteen­veto -muistioon[3]) väestö­ryhmittäisessä yhteis­vaikutusten tarkastelussa suurimmat tulon­menetykset kohdentuvat työ­ikäisten yhden hengen talouksiin sekä yksin­huoltajiin.

Suomalaisessa kohortti­tutkimuksessa voitiin aukottomasti osoittaa, että lapsi­perheen käytettävissä olevien tulojen vähentyminen muodostaa merkittävän riskin lapsen mielen­terveydelle lisäämällä aikuisten kokemaa stressiä ja aiheuttamalla negatiivisia muutoksia vanhempien mielen­terveyteen, vanhempien väliseen suhteeseen ja vanhemmuuteen. Vaikutukset olivat pitkä­aikaisia ja yli­sukupolvisia.[4]

Niin ikään vuonna 1987 ja 1997 Suomessa syntyneiden lasten kohortti­tutkimukset ovat osoittaneet köyhyyden yli­sukupolvisuuden ja lukuisat yhteydet erilaisiin pahoinvointi­tekijöihin, kuten lasten­suojelun tarpeeseen ja nuoriso­rikollisuuteen.[5]

Vastaavia tuloksia on havaittu lukuisissa kansain­välisissä tutkimuksissa, myös Pohjois­maissa. Esimerkiksi Tanskassa pyrittiin lisäämään työnteon kannustimia leikkaamalla rajusti maahanmuuttaja­taustaisten perheiden sosiaali­turvaa vuonna 2002. Arvostettujen talous­tieteilijöiden tutkimus osoittaa uudistuksen kielteiset vaikutukset erityisesti lapsiin: lasten osallistumis­aste niin varhais­kasvatuksessa kuin esikoulussa laski, lasten suoriutuminen kieli­kokeissa heikkeni ja teini-ikäisten rikollisuus lisääntyi.[6]

Negatiivisten vaikutusten kompensointi viime­sijaisilla tuki­muodoilla on lyhyt­näköistä

Hallituksen esityksessä todetaan, että kaikkein heikoimmassa asemassa olevien kohdalla viime­sijainen toimeentulo­tuki ja asumis­tuki osaltaan kompensoivat työttömyys­etuuteen syntyvien muutosten vaikutuksia (s. 153). Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että nyt ehdotettavat muutokset voivat johtaa siihen, että lapsi­perhe ohjautuu entistä useammin toimeentulo­tuen piiriin. Myös toimeentulo­tukeen ja asumis­tukeen on jo tehty heikennyksiä, jotka kohdistuvat lapsi­perheisiin 1.4.2024 alkaen.

Vaikka köyhissä lapsi­perheissä on tyypillistä, että ainakin toinen huoltajista käy töissä, niissä joudutaan työssä­käynnistä huolimatta turvautumaan usein asumis­tukeen ja toimeentulo­tukeen. Köyhyys lapsi­perheissä on siis jossain määrin erilaista kuin muissa koti­talouksissa, joissa köyhyys yleensä selittyy työttömyydellä tai työelämän ulko­puolella olemisella.[7]

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan on kyseen­alaista tehdä muutoksia, jotka johtavat siihen, että toimeentulo­tukeen ja yleiseen asumis­tukeen joudutaan turvautumaan entistä useammin. Kelan mukaan työttömyys­tukien ja yleisen asumis­tuen muutokset koskevat puolta miljoonaa suomalaista.[8] Kelan arvion mukaan perus­toimeentulo­tukea saavien koti­talouksien määrä kasvaa 25 000:lla indeksi­jäädytysten sekä työttömyys­turvan ja yleisen asumis­tuen leikkausten vuoksi.[9]

Muistutamme, että hallitus­ohjelmankin tavoitteena on vähentää tukeutumista sosiaali­turvaan. Risti­riita näyttää ilmeiseltä. Toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi ja yleensä lyhyt­aikaiseksi tuki­muodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä tehdä säästö­päätöksiä, jotka pakottavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin tai pysymään sen piirissä. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulo­vaikeuksia. Sen piirissä olevat lapsi­perheet ovat hyvin haavoittuvassa asemassa, ja toimeentulo­tuen tarve usein pitkittyy.

Muutokset ja uudistukset etenevät nurin­kurisessa järjestyksessä. Sosiaali- ja terveys­ministeriö asetti vasta tammi­kuussa 2024 työryhmän valmistelemaan toimeentulo­tuki­lain kokonais­uudistusta pääministeri Petteri Orpon hallitus­ohjelman mukaisesti. Syksyllä 2025 edus­kuntaan vietäväksi tarkoitetun uudistuksen tavoitteena on vahvistaa henkilön itsenäistä selviytymistä, vähentää pitkä­aikaista toimeentulo­tuki­riippuvuutta ja selkiyttää toimeentulo­tuen roolia viime­sijaisena harkintaa vaativana perus­turvaan kuuluvana raha­etuutena.[10]

Lapsen edun huomioon ottaminen ja YK:n lapsen oikeuksien komitean suositukset

Hallituksen esityksen kohdassa 4.2.2.3 Vaikutukset lapsiin ja nuoriin on tunnistettu lapsen edun ensi­sijaisuutta koskeva YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3.1. artikla sekä artiklat 26 ja 27, jotka koskevat lapsen oikeutta sosiaali­turvaan ja riittävään elin­tasoon. Lisäksi kohdassa on viitattu YK:n lapsen oikeuksien komitean yleis­kommenttiin nro 14 lapsen edusta[11] ja sen kohtaan 39, jossa todetaan, että artiklan 3.1 soveltamisessa on noudatettava tiettyä joustavuutta. Kohdassa todetaan muun muassa, että ”[m]ahdolliset risti­riidat yksittäisen lapsen edun ja lapsi­ryhmän tai lasten yleisen edun välillä on ratkaistava tapaus­kohtaisesti, jolloin kaikkien osa­puolten edut on tasa­painotettava huolellisesti ja pyrittävä löytämään sopiva sovittelu­ratkaisu. Samoin on meneteltävä, jos muiden henkilöiden oikeudet ovat risti­riidassa lapsen edun kanssa.”

Esiin on siis nostettu tässä yhteydessä oleelliset lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen artiklat sekä yksi tärkeä huomio lapsen edun ensi­sijaisuuden soveltamisesta.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan (yleis­kommentti nro 14, kohta 6) LOS 3.1 artikla edellyttää myös, että ”[a]ina kun tehdään tiettyyn lapseen, tiettyyn lapsi­ryhmään tai yleisesti lapsiin vaikuttavia päätöksiä, päätöksen­teossa on arvioitava päätöksen mahdollisia (myönteisiä tai kielteisiä) vaikutuksia kyseiseen lapseen tai kyseisiin lapsiin. Lapsen edun arviointi ja määrittäminen edellyttävät menettely­takeita. Lisäksi päätöksen perusteluista tulee käydä ilmi, että kyseinen oikeus on otettu nimen­omaisesti huomioon. Sopimus­valtioiden on näin ollen selostettava, kuinka oikeutta on kunnioitettu päätöksessä, eli kerrottava, mitä on pidetty lapsen etuna ja millä perustein sekä kuinka lapsen etua on punnittu suhteessa muihin seikkoihin riippumatta siitä, onko kyse laajoista politiikka­kysymyksistä vai yksittäis­tapauksista.” Päätöksillä tarkoitetaan myös lainsäädäntö­ratkaisuja.

Lapsen oikeuksien yleis­sopimus (4 artikla) ottaa huomioon valtion käytettävissä olevat resurssit, mutta asettaa lapsen edun kuitenkin etusijalle myös silloin, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin. Sopimus­valtioiden ei myöskään pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumis­tason heikentymistä. Taloudellisista olo­suhteistaan riippumatta valtioiden edellytetään ryhtyvän kaikkiin mahdollisiin toimiin toteuttaakseen lapsen oikeudet ja kiinnittävän tässä erityis­huomiota kaikkein epä­edullisimmassa asemassa oleviin lapsiin[12].

Hallituksen esityksen vaikutus­arvioinnissa valittuja muutos­ehdotuksia puolustetaan nähdäksemme sillä, että ne ovat välttämättömiä julkisen talouden tasa­painottamiseksi ja ne kohdistuvat ainakin osin vähemmässä määrin lapsi­perheisiin kuin muihin kohde­ryhmiin. Toisaalta tavoitteena on myös lapsi­perheiden vanhempien työllistymisen edistäminen. Nämä ovat sinänsä ymmärrettäviä tavoitteita.

Lapsiasia­valtuutettu pitää kuitenkin valitettavana, että hallituksen esityksestä ei käy ilmi, että valmistelussa olisi edes harkittu vaihto­ehtoisia ratkaisuja, joilla vaikutukset erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin olisi vältetty kokonaan tai edes osin. Siten myöskin punninta lapsen edun ja yleisen edun – valtion­talouden tasa­painottaminen, työllisyyden lisääminen – jää tosi­asiallisesti tekemättä.

Punninnan välttämättömyyttä on korostanut myös YK:n lapsen oikeuksien komitea. Sen mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[13]

Yksittäisenä huomiona lapsiasia­valtuutettu toteaa vielä hallituksen esityksen maininnan (s. 96), jonka mukaan lapsi­lisiä on korotettu määrällä, joka vastaa 1.4. alkaen poistuvan työttömyys­turvan lapsi­korotuksen netto­säästöä. Näiden vertaaminen antaa virheellisen kuvan, että lapsi­lisän korotukset poistaisivat lapsi­korotuksen poistamisen vaikutuksen. Lapsi­lisän korotukset kohdentuvat yleisesti lapsi­perheille, ja lapsi­korotusten poistaminen pienentää vain niiden lapsi­perheiden toimeen­tuloa, jotka ovat työttömyys­turvan piirissä.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa lopuksi, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesä­kuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[14] Päätelmissä kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa.

Muistutamme myös Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitean 15.2.2023 julkistetusta ratkaisusta, jossa komitea totesi Suomen sosiaali­turvan tason olevan liian alhainen. Ratkaisussa tarkasteltiin muun muassa vähimmäis­sairauspäivä­rahan, -vanhempain­rahan, -kuntoutus­rahan, työttömyys­turvan perus­päivärahan, takuu­eläkkeen, työmarkkina­tuen ja toimeentulo­tuen tasoa suhteessa suomalaisten keski­tuloon. Komitea totesi vähimmäis­etuudet liian mataliksi kattamaan tuen­saajan perus­tarpeet uudistetun Euroopan sosiaalisen perus­kirjan edellyttämällä tavalla.[15]

Tässä kohdin on korostettava lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaista lapsen oikeutta ruumiillisen, henkisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon (27 artikla) ja sosiaali­turvaan (26 artikla). Mainitut tuki­muodot vaikuttavat suoraan lasten ja lapsi­perheiden elintasoon ja sosiaali­turvaan.

Jyväskylässä 11.4.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, juristi