LAPS/14/2022, 11.11.2022

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle vammaispalvelu­laiksi ja siihen liittyviksi laeiksi

Viite: Sosiaali- ja terveys­valiokunta tiistai 15.11.2022 klo 10.45 / HE 191/2022 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista.  Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus.  Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto (pdf)

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi vammaispalvelu­laki, jolla kumottaisiin voimassa oleva laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kehitys­vammaisten erityis­huollosta annettua lakia, sosiaalihuolto­lakia, sosiaali- ja terveyden­huollon asiakas­maksuista annettua lakia ja mielenterveys­lakia.

Ehdotettava vammaispalvelu­laki sisältäisi säännökset vammaisille henkilöille järjestettä­vistä sosiaali­huollon erityis­palveluista, joka täydentäisi sosiaali­huollon palveluita koskevana yleis­lakina sovellettavaa sosiaalihuolto­lakia. Lisäksi vammaiset henkilöt olisivat oikeutettuja muun sosiaali- ja terveyden­huollon lain­säädännön mukaisiin palveluihin ja tukeen.

Hyvinvointi­alueen olisi järjestettävä laissa tarkoitettuja erityis­palveluita, jos vammainen henkilö ei saisi yksilöllisen tarpeensa mukaisia ja sopivia, tavan­omaisessa elämässä tarvitsemiaan palveluita muun lain nojalla. Lähtö­kohtana erityis­palveluiden järjestämiselle olisi vamman tai sairauden aiheuttamasta pitkä­aikaisesta tai pysyvästä toiminta­rajoitteesta seuraava avun tai tuen tarve. Sen sijaan diagnoosi ei määrittelisi palveluiden saamista.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu keskittyy lausunnossaan arvioimaan yleisellä tasolla ainoastaan joitain hallituksen esityksen ehdotuksia, jotka koskevat ala­ikäisiä vamman kanssa elävien henkilöiden oikeuksia. Hallituksen esitys käsittelee hyvin laajaa ja paikoin moni­mutkaistakin palvelu­kokonaisuutta, jonka syvällisempi arviointi vaatisi erityistä osaamista vammaisille henkilöille suunnatuista palveluista kokonaisuudessaan, sekä sosiaali- ja terveyden­huollon palve­luiden että vammais­palveluiden osalta, niin juridisesti kuin käytännön tasollakin. Hallituksen esitys itsessään on myös hyvin laaja ja melko vaikea­selkoinenkin.

Lähtö­kohtaisesti kuitenkin toteamme hallituksen esityksen tavoitteiden olevan kannatettevia, ja monin paikoin lapsen oikeudet on otettu hyvin huomioon. Tässä yhteydessä muistutamme, että varsinaisina vammais­palveluina toteutettavan tuen ja avun ohella vamman kanssa elävien lasten arjen näkö­kulmasta on suuri vaikutus sillä, miten varhais­kasvatus, perus­opetus ja toisen asteen koulutus sekä lasten harrastus- ja muut vapaa-ajan toiminnot kykenevät varmistamaan näiden lasten oppimisen, kehityksen ja osallistumisen yhden­vertaisesti muiden lasten kanssa. Kyse ei ole vain lain­säädännöstä, vaan myös siitä, miten varhais­kasvatus, opetus­toimi ja vapaa-ajan toiminnot on resursoitu ja millainen valmius näissä toiminnoissa on varmistaa vamman kanssa elävien lasten yhden­vertaisuutta.

Lapsi­vaikutusten arviointi

Hallituksen esityksen vaikutuksia lapsiin, nuoriin ja perheisiin käsitellään kohdassa 4.2.3.4 (s.127–129). Lapsiin, nuoriin ja perheisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa toistetaan pää­asiassa esityksen tavoitteita ja ehdotusten perusteluita, joten se ei valitettavasti tuota lisä­tietoa, jonka perusteella hallituksen esitystä voisi arvioida. Vaikutusten arvioinnissa ei esimerkiksi ole käsitelty sitä, miten jatkossa sosiaalihuolto­lain ja vammaispalvelu­lain nojalla annettujen palvelujen kokonaisuus vaikuttaa (positiivisesti­/negatiivisesti) konkreettisesti vamman kanssa elävän lapsen arkeen ja hyvin­vointiin. Tai sitä, millä tavoin ja missä määrin ehdotettujen palvelujen arvioidaan konkreettisesti vaikuttavan lapsen itsemääräämis­oikeuteen ja osallisuuteen.

Edellä mainitussa kohdassa ei myöskään käsitellä ehdotusten taloudellisia vaikutuksia. Myös taloudellisten vaikutusten yhteydessä käsitellään hyvin rajoitetusti vaikutuksia lapsiin ja lapsi­perheisiin. Esimerkiksi sivulla 115 todetaan, että uusi säännös kodin ulkopuolella asuvien lasten perheiltä perittävistä maksuista voi lisätä huomattavasti joidenkin perheiden kustannuksia, mutta lisäyksen määrää ei ole arvioitu tarkemmin. Lisäksi esityksessä todetaan, että säännös perittävistä asiakas­maksuista antaa mahdollisuuden arvioida lapsen pois­muuttoa koskevia kustannuksia etukäteen, mutta arviointi vaatii osaamista.

Hallituksen esityksen mukaan kyse on pienestä ryhmästä ja hyvinvointi­alueella on velvollisuus alentaa tai poistaa kohtuuttomia maksuja. Toisaalta säännös­kohtaisissa perusteluissa (s. 237–239) maksujen määräytymistä on eritelty tarkemmin ja mainittu ainakin euro­määräinen ylä­raja kuukausittain perittävälle maksulle, joten vaikutusten arviointia olisi ollut toden­näköisesti mahdollista tehdä tarkemmallakin tasolla. Pelkästään sen toteaminen, että maksuja voidaan alentaa tai poistaa ja siten vähentää negatiivisia vaikutuksia (kuten hallituksen esityksessä todetaan), ei juurikaan helpota ehdotetun sääntelyn arviointia.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää myös huomiota siihen, että vaikutus­arviointi on laajennettu nuoriin ja perheisiin, ja tätä perustellaan sillä, että vammaiset lapset kehittyvät usein ainakin jossain määrin myöhemmin kuin ikä­toverinsa. Hallituksen esityksessä ei kuitenkaan määritellä tarkemmin jakoa lapsiin ja nuoriin, vaikka kumpikin termi esiintyy useassa kohdin. Esityksessä käytetään myös termiä nuoret aikuiset.[1] 

Ilmeisesti tarkoituksena kuitenkin on, että noudatetaan sosiaalihuolto­lain (1301/2014) ja lastensuojelu­lain (417/2007) mukaisia määritelmiä lapsista (alle 18-vuotiaat) ja nuorista (18–24-vuotiaat). Sinänsä mitään ongelmaa ei ole siinä, että vaikutuksia arvioidaan sekä lasten että nuorten ja perheiden kannalta, mutta muistutamme, että riippumatta kehitys­tasostaan 18 vuotta täyttäneet ovat täysi-ikäisiä ja heitä koskeva sääntely yleisesti ottaen eroaa alle 18-vuotiaita koskevasta sääntelystä.

Henkilö­kohtainen apu ja erityisen osallisuuden tuki

Hallituksen esityksen mukaan henkilö­kohtaisella avulla edistetään vammaisen henkilön itsenäistä suoriutumista sekä mahdollistetaan osallisuuden ja valinnan­vapauden toteutuminen. Hallituksen esityksessä todetaan (s. 51), että henkilö­kohtaisen avun saajien määrä on kolmin­kertaistunut vuosina 2010–2020, mutta huomautamme, että lasten kohdalla määrät ovat lisääntyneet huomattavasti vähemmän.[2]

Henkilö­kohtaisen avun järjestäminen edellyttäisi, että vammainen henkilö kykenee itsenäisesti tai tuettuna muodostamaan ja ilmaisemaan tahtonsa avun sisällöstä (s. 58). Tähän voimavara­edellytyksen vaatimukseen on moni taho suhtautunut kriittisesti, mutta hallituksen esityksen mukaan sen poistaminen muuttaisi kyseisen avun luonnetta ja toisaalta se toden­näköisesti lisäisi henkilö­kohtaista apua hakevien määrää.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisäksi uutta subjektiivista oikeutta erityisen osallisuuden tukeen, joka olisi tarkoitettu varmistamaan niiden henkilöiden osallisuutta, jotka tarvitsevat eniten apua ja tukea ja ovat suurimmassa vaarassa syrjäytyä. Erityisesti kyse olisi henkilöistä, joilla on kognitiivisia ongelmia tai suuria kommu­nikointiin liittyviä ongelmia (s. 132). 

Hallituksen esityksen perusteluissa on kyseisiä säännöksiä perusteltu varsin laajasti ja otettu yleisellä tasolla kantaa lapsen tarvitsemaan apuun ja tukeen. Oikeus­käytännön kuvaamisella on tarkennettu perusteluja, ja ne nostavat myös jonkin verran esiin haasteita, joita voimavara­edellytykseen liittyy vammaisen lapsen kohdalla. Erityisen osallisuuden tukea koskevan säännöksen perusteluissa ei valitettavasti tarkenneta, miten sitä voisi tai tulisi soveltaa ala­ikäisen kohdalla.

Kyseisissä ehdotettavan vammaispalvelu­lain säännöksissä (9 § ja 12 §) säädetään avun ja tuen vähimmäis­määristä. Henkilö­kohtaista apua on oikeus saada vähintään 30 tuntia kuukaudessa ja erityistä osallisuuden tukea 20 tuntia kuukaudessa. YK:n vammaissopimuksen 19 artiklan b-kohdan mukaan vammaisille henkilöille on taattava valikoima kotiin annettavia palveluja sekä asumis- ja laitos­palveluja sekä muita yhteis­kunnan tuki­palveluja, mukaan lukien henkilö­kohtainen apu, jota tarvitaan tukemaan elämistä ja osallisuutta yhteisössä ja estämään eristämistä tai erottelua yhteisöstä.

YK:n vammais­komitean mukaan henkilö­kohtaista apua tai vastaavaa palvelua on annettava yhden­vertaisesti myös niille, jotka tarvitsevat vahvempaa tukea (CRPD/C/26/D/46/2018). Komitean ratkaisu on otettu huomioon 9 §:n perusteluissa ja myös erityisen osallisuuden tuen säännös parantaa tilannetta tästä näkö­kulmasta. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että kyseiset palvelut tulisi säätää tunti­määrältä yhteneviksi, jotta säännökset täyttäisivät yhdenvertaisuus­vaatimuksen.

Lisäksi lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että hallituksen esityksen perustelujen perusteella on edelleen jossain määrin vaikea arvioida, miten voimavara­edellytystä tulisi tulkita lasten kohdalla, vaikka säännöksen perusteluissa viitataankin ainakin yhteen korkeimman hallinto-oikeuden ala­ikäistä koskevaan ratkaisuun (KHO 12.8.2011 T 2122). Myöskään erityisen osallisuuden tukea koskevan 12 §:n perusteluissa ei käsitellä tukea lainkaan lapsen näkö­kulmasta.

 

Jyväskylässä 11.11.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, lakimies