LAPS/56/2023, 7.11.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annetun lain muuttamisesta

Viite: Sosiaali- ja terveys­valiokunta keskiviikko 8.11.2023 klo 9.45 / HE 60/2023 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea on suositellut Suomelle, että valtion tulisi välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Hallituksen esityksen mukaiset muutokset toimivat toiseen suuntaan.

• Hallituksen esityksen tavoitteena on pääasiassa julkisen sektorin säästöjen saaminen ja kuntoutusraha­etuusjärjestelmien yksin­kertaistaminen. Valitettavaa on, että sillä ei pyritä edistämään lasten ja nuorten kuntoutumista, opiskelua ja ammatin saavuttamista tai työelämään siirtymistä.

• Hallituksen esityksen lapsi­vaikutusten arviointi osoittaa, että esityksellä on pääasiassa kielteisiä vaikutuksia lapsiin ja nuoriin.

• Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu vaikutuksia lapsiin, joiden vanhemmat saavat kuntoutus­etuutta.

• Nuorten kuntoutus­rahan laskeminen voi johtaa siihen, että työkyvyttömyys­eläkettä saavien nuorten määrä kasvaa, millä on työllisyys­kehitystä heikentävä vaikutus.

• Hallituksen esityksen yhteydessä ei ole tehty kokonais­vaikutusten arviointia suhteessa muihin hallitus­ohjelman mukaisiin lasten ja lapsi­perheiden toimeen­tuloon vaikuttaviin muutoksiin.

• Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että sosiaali- ja terveys­valiokunta velvoittaa valtio­neuvoston aktiivisesti seuraamaan ehdotettujen muutosten vaikutuksia kuntoutus­etuuksiin oikeutettujen lasten ja lapsi­perheiden oikeuksiin ja asemaan sekä ryhtymään tarvittaessa pikaisiin toimiin matalalla kynnyksellä, jos muutosten negatiiviset vaikutukset lapsiin ja lapsi­perheisiin realisoituvat.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annettua lakia, ja se liittyy pääministeri Orpon hallituksen hallitus­ohjelmaan. Esityksessä ehdotetaan, että Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annetun lain mukaisten nuoren kuntoutus­rahan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän tasoa lasketaan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutus­rahan lasku­kaavaa muutetaan. Jatkossa Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­rahassa olisi vain yksi vähimmäis­määrä sekä vain yksi lasku­kaava vähimmäis­määrän ylittäville kuntoutus­rahoille.

Suomea sitovien kansain­välisten ihmisoikeus­sopimusten mukaiset velvoitteet

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3.1 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimus­valtiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lain­säädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleis­sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseksi sopimus­valtiot ryhtyvät mahdollisimman täysi­määräisesti tällaisiin toimiin käytettävissä olevien voima­varojensa mukaan ja tarvittaessa kansain­välisen yhteis­työn puitteissa.

Lapsen oikeuksien sopimus ottaa siten huomioon valtion käytettävissä olevat resurssit, mutta asettaa lapsen edun kuitenkin etu­sijalle myös silloin, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin. Sopimus­valtioiden ei myöskään pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumis­tason heikentymistä. Komitea toteaa, että talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[1]  

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa myös lapsen oikeuksien sopimuksen täytäntöön­panoa valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle antamista viimeisimmistä määräaikais­raportointiin liittyvistä päätelmistä ja suosituksista.[2] Komitea suositteli Suomelle, että valtion tulisi välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Valtion tulisi tehostaa edelleen politiikkaansa, jolla pyritään varmistamaan riittävä elintaso kaikille lapsille muun muassa parantamalla vammaisten tai muuten haavoittuvassa asemassa olevien lasten taloudellista tilannetta ja lisäämällä heille maksettavia sosiaaliturva­etuuksia. Komitea kehotti myös varmistamaan yhden­vertaisen pääsyn kaikille lapsille hyvälaatuiseen koulutukseen sekä vähentämään ja ehkäisemään koulun­käynnin keskeyttämistä. Komitea kiinnitti suosituksissaan huomiota lasten ja nuorten mielen­terveyden ongelmien ehkäisyyn ja hoitoon, joka on oleellista käsillä olevan hallituksen esityksen yhteydessä. Nuorten kuntoutus­rahan taustalla ovat useimmiten mielen­terveyden ja käyttäytymisen häiriöt.

Hallituksen esityksen tavoitteet ja vaikutukset lapsiin

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan nuoren kuntoutus­etuudella ja kuntoutus­rahalla voidaan osaltaan edistää YK:n lapsen oikeuksien komitean edellä mainittuja suosituksia. Nuoren kuntoutus­rahan tavoitteena on parantaa niiden nuorten, joilla on opiskelu­kykyyn vaikuttava sairaus tai vamma, mahdollisuuksia suorittaa ammatillinen tutkinto ja edistää sitä kautta pääsyä työelämään, itsenäistä selviämistä, osallistumista sekä sosiaalista hyvin­vointia.

Lapsiasia­valtuutettu pitää huolestuttavana hallituksen esityksessä esitettyä arviota (s. 9), jonka mukaan kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän lasku voi johtaa siihen, että lasten motivaatio osallistua kuntoutukseen laskee. Se tarkoittaa käytännössä, että myös näiden lasten opinnot voivat vaarantua. Tällä voi olla kauas­kantoisia seurauksia sekä yksilö­tasolla että laajemmin työllisyys­kehityksen näkö­kulmasta.

Hallituksen esityksessä (kohta 4.2.2.3) todetaan, että useat nuoret, varsinkin toiseen asteen opintojen aikana asuvat huoltajien luona ja alle 18-vuotiaat ovat vielä huoltajien elatus­velvollisuuden piirissä. Esityksessä arvioidaan, että tästä näkökulmasta leikkauksia ei voi pitää kohtuuttomina, vaikka raha­etuuden tason laskun mahdolliset negatiiviset vaikutukset kuntoutukseen osallistumis­halukkuudessa onkin huomioitava. Huolimatta siitä, että kyseinen vaikutus on todettu, sillä ei ole ollut vaikutusta hallituksen esityksen ehdotuksiin nuorten kuntoutus­rahaan kohdistuvista heikennyksistä.

Lisäksi on huomattava, että kuntoutus­etuutta ja kuntoutus­rahaa voivat saada myös henkilöt, joilla on lapsia. Hallituksen esityksen vaikutukset ulottuvat siis laajemmalle kuin vain etuutta suoraan saavaan lapseen. Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu vaikutuksia lapsi­perheisiin, lukuun ottamatta toteamusta, että leikkaukset voivat heikentää koti­talouksien toimeen­tuloa (kohta 4.2.2.1).

Vaikutus­arvioinneissa on keskitytty etuuksia saavien yhden­vertaisuuteen, eikä siinä eritellä muita vaikutuksia, joita kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän laskemisesta voi seurata. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että lasten vanhempien opintojen ja työllistymisen tukeminen kuntoutuksella ja kuntoutus­rahalla parantaa vanhempien hyvin­voinnin ja terveyden lisäksi heidän lastensa hyvin­vointia ja terveyttä. 

Myös kokonais­vaikutusten arviointi muiden sosiaali­turvan heikennyksiä koskevien hallituksen esitysten suhteen puuttuu lähes kokonaan. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että hallituksen esityksessä ei myöskään ole tuotu esiin sitä, että hallitus­ohjelmaan sisältyy kirjaus, jonka mukaan vuonna 2025 on tarkoitus peruuttaa laki­muutos, joka on mahdollistanut vuoden 2019 alusta 16–29-vuotiaiden ammatilliseen kuntoutukseen pääsyn ilman sairaus- tai vamma­diagnoosia. Sen tarkoituksena oli nopeuttaa kuntoukseen ohjautumista.

Kokonais­arviointia ei siis ole tehty, eikä sitä ole hallituksen esityksen pohjalta mahdollista lausunnon­antajankaan tehdä. Katsomme, että hallituksen esitys ei tältä osin täytä huolelliselle lain­valmistelulle asetettuja vaatimuksia. Myös lain­säädännön arviointi­neuvosto on omissa viime­aikaisissa lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota siihen, että esityksissä ei ole arvioitu mahdollisia yhteis­vaikutuksia eikä vaikutusten kertymistä tietyille samoille ihmis­ryhmille.[3] 

Nuoren kuntoutus­rahan tavoitteet ja kohdentuminen

Nuorten kuntoutus­rahan tavoitteena on parantaa niiden nuorten, joilla on opiskelu­kykyyn vaikuttava sairaus tai vamma, mahdollisuuksia suorittaa ammatillinen tutkinto ja edistää sitä kautta pääsyä työ­elämään, itsenäistä selviämistä, osallistumista sekä sosiaalista hyvin­vointia. Nuoren kuntoutus­rahan myöntämisen sairaus­perusteet liittyvät yleisimmin mielen­terveyden ja käyttäytymisen häiriöihin, hermoston sairauksiin tai synnynnäisiin epämuodostumiin ja kromosomi­poikkeavuuksiin.[4]

Kelan tutkimuksen mukaan kuntoutusraha­etuus kohdistuu niille, joille se on tarkoitettu. Ne 16–19-vuotiaat, jotka saavat nuoren kuntoutus­rahaa, käyttävät muita sosiaaliturva­etuuksia ja sote-palveluita merkittävästi yleisemmin kuin muut saman ikäiset nuoret.[5] Kelan tutkimuksen nuorten kuntoutus­rahan avulla on myös saavutettu tavoite työkyvyttömyys­eläkkeelle siirtymisen vähenemisestä.[6]

Nuorten kuntoutus­rahan tasoa ja sen myöntämisen perusteita arvioitaessa olisi otettava huomioon hallituksen esityksessä ehdotettujen muutosten sekä edellä mainittujen muiden muutosten lisäksi myös ainakin oppivelvollisuus­iän nostamisen vaikutukset. Osa nuorten kuntoutus­rahan piirissä olevia nuorista on tänä päivänä oppi­velvollisia (16–17-vuotiaat).

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen sekä Turun yliopiston lasten­psykiatrian tutkimus­keskuksen 1987 ja 1997 syntyneiden kohortti­tutkimuksen mukaan nuoret, joilla oli diagnosoitu psykiatrinen tai neuro­psykiatrinen häiriö, jättivät muita nuoria useammin hakematta toisen asteen opintoihin. Tutkijat toteavat, että vaikka vuonna 2021 tehdyllä oppivelvollisuus­iän nostolla pyritään lisäämään toisen asteen koulutukseen hakeutumista, erityis­tarpeiset nuoret voivat tutkijoiden mukaan kaivata edelleen lisätukea.[7] Oppivelvollisuus­iän nostamisen vaikutuksia nuorten kuntoutus­rahan käyttöön ei kuitenkaan ilmeisesti ole tämän tarkemmin tähän mennessä arvioitu.

Hallituksen esityksen lapsiin ja nuoriin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa (kohta 4.2.2.3) todetaan, että aiemmin tehtyä nuoren kuntoutus­rahan korottamista takuu­eläkkeen tasolle perusteltiin sillä, että nuoria kannustettaisiin kuntoutumaan ja työelämään työkyvyttömyys­eläkkeelle siirtymisen sijaan. Nuorten kuntoutus­raha on Kelan tutkimuksen mukaan vähentänyt työkyvyttömyys­eläkkeelle siirtymistä.[8] Hallituksen esityksen vaikutus­arvioinnissa todetaan, että nuorten kuntoutu­srahan laskeminen voi johtaa siihen, että työkyvyttömyys­eläkettä saavien nuorten määrä kasvaa. Tällä taas on työllisyys­kehitystä heikentävä vaikutus.

Jos lapsella tai nuorella on oikeus sekä nuoren kuntoutus­rahaan että työkyvyttömyys­eläkkeeseen, hänelle maksetaan kuntoutus­rahaa, joten edellä mainittua vaikutusta ei etuuteen oikeutettujen kohdalla pitäisi syntyä. On kuitenkin mahdollista, että kuntoutus­rahan pienenemisen takia motivaatio kuntoutukseen laskee, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan (s. 9). Sitä kautta lapsen tai nuoren terveys voi heiketä ja ongelmat pahentua, mikä pahimmassa tapauksessa voi johtaa siihen, että nuori ei enää ole opiskelu- tai työ­kykyinen. Ennalta­ehkäisevillä ja kuntouttavilla toimilla voidaan välttää monia haasteita, kuten mielen­terveyden ongelmia ja syrjäytymistä. Motivaation heikkenemistä kuntoutukseen on siten pidettävä huolestuttavana vaikutuksena, jolla voi olla pitkä­aikaisia haitallisia seurauksia oppi­velvollisuuden suorittamiseen ja myöhemmin työllistymiseen. 

Vaihto­ehtoisista toteuttamis­tavoista

Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin valitettavana sitä, että hallituksen esityksen yhteydessä ei ole arvioitu muita toteuttamis­vaihtoehtoja. Kohdassa 5 todetaan, että muutos­ehdotukset perustuvat hallitus­ohjelmaan ja siksi niitä valmisteltaessa ei ole tehty vaihto­ehtoisten toteuttamis­tapojen arviointia. Esityksestä ei käy ilmi, onko hallitus­ohjelmaa laadittaessakaan vaihto­ehtoja arvioitu. Tämä on huolestuttava selitys, koska näin ollen hallituksen esityksen valmistelussa ei tältäkään osin ole noudatettu huolelliselle lain­valmistelulle asetettuja vaatimuksia.

Lopuksi

Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että sosiaali- ja tervey­svaliokunta velvoittaa valtio­neuvoston aktiivisesti seuraamaan ehdotettujen muutosten vaikutuksia lasten ja nuorten oikeuksiin ja asemaan, erityisesti heidän hyvin­vointiinsa, opiskeluunsa ja työllistymis­mahdollisuuksiinsa. Lisäksi seurantaa tulee tehdä kuntoutus­etuuksien piirissä olevien lapsi­perheiden osalta. Valtio­neuvosto tulisi velvoittaa ryhtymään tarvittaessa pikaisiin toimiin matalalla kynnyksellä, jos muutosten negatiiviset vaikutukset lapsiin ja lapsi­perheisiin realisoituvat.

Helsingissä 7.11.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi