LAPS/54/2023, 20.11.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi työttömyysturva­lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta

Viite: Sosiaali- ja terveys­valiokunta tiistai 21.11.2023 klo 10.45 / HE 73/2023 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleissopimuksen näkökulmasta.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.

• Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa hallituksen esityksen puutteellisista vaikutus­arvioinneista. Myöskään hallitus­ohjelmaan sisältyvien lukuisten lasten ja lapsiperheiden toimeentuloon liittyvien muutosten kokonais­arviointia ei ole käytettävissä. Esityksen sisältämien ehdotusten arviointi on erittäin vaikeaa.

• Toimeentulotuen ja yleisen asumistuen esittäminen kyseisen sosiaali­turvan heikennyksen negatiivisia vaikutuksia kompensoivana elementtinä, ikään kuin se muuttaisi kyseiset sosiaali­turvan heikennykset hyväksyttävämmäksi, on lapsiasia­valtuutetun mielestä kyseenalaista. Etenkin kun sekä toimeentulo­tukeen että yleiseen asumis­tukeen esitetään samaan aikaan heikennyksiä. Muistutamme, että hallitus­ohjelmankin tavoitteena on vähentää tukeutumista sosiaali­turvaan.

• Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi ja yleensä lyhyt­aikaiseksi tukimuodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä tehdä säästö­päätöksiä, jotka pakottavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin tai pysymään sen piirissä.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Aluksi

Hallituksen esityksessä ehdotettavat muutokset koskisivat palkan­saajan työssäolo­ehtoa, työttömyys­etuuden sovittelua ja työttömyysetuus­oikeuden alkamisen ajankohtaa sekä työttömyys­etuuksiin maksettavia lapsi­korotuksia. Silloin kun muutokset kohdistuvat henkilöihin, joilla on huollettavanaan ja/tai elätettävänään lapsia, muutokset vaikuttavat lasten elin­tasoon ja mahdollisesti myös heidän hyvin­vointiinsa. Selkeimmin lapsiin kohdistuva muutos näyttäisi olevan työttömyys­etuuksien lapsi­korotusten poistaminen.

Suomalais­lapsista noin 11 prosenttia elää suhteellisessa köyhyydessä. Lapsi­köyhyyden vähentäminen on vuodesta 2019 asti ollut kansallisen lapsi­strategian keskeinen tavoite, sillä lapsi­köyhyyden kielteiset seuraukset lapsen hyvin­voinnille ja kehitykselle on todistettu lukuisissa tutkimuksissa. Suomalaisessa kohortti­tutkimuksessa voitiin aukottomasti osoittaa, että lapsiperheen käytettävissä olevien tulojen vähentyminen muodostaa merkittävän riskin lapsen mielen­terveydelle lisäämällä aikuisten kokemaa stressiä ja aiheuttamalla negatiivisia muutoksia vanhempien mielen­terveyteen, vanhempien väliseen suhteeseen ja vanhemmuuteen. Vaikutukset olivat pitkä­aikaisia ja yli­sukupolvisia.[1]

Niin ikään vuonna 1987 ja 1997 Suomessa syntyneiden lasten kohortti­tutkimukset ovat osoittaneet köyhyyden yli­sukupolvisuuden ja lukuisat yhteydet erilaisiin pahoinvointi­tekijöihin, kuten lasten­suojelun tarpeeseen ja nuoriso­rikollisuuteen.[2] Vastaavia tuloksia on havaittu lukuisissa kansain­välisissä tutkimuk­sissa, myös Pohjois­maissa. Esimerkiksi Tanskassa pyrittiin lisäämään työnteon kannustimia leikkaamalla rajusti maahanmuuttaja­taustaisten perheiden sosiaali­turvaa vuonna 2002. Arvostettujen talous­tieteilijöiden tutkimus osoittaa uudistuksen kielteiset vaikutukset erityisesti lapsiin: lasten osallistumis­aste niin varhais­kasvatuksessa kuin esikoulussa laski, lasten suoriutuminen kieli­kokeissa heikkeni ja teini-ikäisten rikollisuus lisääntyi.[3] 

Toistamme siten, taas kerran, jo useissa aiemmissa valio­kunnalle antamissamme lausunnoissa todetun: YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[4] Suosituksissa kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa.

Lapsiperhe­köyhyyden tiedetään vaikuttavan lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän. Hallituksen säästö­toimet kohdentuvat juuri vähä­tuloisten perheiden lapsiin, joten hallitus on nyt toimimassa juuri päinvastoin kuin lapsen oikeuksien komitea suosittelee.

Lapsen oikeuksien yleissopimus (4 artikla) ottaa huomioon valtion käytettävissä olevat resurssit mutta asettaa lapsen edun kuitenkin etusijalle myös silloin, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin. Sopimus­valtioiden ei myöskään pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumistason heikentymistä.

Komitean mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[5]

Muistutamme myös Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitean 15.2.2023 julkistetusta ratkaisusta, jossa komitea totesi Suomen sosiaali­turvan tason olevan liian alhainen. Ratkaisussa tarkasteltiin muun muassa vähimmäis­sairauspäivärahan, -vanhempain­rahan, -kuntoutus­rahan, työttömyys­turvan perus­päivärahan, takuu­eläkkeen, työmarkkina­tuen ja toimeentulo­tuen tasoa suhteessa suomalaisten keski­tuloon. Komitea totesi vähimmäis­etuudet liian mataliksi kattamaan tuen­saajan perus­tarpeet uudistetun Euroopan sosiaalisen perus­kirjan edellyttämällä tavalla.[6]

Tässä kohdin on korostettava lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaista lapsen oikeutta ruumiillisen, henkisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon (27 artikla) ja sosiaali­turvaan (26 artikla). Mainitut tukimuodot vaikuttavat suoraan lasten ja lapsi­perheiden elintasoon ja sosiaali­turvaan.

Toteamme vielä, että lapsiasia­valtuutettu on syksyn aikana antanut lukuisia lausuntoja sosiaali- ja terveys­valiokunnalle sekä muille eduskunnan valiokunnille valtion talousarvio­esityksestä (HE 41/2023 vp), julkisen talouden suunnitelmasta 2024–2027 annetusta valtio­neuvoston selonteosta (VNS 1/2023 vp) sekä hallituksen esityksistä sosiaali­turvan ja muiden etuuksien muutoksiksi.[7] Esitysten yhteisenä tavoitteena on tasa­painottaa valtion­taloutta alentamalla sosiaali­turvan ja muiden etuuksien tasoa ja parantamalla työllisyyttä.

Tavoite itsessään on ymmärrettävä, mutta valitettavasti keinot tavoitteisiin pääsemiseksi näyttävät kohdistuvan varsin mittavassa määrin jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin ja lapsi­perheisiin. Näitä kysymyksiä on käsitelty lausunnoissamme eri näkökulmista, eikä niitä toisteta tässä lausunnossa kokonaisuudessaan. Pyydämme siten ottamaan huomioon myös aiemmissa lausunnoissamme esittämämme näkemykset.

Esityksen lapsi­vaikutusten arviointi on puutteellista

Hallituksen esityksen sisältämien muutos­ehdotusten taloudellisia vaikutuksia on kuvattu hallituksen esityksessä erilaisin laskelmin, jotka ovat sinänsä selkeitä. Esitys sisältää myös laskelmia siihen sisältyvien muutosten yhteis­vaikutuksista, tosin samaan aikaan todetaan kyseisiin laskelmiin sisältyvät epävarmuudet (s. 48).

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa erityisesti siitä, että hallitus­ohjelmaan sisältyvistä lukuisista lasten ja lapsi­perheiden toimeen­tuloon liittyvien muutosten vaikutuksista ei ole käytettävissä kokonais­arviointia. Nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä tämä todetaan selkeästi (s. 27): ”[a]rviot koskevat vain tässä hallituksen esityksessä ehdotettuja muutoksia. Vaikutus­arviot eivät sisällä arviota ristikkäis­vaikutuksista muiden hallituksen vuodelle 2024 linjaamien työttömyys­turvan tai muun sosiaali­turvan muutosten kanssa, joista eduskunnalle annetaan syksyllä 2023 useita muitakin hallituksen esityksiä.” Kokonais­arvioinnin puute vaikeuttaa hallituksen esityksen arviointia ja muiden hallitus­ohjelmaa toteuttavien esitysten arviointia.

Sosiaali- ja terveys­ministeriö valmisteli sosiaaliturva­muutoksista muistion, jossa kuvataan kaikkien muutosten taloudellisia yhteis­vaikutuksia koti­talouksiin.[8] Hallituksen esityksessä viitataan muistioon (s. 27), mutta sitä ei ole huomioitu ilmeisesti sen myöhäisen valmistumisen vuoksi. Huomion­arvoista on se, että muistiossa (ja muissa selvityksissä, joihin hallituksen esityksessä viitataan[9]) on keskitytty lähes yksinomaan taloudellisiin vaikutuksiin ja työllistymiseen.

Yksittäisen hallituksen esityksen vaikutus­arvioinnit ovat siten tulkittavissa vain suuntaa antaviksi, eikä niistä voi muodostaa tosi­asiallista kuvaa lopullisista vaikutuksista kansalaisten toimeen­tuloon ja hyvinvointiin. Lausunnon­antajilla, kuten lapsiasia­valtuutetulla, ei ole resursseja tehdä laaja-alaisia kokonais­vaikutusten arviointeja. Vastuu lakiesityksen vaikutus­arvioinnista kuuluu myös asian­omaisen ministeriön lain­valmistelulle. Olemme pyrkineet kuitenkin lausunnoissamme nostamaan esiin moni­puolisesti huomioita valtion­talouden sopeuttamis­toimien vaikutuksista lasten oikeuksiin, hyvin­vointiin ja lapsi­köyhyyteen. Olemme lisäksi nostaneet esiin velvoitteita, jotka sitovat Suomea kansain­välisten ihmisoikeus­sopimusten nojalla. Viittaamme näiltä osin aiempiin valiokunnalle toimittamiimme lausuntoihin.

Hallituksen esityksen kokonaisuus on laaja ja monimutkainen, ja sen seikka­peräinen läpi­käynti ja arviointi edellyttävät erityistä osaamista työttömyys­turvan kokonaisuudesta. Lapsiasia­valtuutettu keskittyy seuraavassa kommentoimaan etupäässä lapsi­korotuksista luopumista. Huomion­arvoista kuitenkin on, että myös omavastuu­ajan pidentämistä, sovittelun suojaosan poistamista, työssäol­oehdon pidentämistä ja omavastuu­päivien palauttamista koskevilla ehdotuksilla on suora vaikutus sellaisten lasten elintasoon, joiden vanhemmat tai vanhempi jää työttömäksi.

Lapsi­korotusten poistaminen

Hallituksen esityksessä (s. 20) työttömyys­etuuksien lapsi­korotusten poistamista perustellaan sillä, että lapsi­korotukset heikentävät työnteon kannustimia nostamalla työttömyys­etuuden määrää, ja se voi ohjata henkilön tilanteeseensa nähden väärälle etuudelle, koska lapsi­korotukset nostavat etuuden tasoa suhteessa muihin sosiaaliturva­etuuksiin. Esityksen tavoitteissa (s. 22) todetaan, että lapsi­korotuksen poistaminen osaltaan lisäisi työttömyys­turvan lineaarisuutta. Koska useisiin muihin etuuksiin, kuten esimerkiksi sairausvakuutus­lain perusteella maksettaviin etuuksiin ei sisälly lapsi­korotusta, muutos lisäisi työttömyys­etuuksien ja muiden toimeen­tuloa turvaavien etuuksien saman­kaltaisuutta.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että edellä mainittujen, sairausvakuutus­lain perusteella maksettavien etuuksien matala taso ei voi olla perusteena laskea niiden etuuksien tasoa, joiden taso on parempi tai ainakin lähempänä tasoa, jonka sosiaalisten oikeuksien komitean voisi katsoa riittäväksi. Huomautamme lisäksi, että sosiaalisten oikeuksien komitea totesi edellä mainitussa päätöksessään myös työttömyys­turvan perus­päivärahan, työmarkkina­tuen ja toimeentulo­tuen tason riittämättömäksi.

Hallituksen esitykseen sisältyvistä taulukoista käy ilmi, että lapsi­korotuksen poistolla tavoitellaan selkeästi suurimpia säästöjä suhteessa muihin esitys­luonnoksen ehdotuksiin nähden (taulu­kot 4a ja 6). Toisaalta sen arvioidaan myös lisäävän eniten toimeentulo­tuen ja yleisen asumis­tuen menoja (taulukko 7). Taulukossa 9 on arvioitu lapsi­korotuksen poiston lisäävän työllisyyttä 10 000 henkilöllä, eli lähes puolet kaikkien ehdotusten arvioiduista vaikutuksista (20 400 hlöä). Esityksessä tosin todetaan (s. 60), että ”[t]yöllisyys­vaikutusarviot ovat suuntaa antavia, sillä erilaisten kohde­ryhmien reaktiot kannustimien muutoksiin voivat erota toisistaan, ja arvioiden pohjalla olevien tutkimus­tulosten asetelmat ovat voineet olla hyvin erilaisia kuin tässä esitetyt muutokset.”

Hallituksen esityksen laskelmissa suurimmat säästöt ja työllistymis­vaikutukset siis nähdään olevan juuri lapsi­korotusten poistamisella, joten tästä näkö­kulmasta muutos näyttäytyy hallitus­ohjelman tavoitteiden valossa hyvinkin houkuttelevalta. Tässä tavoitteessa unohdetaan, että Suomessa on useita alueita ja aloja, joissa työtilanne on heikko. Tuoreet uutiset taloudesta kielivät heikentyvästä suhdanteesta, joka vaikuttaa myös työ­markkinoiden tilanteeseen. Hallituksen esityksessäkin (s. 61) todetaan heikon suhdanne­tilanteen vaikuttavan siihen, että työllistymis­vaikutukset voivat jäädä arvioitua heikommaksi, ainakin lyhyellä aika­välillä.

On myös hyvä huomata, että pienten lasten kohdalla vanhemman osa-aikainen työnteko voi olla lapsen edun kannalta paras ratkaisu. Osa-aikatyö ei myöskään välttämättä ole pitkä­aikainen järjestely, vaan se pitää vanhemman kiinni työelämässä lasten ollessa pieniä ja mahdollistaa koko­aikaisen työskentelyn lasten kasvettua. Naiset tekevät enemmän osa-aikatöitä, ja matala­palkkaiset alat ovat nais­valtaisia. Usein kokoaika­työtä ei näillä aloilla ole tarjolla tai sen tekeminen yksinhuoltaja­perheissä voi olla käytännössä mahdotonta. Esimerkiksi ympäri­vuorokautista varhais­kasvatusta on tarjolla rajallisesti vain suurissa kaupungeissa, eikä sitä ole pienille koululaisille tarjolla ollenkaan. Esimerkiksi Ruotsissa pienten lasten äitien Suomea korkeampi työllisyys­aste selittyy suurelta osin juuri äitien osa-aikaisella työnteolla. [10]

Katsomme, että työntekoon kannustaminen on tärkeää ja se koskee ymmärrettävästi yhtä lailla lapsi­perheiden vanhempia. Sen sijaan ymmärrettävää ei ole se, että jo valmiiksi heikoimmassa olevien lapsi­perheiden taloudellista asemaa heikennetään ilman, että on tutkittua tai edes suhteellisen varmaa tietoa muun muassa siitä, että lapsi­korotusten poistaminen tosi­asiallisesti johtaisi huoltajien työllistymiseen työhön, josta saa riittävän palkan perheen elättämiseen ja työpaikka löytyy kohtuullisella etäisyydellä perheen asunnosta. Huomautamme, että lapsi­korotuksen poisto vaikuttaa myös esimerkiksi liikkumis­avustuksen määrään, mikä ei lisää taloudellisia kannusteita eikä aina mahdollisuuksiakaan lähteä työhön kauemmaksi kotoa.

Lapsi­korotuksen poiston vaikutuksia on arvioitu myös elatus­velvollisuuden toteutumiseen (s. 47), ja sen osalta todetaan, että ”[l]apsi­korotusten maksamisen ja niiden perinnän poistuessa tilanteet, joissa elatus­velvollinen ei pysty maksamaan elatusapua elatus­sopimuksen tai -päätöksen mukaisesti, toden­näköisesti lisääntyvät. Työttömyys­turvan lapsi­korotusten poistumisen myötä lapsen elatukseen tilitettävien maksujen määrä pienenee, mikä voi heikentää lähi­vanhemman elatus­kykyä sekä lapsen asemaa edellä mainituissa tilanteissa. Tämä voi myös lisätä sosiaaliturva­etuuksien tarvetta.” Lisäksi lapsi­korotuksen poiston vaikutukset näyttäisivät kohdentuvan voimakkaammin naisiin, johtuen siitä, että erityisesti lapsi­korotukset ja osa-aikainen työskentely sekä sovitellun työttömyys­etuuden saaminen on yleisempää naisilla (s. 47).

Vaikka hallituksen esityksessä ei ole voitu osoittaa, että lapsi­korotusten poistamisella ehdotetussa muodossa olisi juurikaan mitään myönteisiä vaikutuksia lapsi­perheisiin, esityksessä ei ole arvioitu muita toteutus­vaihtoehtoja lapsi­korotusten poistamisen osalta. Esityksessä (s. 79) tätä perustellaan sillä, että poisto sisältyy hallitus­ohjelmaan. Epäselvää on, onko toteutus­vaihtoehtoja harkittu ja arvioitu hallitus­ohjelmaakaan tehtäessä. Olisiko esimerkiksi ollut tarkoituksen­mukaista kokeilla ensin lapsi­korotusten pienentämisen vaikutusta työllistymiseen sen sijaan, että korotus poistetaan kokonaan? Tai korotuksen poistamista ensin yhdestä tukimuodosta sen sijaan, että se poistetaan kaikista?

Lapsi­perheiden ohjautuminen entistä useammin toimeentulo­tuen piiriin

Köyhissä lapsi­perheissä on tyypillistä, että ainakin toinen huoltajista käy töissä: köyhistä lapsi­perheistä lähes puolessa huoltaja on töissä. Ilmiö on siis jossain määrin erilainen kuin muissa koti­talouksissa, joissa köyhyys yleensä selittyy työttömyydellä tai työelämän ulko­puolella olemisella.[11]

Lapsi­perheissä joudutaan työssä­käynnistä huolimatta turvautumaan usein esimerkiksi asumistukeen ja toimeentulo­tukeen. Esimerkiksi lapsi­korotusten poiston arvioidaan lisäävän lapsi­perheiden toimeentulo­tuen tarvetta (s. 67). Esityksessä todetaan, että muutoksen vaikutus käytettävissä oleviin tuloihin olisi esitettyä brutto­vaikutusta pienempi, sillä muutos vaikuttaisi voimakkaasti toimeentulo­tukeen ja yleiseen asumis­tukeen (s. 44). Hallituksen esityksessä todetaan (s. 65), että täydentävät etuudet eli yleinen asumis­tuki ja toimeentulo­tuki kompensoivat osalle etuuden­saajista ehdotettujen muutosten vaikutuksia, joten ehdotetut muutokset eivät vaikuttaisi kaikista vähä­varaisimpien ja pieni­tuloisimpien toimeentulo­tukea saavien lapsi­perheiden tuloihin, mutta juuri toimeentulo­tuen vaikutuksen vuoksi muutokset heikentäisivät useissa tapauksissa näiden perheiden vanhempien kannusteita osallistua osa-aikaisesti työ­markkinoille. Useissa hallitus­ohjelmaa toteuttavissa ja sosiaali­turvaa sekä muita etuuksia heikentävissä muissakin hallituksen esityksissä on kuitenkin vastaavasti todettu muutosten johtavan toimeentulo­tuen tarpeen kasvuun.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan on kyseen­alaista esittää toimeentulo­tuki ja yleinen asumistuki ehdotettujen muutosten negatiivisia vaikutuksia kompensoivana elementtinä, ikään kuin se muuttaisi kyseiset sosiaali­turvan heikennykset hyväksyttävämmäksi. Muistutamme, että hallitus­ohjelmankin tavoitteena on vähentää tukeutumista sosiaali­turvaan. Ristiriita näyttää ilmeiseltä.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi ja yleensä lyhyt­aikaiseksi tukimuodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä tehdä säästö­päätöksiä, jotka pakottavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin tai pysymään sen piirissä. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulo­vaikeuksia. Sen piirissä olevat lapsi­perheet ovat hyvin haavoittuvassa asemassa.

Jyväskylässä 20.11.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi