Lapsiasiavaltuutetun lausunto talousvaliokunnalle säädösehdotusten vaikutusarviointien toteutumisesta

 

Viite: Kirjallinen lausuntopyyntö: talousvaliokunta, O 48/2019 vp – Säädösehdotusten vaikutusarviointien toteutuminen - nykytila ja kehittämistarpeet

 

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. 

Eduskunnan talousvaliokunnan pyynnöstä lapsiasiavaltuutettu arvioi oman toimialansa osalta, onko vaikutusarviot yleisesti ottaen tehty ja antavatko hallituksen esityksissä esitetyt vaikutusarviot riittävän tietoperustan päätöksenteon tueksi.

 

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan talousvaliokunnalle säädösehdotusten vaikutusarviointien toteutumisesta O 48/2019 vp (pdf)

 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

 

• Lapsivaikutusten arviointi pitäisi sisällyttää selkeästi kaikkeen asianmukaiseen lainsäädäntöön, ei pelkästään lapsia koskeviin lakeihin.
• Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että lapsivaikutusten arviointi -kappale on sisällytetty lakiesityksiin enenevissä määrin, mutta systemaattista, tietoon perustuvaa ja laadukasta vaikutusten arviointia tehdään edelleen valitettavan harvoin.
• Lapsivaikutusten arviointia tulisi tehdä koko lainvalmisteluprosessin ajan.
• Lapsivaikutusten arviointia tehtäessä tulisi selvittää lasten ja nuorten mielipiteitä.
• Lainvalmistelussa ja etenkin vaikutusten arvioinnissa olisi tarpeen hyödyntää nykyistä enemmän tutkimustietoa sekä moniammatillista osaamista.

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapsiasiavaltuutettu tarkastelee vaikutusten arviointia lapsivaikutusten näkökulmasta. Lapsiasiavaltuutettu ei osallistu vaikutusarviointien tekemiseen, mutta antaa vuosit­tain useita lausuntoja esimerkiksi hallituksen esityksistä ja esitysluonnoksista, joissa otetaan kantaa sii­hen, miten niissä on toteutettu lapsivaikutusten arviointi. 

Lapsivaikutusten arvioinnin tarkoituksena on varmistaa lapsen edun paras mahdollinen toteutuminen. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen edun toteutumiseen liittyy olennaisesti lapsivaikutus­ten arvioinnin tekeminen, eli aina tehtäessä yksittäiseen lapseen, tiettyyn lapsiryhmään tai yleisesti lapsiin vaikuttavia päätöksiä, päätöksenteossa tulee arvioida mahdollisia (myöntei­siä tai kielteisiä) vaikutuksia lapsiin. Sopimusvaltioiden on esimerkiksi lainvalmistelussa ker­rottava, mitä on pidetty lapsen etuna ja millä perustein, sekä kuinka lapsen etua on punnittu suhteessa muihin seikkoihin.[1]

Lapsen edun tulisi ohjata kaikkien lapsiin vaikuttavien lakien, määräysten ja kollektiivisten sopimusten hyväksymistä. Lapsen oikeus saada etunsa arvioi­duksi ja otetuksi ensisijaisesti huomioon pitäisi sisällyttää selkeästi kaikkeen asianmukai­seen lainsäädäntöön eikä pelkästään erityisesti lapsia koskeviin lakeihin.[2]

Se, miten laaja tai perusteellinen vaikutusarviointi kulloinkin on tarpeen, määräytyy kyseisen lainvalmiste­lun tavoitteiden ja tarkoituksen mukaan. Lapsen oikeuksien komitea korostaa, ettei jokaiseen valtion tekemään toimeen tule sisällyttää täysimääräistä lapsen edun arviointi- ja määrittä­misprosessia. Sen sijaan, jos esimerkiksi suunnitellulla lain­säädännöllä on merkittävä vaiku­tus lapsiin, tarvitaan tehokkaampaa suojelua ja yksityiskoh­taisempia menettelyjä lasten edun huomioimiseksi.[3]

Yleisesti ottaen lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että lapsivaikutusten arviointi -kappale on sisällytetty lakiesityksiin enenevissä määrin. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan kuitenkin systemaattista, tietoon perustuvaa ja laadukasta vaikutusten arviointia tehdään edelleen valitettavan harvoin. Lasten oikeusturvan varmistamisessa korostuu ennakol­linen oikeusturva, joka saavutetaan esimerkiksi huolelliseen ja laaja-alaiseen lapsivaikutus­ten ar­viointiin perustuvalla lainsäädännöllä. Lapsivaikutusten arviointia tulisi tehdä tutkit­tuun tie­toon perustuen ja eri vaihtoehtoja aidosti punniten. Arvioinnin tyypilliset heikkoudet käyvät hyvin ilmi esi­merkiksi juuri valmistuneesta selvityksestä ”Ulkomaalaislain ja sen so­veltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saanei­den asemaan”. Sel­vityksessä todetaan, että tarkastelluissa lakihankkeissa lapsivaikutusten arviointi on jäänyt hyvin ohueksi.[4] Havainnot vastaavat hyvin lapsiasiavaltuutetun käsityksiä yleisemminkin lapsivaikutusten arvioinnin tilasta lainvalmistelussa.

Hallituksen esityksistä saa usein vaikutelman, että lapsivaikutusten arviointi on tehty vasta valmistelun loppuvaiheessa, kun lainsäädäntöratkaisut on jo päätetty. Monesti arvioinnissa kuvataan pääasiassa lainsäädännön tavoitteita, ja niissä keskitytään tavoiteltuihin positiivisiin vaikutuksiin.[5]

Lapsivaikutusten arviointia tulisi tehdä koko lainvalmisteluprosessin ajan. Valmistelun loppuvaiheessa kirjoitetut arvioinnit eivät tue lapsen edun mukaisten ratkaisu­vaihtoehtojen valintaa, eikä sen avulla tunnisteta esimerkiksi mahdollisia tarkennustarpeita säännöksiin tai niiden yksityiskohtaisiin perusteluihin. Myös lapsen oikeuksien komitea on painottanut vaikutustenarvioinnin tekemistä jo varhaisessa vaiheessa valmistelua.[6]

Lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklan mukainen lapsen oikeus saada näkemyksensä huomioiduksi on sopimuksen tulkintaan vaikuttava yleisperiaate, eli se tulee huomioida kaik­kia sopimuksen oikeuksia tulkittaessa. Lapsen etu ja lapsen oikeus tulla kuulluksi täydentä­vät toisiaan; lapsen etu ei toteudu, jos lapsen mielipidettä ei selvitetä.[7]

Lapsiasiavaltuutettu pitääkin tärkeänä, että lapsivaikutusten arviointia tehtäessä selvitetään lasten ja nuorten mie­lipiteitä. Tätä alleviivaa myös lapsen oikeuksien komitea, jonka mukaan lasten näkemyk­set tulisi huomioida lakeja laadittaessa.[8] Yhtenä esimerkkinä tästä voidaan mainita opetus- ja kulttuuriministeriön toteuttama perusopetuslain ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta an­netun lain väliaikaisen muuttamisen (HE 218/2020 vp) valmistelun yhteydessä lapsille suun­nattu verkkokysely, jossa selvitettiin perusopetuksen oppilaiden kokemuksista ns. koronara­joituksista kevään ja alkusyksyn 2020 ajalta. Kyselyn toteuttaminen oli myönteistä ja sillä saavutettiin melko laaja vastaajajoukko. Valitettavaa kuitenkin on, että hallituksen esityksen perusteella jäi epäselväksi, miten sen tuloksia hyödynnettiin lainvalmistelussa. Lapsivaiku­tusten kattavan arvioinnin kannalta olisi oleellista, ettei vaikutusten seuranta rajoitu pelkäs­tään etukäteisarviointiin. Se tulisi ulottaa myös jatkoseurantaan.[9]

Lapsivaikutusten arvioinnin tueksi on olemassa useita työkaluja[10], mutta arvioinnin toteuttaminen jää lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan valitettavan usein yksittäisen lainval­mistelijan harteille. Lainvalmistelussa ja etenkin vaikutusten arvioinnissa olisi tarpeen hyö­dyntää ny­kyistä enemmän tutkimustietoa sekä moniammatillista osaamista. Tutkimustietoa on saatavilla paljon jo valmiina, joten läheskään aina ei ole tarve ryhtyä sitä erikseen selvit­tämään.[11]

Keskeistä onkin, että lainvalmisteluprosessia suunniteltaessa vaikutusarvioinnin varataan riittävästi aikaa ja resursseja, jotta lainvalmistelijoilla on tosiasiallinen mahdolli­suus hyödyntää tutkimustietoa ja asiantuntijoiden osaamista sekä tarvittaessa myös hankkia tutkittua tietoa lisää. Lapsivaikutusten arviontiin olisi myös hyvä kytkeä taloudellisia näkö­kohtia, ja arvioinnin tukena on suotavaa käyttää esimerkiksi euromääräisiä laskelmia sekä lukumääriä. Tämä vahvistaa konkreettisen tiedon asemaa arvioinnin pohjana. Vaikutusarvi­oinnin tulokset tulee myös kirjata lainvalmisteluasiakirjoihin riittävällä lä­pinäkyvästi ja riit­tävällä tarkkuudella, jotta niitä voidaan hyödyntää lainvalmistelun arvioin­nissa.

Hyvän lainsäädännön kannalta vaikutusten arvioinnilla on keskeinen asema, ja lapsiasiavaltuutettu kannattaakin hallitusohjelmaan kirjattua tavoitetta lainsäädännön arviointineuvoston ase­man vahvistamiseksi. Arviointineuvoston kokoonpanon osalta tulisi varmistaa, että siellä on riittävästi osaamista myös lapsen oikeuksista. Lisäksi, niin ikään hallitusohjelmaan kirjattu lainsäädännön jälkiarviointijärjestelmä parantaisi lainvalmistelun ja lainsäädännön laatua esimerkiksi siten, että sen avulla voitaisiin havaita toimivia lainsäädäntöratkaisuja.

 

Jyväskylässä 10.3.2021

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies