Hyppää sisältöön

Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle lapsibudjetoinnista liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2022

 

Viite: Valtiovarainvaliokunta tiistai 16.11.2021 klo 12.20 / HE 146/2021 vp / Asiantuntijapyyntö

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus.  Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu esittää tässä lausunnossa valtiovarainvaliokunnan suullisessa kuulemisessa (16.11.2021) esitetystä pyynnöstä näkemyksiään lapsibudjetoinnista yleissopimuksen sekä valtion vuoden 2022 talousarvion näkökulmasta.

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle lapsibudjetoinnista liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2022 (pdf)

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on seurata ja arvioida lapsen oikeuksien toteutumista ja tu­kea tästä näkökulmasta lapsen oikeuksien edistämistyötä. Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että toimistollamme ei ole budjettiteknistä osaamista. Nojaudumme siten erityisesti YK:n lap­sen oikeuksien komitean (jälj. LOS-komitea) vuonna 2016 julkaisemaan yleiskom­menttiin nro 19 julkisesta budjetoinnista lapsen oikeuksien toteuttamiseksi.[1]  Lapsiasiaval­tuutettu oli mukana järjestämässä Avoimen hallinnon lapsen oikeuksien ajankohtaispäivää 2019, jossa aiheena oli lapsibudjetointi. Ajankohtaispäivän esitykset muodostavat tiiviin yh­teenvedon lapsibudjetoinnin periaatteista.[2]

 

Lapsibudjetointi

Vaatimus lapsibudjetoinnista perustuu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (jälj. LOS) 4 artiklaan, jonka mukaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lainsäädän­nöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleissopimuksessa tunnustettujen oi­keuksien to­teuttamiseksi. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutta­miseksi so­pimusvaltiot ryhtyvät mahdollisimman täysimääräisesti tällaisiin toimiin käytet­tävissä ole­vien voimavarojensa puitteissa.

LOS- komitea suositteli vuonna 2011 Suomelle antamissaan loppupäätelmissä[3],  että Suomi luo tehokkaan järjestelmän lapsen oikeuksia koskevien toimintapolitiikkojen koordinoi­miseksi kaikilla tasoilla[4],  ottaa käyttöön lapsibudjetoinnin tarkoitukse­naan seurata lasten tarpeisiin osoitettavien määrärahojen myöntämistä, järjestää erikseen kussakin kunnassa lasten tarpeisiin osoitettavien määrärajojen tehokkaan seurannan ja var­mistaa määräraho­jen asianmukaisen tason, tarjoaa kunnille riittävät resurssit erityisesti lap­sen oikeuksien to­teutumisen varmistamiseksi ottaen huomioon kunkin kunnan käytettävissä olevat resurssit[5].

LOS-komitea myös suositteli, että Suomi kehittäisi kattavan toimintapolitiikan ja toiminta­suunnitelman yleissopimuksen täysimittaiseksi täytäntöön panemiseksi. Toiminta­suunni­telma olisi sidottava alakohtaisiin, kansallisiin ja kunnallisiin strategioihin ja talousar­vioihin.[6]

Lapsibudjetoinnin ja lapsivaikutusten arvioinnissa tulee siten tehdä kiinteää yhteis­työtä kan­sallisen lapsistrategian kanssa.[7]  Hallituskausittain laadittavissa lapsistrategian toi­meenpano­suunnitelmat tulevat olemaan keskeisessä roolissa myös lapsibudjetoinnin näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että samaan aikaan on tärkeää pitää mielessä tässä kohdin myös hallituskautta pidempi tähtäin, johon myös kansallisella lapsistrategialla nähdäk­semme pyritään. 

Lapsibudjetointia tulee toteuttaa käytännössä sekä valtion että kuntien, ja jatkossa myös hy­vinvointialueiden talousarviopäätöksillä. Lapsibudjetointi on tärkeää toteuttaa kaikilla hal­linnontasoilla aina, kun kyse on lapsiin suoraan tai välillisesti vaikuttavista päätöksistä. Tosi­asiallisesti tämä tarkoittaa, että lapsibudjetointia tulee tehdä lähes poikkeuksetta kaikessa päätöksenteossa yli hallinnon rajojen. Julkisen talouden seurantaa on kehitettävä siten, että lapsibudjetointi on selkeästi oma seurannan osa-alueensa.

Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että lapsibudjetoinnissa on oltava mekanismeja, joilla lyhyel­läkin ajanjaksolla pystytään reagoimaan tarvittaviin muutoksiin. Lasten aikaperspektiivi on hyvin erilainen kuin aikuisilla. Lasten näkökulmasta julkisen talouden usein hitaat ja raskaat menettelyt eivät ole toimivia ja hyväksyttäviä. Lapsibudjetoinnin on mahdollisimman hyvin tuettava tämän päivän lasten oikeuksien ja hyvinvoinnin toteutusta, mutta myös varmistettava tulevaisuuden lasten oikeudet ja hyvinvointi.

Lapsibudjetoinnin tulee aina perustua huolelliseen lapsivaikutusten arviointiin, joka perus­tuu tutkittuun tietoon ja jossa on selvitetty erilaisia vaihtoehtoisia ratkaisuja. Lapsivaikutus­ten arviointia tulee tehdä kaikissa talousarvion laadinnan vaiheissa, myös sen toteutumisen seurannassa. Keskeistä lapsivaikutusten arvioinnissa on hankkia tutkittua tietoa myös lap­silta itseltään. Lapsivaikutusten arvioinnin ja lapsibudjetoinnin tulee olla oikeusperustaista ja ilmentää erityisesti LOS:ssa vahvistettuja lapsen oikeuksia. LOS:n yleisperiaatteet, joita ovat lapsen edun ensisijaisuus (3 ar­tikla), oikeus syrjimättömyyteen (2 artikla), oikeus elä­mään ja kehittymiseen (6 artikla) ja oikeus osallisuuteen (12 artikla), luovat selkeän ylätason kehikon, jossa lapsibudjetointia ja lapsivaikutusten arviointia tulee kehittää ja toteuttaa. 

Lapsen edun ensisijaisuuden (LOS 3 artikla) toteuttaminen edellyttää, että lapsibudjetoin­nissa valitaan niitä vaihtoehtoja, jotka mahdollisimman hyvin toteuttavat lapsen oikeuksia. Ristiriitatilanteissa eri osapuolten edut on tasapainotettava huolellisesti ja pyrittävä löytä­mään sopiva sovitteluratkaisu. LOS-komitea korostaa, että lapsen edun ja muiden henkilöi­den oikeuksien ristitilanteissa kaikkien osapuolten edut on tasapainotettava huolellisesti ja pyrittävä löytämään sopiva sovitteluratkaisu. Jos yhteensovittaminen ei ole mahdollista, ”vi­ranomaisten ja päätöksentekijöiden on analysoitava ja punnittava kaikkien asianosaisten oi­keuksia ja pidettävä mielessä, että lapsen oikeus saada etunsa otetuksi ensi­sijaisesti huomi­oon tarkoittaa, että lapsen edulla on korkeampi prioriteetti eikä se ole pelkäs­tään yksi mo­nista huomioon otettavista seikoista. Tästä syystä lasta parhaiten palvelevalle näkökulmalle on annettava enemmän painoarvoa.”[8]  

Jos budjettipäätöksessä painavammaksi katsotaan jo­kin muu kuin lapsen etu, on se selkeästi perusteltava. Päätöksenteon on oltava läpinäkyvää.

Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että lapsivaikutusten arvioinnin tulokset sekä se, miten tulokset on otettu huomioon (lapsi)budjetoinnissa, esitetään budjettiasiakirjoissa selkeästi ja läpinäkyvästi.  Lapsivaikutusten arvioinnista ja lapsibudjetoinnista tulee viestiä myös lap­sille, jolloin on huolehdittava siitä, että viestintä tavoittaa eri-ikäiset sekä eri kehitysvaiheissa olevat lapset ja on heille ymmärrettävää.

Valtion talousarvioesityksessä lapsiin kohdistuvat määrärahat ja tulot on esitettävä selkeästi erikseen. On selvää, että lapsiin kohdistuvat määrärahat ja tulot sisältyvät usein perheisiin budjetoituihin summiin. Tällöinkin olisi pyrittävä kuvaamaan, mikä osuus kohdistuu nimen­omaan lapsiin tai vähintäänkin tunnistamaan, onko lasten osuus mitenkään erotettavissa laa­jemmasta yhteydestä. Välittömien ja välillisten määrärahojen ja tulojen tunnistaminen erik­seen auttaa paremmin hahmottamaan kokonaisuutta, joka vaikuttaa lasten oikeuksiin ja hy­vin­vointiin. Erityistä huomioita olisi kiinnitettävä haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiryh­miin budjetoitaviin määrärahoihin ja tuloihin.  

 

Lapsibudjetointi talousarvioesityksessä vuodelle 2022

Lapsiasiavaltuutettu pitää erinomaisena, että talousarvioesityksen yhteydessä on nyt ensim­mäistä kertaa tehty lapsibudjetointi (yleisperustelut kohta 7). Kohdassa tarkastellaan eri hal­linnonalojen suoraan lapsi-ikäluokkaan ja perheisiin kohdistuvia määrärahoja sekä vero­tusta. Tarkastelu tuo entistä paremmin näkyväksi ehdotettavat panostukset lapsiin ja nuoriin ja siten helpottaa lapsiin ja nuoriin kohdennettujen menojen määrien ja kohdentamisen arvi­ointia. Jatkossa lapsibudjetointia tulisi kehittää myös ylätasoa tarkempaan arviointiin.

Talousarvioissa todetaan, että yhteenvetotarkastelussa otetaan huomioon lapsiin kohdistu­vat ja suoraan osoitetut menot sekä selkeästi lapsiperheisiin kohdistuvat menot. Tarkaste­luun ei ole sisällytetty lapsi-ikäryhmään epäsuorasti tai välillisesti kohdistuvia menoja. Nii­den osalta todetaan, että ”tällaiset menoarviot eivät tosiallisesti kuvaa lapsiin kohdistuvia menopäätöksiä tai -muutoksia, eikä laskennallisesta tarkastelusta voi tehdä lapsi-ikäluokan määrärahatasoon liittyviä johtopäätöksiä”.

Lapsiasiavaltuutettu ymmärtää, että välillisten menojen tunnistaminen ja arviointi voi olla hyvin hankalaa. Monilla välillisillä vaikutuksilla, jotka ovat seurausta esimerkiksi elinympäristöön, asumiseen ja liikenteeseen kohdennetta­vista määrärahoista, voi olla kuitenkin tosiasiallisesti merkittäviäkin vaikutuksia lasten hy­vinvointiin ja terveyteen. Tällaisten välillisten tekijöiden tunnistamista ja laajemminkin lap­sibudjetointia tukevana toimenpiteenä talousarviovalmistelussa voisi toimia lapsivaikutus­ten laaja-alainen arviointi.

Vaikka lapsibudjetointi on erinomainen edistysaskel, lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että talousarvioesityksestä ei käy ilmi, että sen yhteydessä olisi tehty kattavaa, yli hallinnonrajo­jen menevää lapsivaikutusten arviointia.[9]  Lapsivaikutusten arviointi on keino huolehtia siitä, että lapsen etu, siten kuin YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus edellyttää, otetaan huomioon ensisijaisena harkintaperusteena kaikessa lapsiin suoraan tai välillisesti vaikuttavassa pää­töksenteossa. Sekä kunta- että valtion tasolla on arvioitava päätösten suorat ja välilliset vai­kutukset lapsiin. Kyse on päätösten vaikutusten kokonaisvaltaisesta arvioinnista, jota tulee tehdä etukäteen eri vaihtoehtoja punnittaessa, valittujen ratkaisujen osalta ja myös jälkikä­teisesti. Käytännössä arvioinnin tulee siis olla jatkuvaa kaikilla hallinnon tasoilla ja sen tulee perustua tutkittuun tietoon.[10]

Yksittäisenä huomiona tehdystä lapsibudjetoinnista toteamme, että vakiintuneen harkinnan­varaisen rahoituksen pieneneminen lähes 6,26 milj. eurolla on huolestuttava suuntaus. STEA-avustukset, jotka esityksen mukaan pienenevät 4 milj. euroa, kohdistuvat kolmannen sektorin toimijoihin, jotka tuottavat muun muassa matalan kynnyksen palveluja lapsille ja nuorille. On myös huolestuttavaa, että leikkaukset kohdistuvat koululaisten kerhotoimintaan ja lasten kulttuuriin sekä taiteen opetusjärjestöihin. Kyseiset leikkaukset eivät tue hallitusoh­jelman mukaisia tavoitteita siirtää painopistettä ennaltaehkäiseviin toimiin lasten hyvinvoin­nin ja terveyden edistämisessä.

 

YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentit ja lapsibudjetointi

Lapsiasiavaltuutettu suosittelee tutustumista ainakin seuraaviin LOS-komitean yleiskom­mentteihin (https://lapsiasia.fi/yleiskommentit):

  • Yleiskommentti nro 19 (2016) julkisesta budjetoinnista lapsen oikeuksien toteutta­miseksi
  • Yleiskommentti nro 5 (2003) lapsen oikeuksien sopimuksen yleiset täytäntöönpano­toimet
  • Yleiskommentti nro 12 (2009) lapsen oikeus tulla kuulluksi
  • Yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon.

Näiden lisäksi myös muut LOS-komitean julkaisemat yleiskommentit tarjoavat paljon hyödyl­listä tietoa lapsibudjetoinnin ja lapsivaikutusten arvioinnin kehittämisessä ja täy­täntöön­panossa.

 

Helsingissä 18.11.2021

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies

 

[1] Ks. https://lapsiasia.fi/yleiskommentit , josta löytyvät yleiskommenttien epäviralliset suo­mennokset sekä linkki alkuperäisiin (mm. englanninkielisiin) yleiskommentteihin.

[3] YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut lapsibudjetoinnin merkitystä useammissa valtioille antamissaan loppupäätelmissä. Ks. esim. Iso-Britannian saamat loppupäätelmät (CRC/C/GBR/CO/5), jossa (kohta 12) muun muassa kehotetaan valtiota käyttämään lapsen oikeuksiin perustuvaa lähestymistapaa valtion budjetin muodostuksessa. Lisäksi koroste­taan, että budjetin lapsivaikutusten arviointia tulee tehdä myös niissä tapauksissa, jotka vai­kuttavat lapsiin välillisesti.

[4] YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle antamat loppupäätelmät (CRC/C/FIN/CO/4), kohta 11.

[5] CRC/C/FIN/CO/4, kohta 17.

[6] CRC/C/FIN/CO/4, kohta 13.

[8] YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon (CRC/C/GC/14), kohta 39.

[9] Ks. myös lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle halli­tuksen esityksestä valtion talousarvioksi 2021 HE 146/2020 vp, verkossa https://lapsiasia.fi/-/lausunnot-laps_lausunto_stv_he1462020vp_talousarvio2021.

[10] Ks. esim. Esa Iivonen, Kirsi Pollari 2021. Lapsivaikutusten arvioinnin käsikirja lainvalmis­telijoille. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 2021:5. Saatavilla:  http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-370-8.