Lapsiasiavaltuutetun lausunto luonnoksesta uudeksi ilmastolaiksi

 

Viite: VN/14302/2019

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu arvioi esitysluonnosta yleissopimuksen näkökulmasta. Lausunto annettu lausuntopalvelu.fi:ssä 6.9.2021.

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto luonnoksesta uudeksi ilmastolaiksi (pdf)

 

Luonnoksen keskeinen sisältö

Luonnoksessa esitetyn uuden ilmastolain tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti vahvistaa lain ohjausvaikutusta ja varmistaa, että Suomi saavuttaa hiilineutraaliuden vuonna 2035. Voimassa oleva ilmastolaki ehdotetaan kumottavaksi.

Uudessa ilmastolaissa säädettäisiin ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmästä, johon voimassa olevan ilmastolain mukaisesti kuuluvat pitkän aikavälin suunnitelma, keskipitkän aikavälin suunnitelma sekä ilmastonmuutokseen sopeutumista koskeva suunnitelma.

Ilmastovuosikertomusta ja ilmastopaneelia koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi. Samoin valtion viranomaisia koskevaa edistämisvelvoitetta täsmennettäisiin. Säädettäisiin myös kunnallisen viranomaisen edistämisvelvoitteesta, joka koskisi lain mukaisten tavoitteiden edistämistä.

Esityksellä pyritään vahvistamaan eri tahojen osallistumista ilmastopolitiikan suunnitelmien valmisteluun. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta suunnitelmia valmisteltaessa sekä saamelaiskäräjien kanssa käytävistä neuvotteluista. 

 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Lasten osallistumismahdollisuuksien vahvistaminen on myönteistä, mutta tehokas toteutuminen edellyttää nimenomaista kirjausta laissa. 
• Kaikki alle 18-vuotiaat ovat lapsia YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisesti, mutta esitysluonnoksessa tehdään hieman epäjohdonmukaisia viittauksia lapsiin ja nuoriin avaamatta sitä, mitä ryhmää nuorilla tarkoitetaan.
• Lapsille tulee taata oikeus ymmärrettävään tietoon, jotta he voivat tehokkaasti ilmaista mielipiteensä ja käyttää osallistumisoikeuttaan.
• On tärkeää huomioida eri lapsiryhmien tarpeet sekä kulttuurisensitiiviset seikat. 
• Lasten mielipiteet tulee ottaa asianmukaisesti huomioon ja esittää selkeät perustelut sille, mitä toimenpiteitä niiden pohjalta on tehty tai jätetty tekemättä. 

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Maapallon tulevaisuus ja lapsen oikeudet oli lapsiasiavaltuutetun erityinen painopistealue vuonna 2020. Aiheen tiimoilta muun muassa tavattiin lapsiryhmiä ja julkaistiin artikkeliko­koelma.[1] Lapsiasiavaltuutetun vuosikertomuksessa 2020[2] otettiin kantaa lasten oikeuteen osallistua ja vaikuttaa myös ilmastonmuutoksen kaltaisissa globaaleissa kysymyksissä.

 

Yleisesti esitysluonnoksesta

Lapsiasiavaltuutettu pitää uudelle ilmastolaille asetettuja tavoitteita (s. 15) kannatettavina. Myös lapsille on taattava vaikutusmahdollisuudet ilmastopolitiikkaan, koska ilmastonmuu­toksella on ylisukupolvisia vaikutuksia lapsen oikeuksiin. Ilmastonmuutos uhkaa useaa lap­selle turvattua oikeutta, muun muassa YK:n lapsen oikeuk­sien yleissopimuksen (jälj. LOS) 6 artiklassa turvattua oikeutta elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen, 24 artiklassa tur­vattua oikeutta parhaaseen mahdolliseen terveyteen sekä 30 artiklassa turvattua vähemmis­töön tai alkuperäiskansaan kuuluvan lapsen oi­keutta kulttuu­riinsa.

Ympäristö- ja ilmastoasiat nousevat myös esille useassa YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentissa, joiden tarkoituksena on ohjata lapsen oikeuksien yleissopimuksen tulkin­taa. Komitea on esimerkiksi edellyttänyt, että valtiot huomioivat ilmastonmuutokseen liitty­vissä sopeutumis- ja hillitsemisstrategioissa asianmukaisella tavalla lapsen oikeuden tervey­teen.^[3]

Komitea on myös linjannut, että valtioiden tulee suojella lasten oikeuksia päättäessään luonnonvarojen hyödyntämisestä ja huomioida asianmukaisesti hyödyntämisen vaikutukset myös tuleviin sukupolviin.^[4] Lisäksi komitea valmistelee parhaillaan erillistä yleiskomment­tia lasten oikeuksien ja ympäristön suhteesta, erityisenä näkökulmana ilmastonmuutos.^[5]

Esi­tysluonnoksessa on kiitettävästi huomioitu se, että ilmastonmuutoksen vaikutukset usein kohdistuvat erityisesti lapsiin ja muihin haavoittuviin ryhmiin (s. 11). Lasten ja muihin (tai samanaikaisesti useisiin) haavoittuviin ryhmiin kuuluvien oikeuksien toteutumisen kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että esitysluonnoksessa esitetyt osallisuuden vahvistaminen ja lausumistapojen monipuolistaminen toteutuvat myös käytännössä.

Yleisesti esitysluonnosta lukiessa jää hieman epäselväksi, miksi joissain kohdissa puhutaan lapsista ja nuorista (s. 23, 48, 59), ja toisaalla pelkästään lapsista (s. 48, 61) tai nuorista (s. 5, 26). LOS 1 artiklan mukaan lapsia ovat kaikki alle 18-vuotiaat. YK:n lapsen oikeuksien komi­tea on tehnyt erottelun nuo­ruuden ja lapsuuden välille huomioimalla nuoruuden erillisenä lapsuuden osana, mutta tun­nustanut, että nuoruusiän määrittely ei ole helppoa.[6] Tuleviin su­kupolviin kuuluvat kuitenkin kaikki alaikäiset ja esitysluonnoksessakin todetulla tavalla il­mastonmuutos koskettaa koros­tuneesti lapsia ylisukupolvisten vaikutusten kautta (s. 23, 48, 58).

 

Lapsen oikeudesta osallistua

Lapsen oikeus osallistua ja ilmaista mielipiteensä perustuu LOS 12 artiklaan^[7], jonka mukaan lapsella on oikeus tulla kuulluksi kaikissa lasta koskevissa asioissa. Osallistumisoikeuden to­teutumisen kannalta on myönteistä, että eri tahojen osalli­suutta ilmastopolitiikan suunnitel­mien valmistelussa ehdotetaan vahvistettavan. Velvollisuutta kuulla lap­sia tulee tulkita laa­jasti, ja se ulottuu myös asioihin, jotka koskevat lapsia välillisesti.^[8]

Oikeus tulla kuulluksi on vahvasti sidoksissa lapsen edun ensisijaisuuteen, joka vah­vistetaan LOS 3.1 artiklassa. Lap­sen edun ei voida katsoa toteutuvan, ellei lapsen mielipidettä selvitetä.^[9]

On myönteistä, että esitysluonnoksessa tunnistetaan lasten haavoittuvuus, ilmastonmuutok­sen ylisukupolviset vaikutukset ja tarve kuulla lapsia. Lasten kuuleminen on edellytys lapsen edun, osallistumisen ja muiden oikeuksien toteutumiselle.

Oikeus osallistua tulisi lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kuitenkin ilmaista uudessa ilmastolaissa nyt esitettyä vah­vemmin. Esitysluonnoksen perusteluissa käytetty ilmaisu ”pyrkiä varsinkin lasten ja nuorten osallistumisen huomioon ottamiseen valmistelun yhteydessä” (s. 48), ei anna erityisen velvoit­tavaa vaikutelmaa.

Esitysluonnoksessa viitataan myös YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimis­ton ra­porttiin^[10] (s. 11), jossa käydään kattavasti läpi ilmastonmuutoksen vaikutuksia lapsiin ja lap­sen oikeuksiin. Raportissa esitetään, että ilmastoon liittyviä ohjelmia ja politiikkoja muotoil­taessa tulisi huomioida lapsiin kohdistuvat erityiset riskit, tunnistaa lapsen etu sekä tuoda esiin lasten omia näkemyksiä. Lisäksi raportissa edellytetään, että lasten osallistumi­nen pää­töksentekoprosesseihin turvataan.^[11]

Jotta lasten osallistumismahdollisuudet vaiku­tusarvioin­nissa esitetyllä tavalla (s. 23) paranevat tosiasiassa, tulisi ne turvata pykälätekstin tasolla.

Mielekäs osallistuminen edellyttää asianmukaisen tiedon saamista, ja esimerkiksi lasten il­mastonmuutosta koskevan tiedon saanti ja laatu voi vaihdella paljon riippuen paikkakun­nasta, koulusta, tai opettajasta.[12] Lisäksi haasteita lasten tiedonsaannille aiheuttaa informaa­tiotulva, joka edellyttää hyvää lähdekritiikkiä ja medianlukutaitoa.[13]

LOS 13 ja 17 artiklat ta­kaavat lapselle oikeuden saada tietoa, ja siksi on myönteistä, että uudessa ilmastolaissa vah­vistetaan tiedottamisvelvoite ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumisen seurantaan (s. 51) sekä ilmastovuosikertomukseen (s. 53) liittyen. Oleellinen kirjaus esimerkiksi lasten tie­donsaantioikeuden kannalta on se, että ilmastovuosikertomuksesta (18 §) tulisi tiedottaa ym­mär­rettävällä tavalla. Toki esityksessä olisi myös perusteltua korostaa vielä erikseen tiedon saavutettavuutta lasten kannalta. Ymmärrettävyysedellytys tulisi lisäksi sisällyttää myös eh­dotetun 16 §:n (ilmas­topolitiikan suunnitelmien toteutumisen seuranta) tiedotusvelvollisuu­teen.

Osallistumisoikeuden kannalta on lisäksi oleellista, että lapsille mahdollistetaan osallistumi­nen heille sopivassa ympäristössä ja heille sopivalla tavalla. Esitysluonnoksessa tunnistetaan lasten ja esimerkiksi vamman kanssa elävien haasteet perinteisten lausuntotapojen suhteen. Olisi tervetullutta, että vaihtoehtoiset kommunikaatiokeinot sisällytettäisiin uuteen ilmasto­lakiin tai ainakin sen esitöihin selkeästi.

Erityistä huomiota tulisi kiinnittää saamelaislasten kuulemiseen sellaisessa ympäristössä, joka kannustaa lapsia esittämään mielipiteensä va­paasti ja takaa heille oikeuden kulttuurisesti sopiviin tulkintoihin.[14] Niin ikään siirto­lais- ja pakolaislasten kuulemiseen olisi hyvä kiinnittää huomiota etenkin, kun ilmastonmuu­toksesta johtuva muuttoliikehdintä oletettavasti kiihtyy.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on painottanut lasten kuulemista myös lakeja laadittaessa[15] ja onkin myönteistä, että ympäristöministeriö on ilmastolain valmistelun yhteydessä kuullut lapsia ja nuoria (s. 5).

Esitysluonnoksesta ei kuitenkaan täysin käy ilmi sitä, mitä asioita näissä kuulemisissa on noussut esiin (s. 33–34 tuodaan esille useiden kuulemisti­laisuuksien sisältöä), tai sitä, miten lasten näkemykset on huomioitu uuden ilmastolain val­mistelussa. Kansalaiskuulemisten yhteenvedosta[16] löytyy tietoa nuorille kohdennetuista kuu­lemisista, mutta lapsille suunnatut kuulemiset ja niiden sisältö jäävät epäselväksi.

Nuoret ovat pitäneet ilmastoa politiikan tärkeimpänä yksittäisenä teemana[17], ja myös tämä korostaa tarvetta turvata lasten ja nuorten osallistuminen ilmastopolitiikan suunnitteluun. YK:n lapsen oikeuksien komitea on edellyttänyt valtioiden luovan puitteet, joissa lapsi voi käyttää oikeuttaan tulla kuulluksi, mutta samalla on huomioitava, että lapsen oikeus osallis­tua ja ilmaista mielipiteensä ei velvoita lasta. [18]

Lasten ja nuorten kasvava ilmastoahdistus[19] aiheuttaa osaltaan painetta osallistua, mutta ”[S]uuri osallistumiskuorma ei välttämättä ole lapsen edun mukaista, etenkin, jos lapsi itse ilmaisee kokevansa velvollisuudekseen osallistua, vaikka mieluummin tekisi muita asioita”.[20]