LAPS/31/2025, 21.3.2025

Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä laiksi ulkomaalais­lain muuttamisesta (perheen­yhdistäminen)

Viite: Hallinto­valiokunta tiistai 25.03.2025 klo 12.15 / HE 11/2025 vp / Lausunto­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalais­lakia. Esityksen mukaan oleskelu­lupa perhesiteen perusteella voitaisiin myöntää puolisolle vain, jos molemmat puolisot ovat vähintään 21-vuotiaita. Edellytystä ei kuitenkaan sovellettaisi Suomen kansalaiseen myönnettäessä oleskelu­lupa tämän puolisolle.

Lisäksi esitetään, että kansain­välistä tai tilapäistä suojelua saaneen ala­ikäisen henkilön perheen­jäsenelle oleskelu­lupa voitaisiin pääsääntöisesti myöntää vain, jos tämän toimeen­tulo on turvattu.

Kansain­välistä suojelua saaneen perheen­kokoajan perheen­jäsenelle ja muulle omaiselle oleskelu­lupa voitaisiin myöntää vain, jos perheen­kokoaja on asunut Suomessa vähintään kaksi vuotta.

Lapsen ala­ikäisyyden määrittämistä koskevaa säännöstä muutettaisiin Euroopan unionin tuomio­istuimen ratkaisun johdosta, ja kansain­välistä suojelua saaneen henkilön perheen­jäsenen oleskelu­luvan epäämistä kansan­terveydellisen syyn nojalla koskevaa säännöstä muutettaisiin Euroopan komission rikkomus­menettelyn johdosta.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsen oikeudet tulee turvata riippumatta lapselle myönnetystä suojelu­asemasta.
• Esitetyt muutokset eivät ole linjassa kansain­välisten sopimusvalvonta­elinten Suomelle antamien suositusten kanssa.
• Esitettyjen muutosten tarve tai tieto­perustan pohja eivät välity esityksestä.
• Perusteluista ei käy yksi­selitteisesti ilmi, miksi kahden vuoden asumisaika­vaatimus on ulotettu koskemaan myös lapsia. Lapsen elämässä kaksi vuotta on hyvin pitkä aika.
• Lasten yhden­vertaisuuden kannalta on ongelmallista, että suojelu­asemasta riippuen ala­ikäisyys määritellään eri tavoin.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Toimeentulo­edellytys

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Kuten esityksessä on tunnistettu useassa kohtaa, edellyttää lapsen edun määrittäminen tapaus­kohtaista arviointia.

Esityksessä korostetaan useassa kohtaa sitä, kuinka ulkomaalais­lain keskeinen periaate on, että ulkomaalaisen maassa oleskelun tulee perustua turvattuun toimeen­tuloon (esim. s. 24). Lapsiasia­valtuutettu ei kiistä tätä, mutta muistuttaa, että ulkomaalais­lain 1 §:ssä myös vahvistetaan lain tarkoitukseksi edistää myös kansain­välisen suojelun antamista ihmis­oikeuksia ja perus­oikeuksia kunnioittaen. Ulkomaalais­lain 6 §:n lisäksi lapsen etu mainitaan useassa muussa ulkomaalais­lain säännöksessä, mikä osaltaan korostaa hallinto­valiokunnankin alleviivaamaa lapsen edun läpäisevää asemaa ulkomaalais­asioissa[1].

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa lisäksi ulkomaalais­lain 6 §:n edellyttävän, että lapsen edun ohella huomiota kiinnitetään lapsen kehitykseen ja terveyteen. Perheen­yhdistämisen on sekä lain­valmistelussa että tutkimuksissa todettu edistävän lapsen terveyttä[2]. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu ilmaisee huolensa siitä, minkälainen paine esitetyistä muutoksista mahdollisesti aiheutuu sosiaali­huoltoon ja lasten­suojeluun (s. 30, 36, 39).

Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä, että esityksessä on tuotu esiin ihmis­oikeuksien toteutumista valvovien elinten suosituksia (s. 71), mutta muistuttaa painokkaasti, että YK:n ihmisoikeus­komitean lisäksi myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on esittänyt huolensa perheen­yhdistämistä koskevista käytännöistä, kuten perheen­yhdistämisen oikeudellisista ja tuloihin liittyvistä esteistä, ja vaatinut, että perheen­yhdistämisen oikeudelliset ja tuloihin liittyvät esteet poistetaan, mahdollistamalla se kaikille pakolais- ja turvapaikan­hakija­lapsille ilman syrjintää[3]. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa niin ikään, että myös Ruotsi, johon esityksessä viitataan (s. 46), on saanut lapsen oikeuksien komitealta huomautuksen koskien perheen­yhdistämistä koskevaa sääntelyään. Komitea on vaatinut, että Ruotsi poistaa lain­säädännöstään elatus­edellytyksen sekä kolmen kuukauden aikarajan.[4]

Ehdotetussa sääntelyssä pakolais­asema on keskeinen tekijä siinä, onko lapsella oikeus perheen­yhdistämiseen ilman toimeentulo­edellytystä. Ulkomaalais­lakiin esitetyillä muutoksilla pyritään siihen, että ainoastaan ilman huoltajaa maassa oleva alaikäinen pakolainen on yksi­selitteisesti oikeutettu perheen­yhdistämiseen ilman toimeentulo­edellytystä, kun voimassa olevassa lain­säädännössä kyseinen oikeus on ulotettu koskemaan kaikkia alaikäisiä. Esityksessä todetaan, että käytännössä toimeentulo­edellytyksen piiriin tulisivat lähinnä toissijaista suojelua saaneet ilman huoltajaa olevat alaikäiset, sillä tilapäistä suojelua saaneiden ilman huoltajaa maassa oleskelevien perheen­jäsenet ovat lähtö­kohtaisesti itsekin oikeutettuja saamaan tilapäistä suojelua (s. 72).

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että toissijaisen suojelu­aseman perusteella maassa oleskelevien lasten osalta on kuitenkin todettu, etteivät he voi palata koti- tai asuin­maahansa heitä uhkaavan vaaran vuoksi. Tämä seikka tunnistetaan myös hallituksen esityksessä: ”oleskelu­luvan toissijaisen suojelun tarpeen perusteella saaneet eivät lähtö­kohtaisesti voi palata kotimaahansa” (s. 59). Näistä lähtökohdista lapsiasia­valtuutettu kiinnittää erityistä huomiota siihen, miten esityksessä valitut sääntely­ratkaisut on perusteltu.

Esitettyä muutosta toimeentulo­edellytyksen palauttamisesta perustellaan muun ohella ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten turvapaikan­hakijoiden määrän kasvulla sekä kansain­välistä suojelua saaneiden alaikäisten huoltajien myönteisten perheside­lupapäätösten lisääntymisellä (s. 24).

Lapsiasia­valtuutettu kyseen­alaistaa, onko esityksessä mainittu myönteisten lupa­päätösten määrän kasvu sellainen objektiivinen ja hyväksyttävä peruste, jota Euroopan ihmisoikeus­tuomioistuin (EIT) edellyttää arvioidessaan erilaisen kohtelun hyväksyttävyyttä etenkin, kun kyse on lapsista. EIT on perheen­yhdistämistä käsitelleessä tapauksessa todennut sopimus­valtioilla olevan kyllä harkinta­marginaalia arvioidessaan erilaisen kohtelun hyväksyttävyyttä saman­kaltaisissa tilanteissa, mutta marginaalin laajuus vaihtelee olosuhteiden, asiakysymyksen ja taustan mukaan[5]. Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa EIT:n näkökannasta, jonka mukaan harkinta­marginaali on kapeampi tilanteissa, joissa kyseessä on lapsen etu[6]. Esitetyt perusteet sääntelylle eivät vakuuta lapsiasia­valtuutettua siitä, että käsillä on hyväksyttävä syy asettaa lapset suojelu­aseman perusteella toisistaan poikkeavaan asemaan perheen­yhdistämisessä.

Toimeentulo­edellytyksen arvioidaan niin ikään ehkäisevän lasten käyttöä maahantulon välineinä (ks. esim. s. 36). Lapsiasia­valtuutettu jakaa esityksessä ilmaistun näkemyksen siitä, että lasten välineellistämistä on syytä ehkäistä. Lapsiasia­valtuutettu pitää kuitenkin lainvalmistelun tieto­perusteisen vaikutus­arvioinnin valossa[7] hyvin erikoisena, että esityksessä ehdotetut muutokset perustuvat ilmeisesti pitkälti olettamiin pelkästään tilasto­tietoihin nojaten. Tieto­perusteisen vaikutus­arvioinnin kannalta toteamukset, kuten ”tilastojen pohjalta näyttää mahdolliselta, että Eurooppaan ja myös Suomeen lähetettäneen yksin lapsia” (s. 22) ovat kestämättömiä perusteluja lainsäädäntö­muutoksille. Esityksessä todetaan tilastojen pohjalta, että em. välineellistämis­menettelyä on pidettävä YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen vastaisena. Lapsiasia­valtuutettu jakaa näkemyksen, mutta sen tietopohjaan vedoten toteaa olevan yleis­sopimuksen täytäntöön­panon kannalta ongelmallista, mikäli tiedot päätösten pohjana eivät ole riittäviä ja luotettavia.[8]

YK:n lapsen oikeuksien komitea on todennut, että ”sopimus­valtioiden pitäisi lisäksi harkita laadullisten tietojen keruuta, jotta ne voisivat analysoida asioita, joihin ei ole puututtu riittävästi, kuten ilman huoltajaa olevien ja perheestään eroon joutuneiden lasten katoamiset ja ihmiskaupan vaikutukset”[9]. YK:n lapsen oikeuksien komitea on antanut Suomelle viimeisimmissä loppu­päätelmissään suosituksen tiedon­keruuhun liittyen alle­viivaten muun ohella, että lapsiin liittyvä tiedonkeruu sisältää myös laadullisia indikaattoreita ja että tietoa käytetään lapsen oikeuksia koskevien politiikkojen ja hankkeiden muodostamiseen, valvontaan ja arviointiin[10].

Lasten välineellistämistä koskevan väitteen tieto­perusta on siis hyvin ohut, eikä sitä avata esityksen perusteluissa. Lapsiasia­valtuutettu pitää tätä vakavana puutteena. Matti Haapaniemi on esimerkiksi vuonna 2023[11] todennut, että lasten käyttö maahantulon välineenä on verrattain harvinaista[12]. Esityksessä esitettyjen tilastojen perusteella ei ole pääteltävissä, että nyt tehtävillä muutoksilla olisi vaikutusta lasten mahdolliseen välineellistämiseen. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että lasten välineellistämisestä puhuttaessa on aina riskinä, että lasten oma toimijuus sivuutetaan[13].

Lapsiasia­valtuutettu kiinnitti syksyn 2024 lausunto­kierroksella huomiota siihen, ettei esitys­luonnoksessa viitattu lainkaan tuoreeseen ulkomaalais­lain 36 c §:n 1 momentin 4-kohtaan, jossa yksi­selitteisesti todetaan, ettei perheside­perustaista oleskelu­lupaa myönnetä, mikäli on perusteltua aihetta epäillä lasta käytetyn maahan­tulon välineenä. Kyseisen lainkohdan valossa on epäselvää, mikä lisäarvo esitetyllä tiettyihin alaikäisiin ulottuvalla toimeentulo­edellytyksellä katsotaan olevan.

Nyt käsillä oleva esitys ei lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan tuota lisätietoa sen osalta, millä tavalla toimeentulo­edellytyksen katsotaan täydentävän lasten välineellistämisen ehkäisyä. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ulkomaalais­lain tuoreehko 36 c §:n 1 momentin 4-kohta on muotoilultaan selkeä, eikä esityksen toteamusta ”voidaan arvioida, että sääntelyn täydentäminen toimeentulo­edellytyksellä ilmiön kitkemiseksi on perusteltua” (s. 23) perustella mitenkään. Jää siis erittäin epäselväksi, onko ehdotetulle sääntelylle ensinnäkin hyväksyttävä peruste ja toiseksi todellinen tieto­perustainen tarve huomioiden muu voimassa oleva sääntely.

Tieto­pohjaan liittyvien puutteiden osalta lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, ettei esityksessä huomioida esimerkiksi konfliktien määrän kasvua tekijänä, joka vaikuttaa maahan saapuvien suojelua hakevien määrään. Vuonna 2023 kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden määrä oli historiallisen suuri[14]. Myös Maahanmuutto­virasto on arvioinut pitkittyneiden konfliktien vaikuttavan turvapaikan­hakijoiden määrään tulevaisuudessa[15].

Lapsiasia­valtuutettu alleviivaa esityksessäkin (ks. esim. s. 23, 32, 59) todettua tosiasiaa, että alaikäisen perheen­kokoajan mahdollisuudet täyttää toimeentulo­edellytys ovat erittäin rajalliset. Esitys­luonnokseen nähden on tervetullut muutos, ettei toimeentulo­edellytyksen palauttamista enää tarkastella yhden­vertaisuutta lisäävänä tekijänä lapsi- ja aikuis­väestön välillä. Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että Suomen lainsäädäntö rajoittaa huomattavasti lasten mahdollisuuksia käydä töissä ja ansaita, eli lapset ja aikuiset eivät ole toisiinsa nähden vertailu­kelpoisessa asemassa tienaamis­mahdollisuuksiensa suhteen. Lapset tarvitsevat vajaa­valtaisina ja aikuis­väestöä heikompana ryhmänä erityistä suojelua ja huolenpitoa, jonka johdosta esityksessäkin mainittu perustus­lain 6 §:n 3 momentti pikemminkin mahdollistaa tarvittavan positiivisen erityis­kohtelun lasten tasa-arvoisen aseman turvaamiseksi aikuis­väestöön nähden.[16]

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että vaikka ehdotettujen muutosten jälkeen laki salliikin toimeentulo­edellytyksestä poikkeamisen ulkomaalais­lain 39 §:n perusteella lapsen edun niin vaatiessa, on esitys soveltamis­käytäntöä ajatellen osin risti­riitainen. Esityksessä tuodaan esiin, että vuonna 2022 valmistellun ja vuonna 2023 voimaan­tulleen laki­muutoksen, jolla toimeentulo­vaatimus poistettiin, yhtenä tavoitteena oli saattaa lain­säädäntö vastaamaan vakiintunutta ratkaisu­käytäntöä (s. 21). On oletettavaa, ettei ratkaisu­käytäntö muutu radikaalisti huomioiden juuri ulkomaalais­lain 39 § ja lapsen edun ensi­sijaisuus. Jää epäselväksi, miksi lainsäädäntö halutaan nyt eriyttää ratkaisu­käytännöstä.

Lapsiasia­valtuutettu alleviivaa, että vaikka kansain­välisen oikeuden ja EU-oikeuden sisältämät velvoitteet sinänsä sallivatkin sen, että pakolais­aseman saaneilla on eri oikeuksia muihin kansain­välistä suojelua saaneihin henkilöihin nähden, on YK:n lapsen oikeuksien komitea painottanut lapsen oikeuksien turvaamista suojelu­asemasta riippumatta. ”Valtioiden tulisi varmistaa, että lapsia kohdellaan kansain­välisen siirtolaisuuden yhteydessä ennen kaikkea lapsina. Yleis­sopimusten sopimus­valtiot ovat velvollisia noudattamaan yleis­sopimuksissa vahvistettuja velvollisuuksiaan kunnioittaa ja suojella lasten oikeuksia kansain­välisen siirtolaisuuden yhteydessä ja turvata ne riippumatta lasten tai heidän vanhempiensa tai laillisten huoltajiensa siirtolais­asemasta.”[17]

Syrjimättömyyden näkökulmasta lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että kaikilla kansain­välisessä siirtolaisuudessa osallisina tai sen vaikutusten kohteena olevilla lapsilla on oikeus nauttia oikeuksistaan riippumatta lasten tai heidän vanhempiensa, siirtolais­asemasta /oleskeluoikeus­asemasta[18]. Onkin YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen kannalta hyvin ongelmallista, että lapsia asetetaan suojelu­asemansa pe-rusteella eri asemaan perheenyhdistämis­kysymyksissä perustelematta ratkaisua kestävästi.

Asumisaika­vaatimus

Kahden vuoden asumisaika­vaatimuksen osalta lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä, että lapsen etu on huomioitu ja mainittu nimen­omaisena poikkeamis­perusteena pykälä­tasolla.

Esityksen perusteella lapsiasia­valtuutetulle jää kuitenkin epäselväksi, miksi kahden vuoden asumisaika­vaatimus on ylipäänsä ollut tarpeen ulottaa koskemaan myös lapsia.

Asumis­aikaa koskevissa perusteluissa (s. 24–25) keskitytään nimittäin lähes pelkästään lume­avioliittojen ehkäisyyn, eikä siinä ole tuotu esiin, miten asumisaika­velvoitetta on arvioitu lapsen oikeuksien näkökulmasta, vaikka esimerkiksi toissijaista suojelua saaneiden henkilöiden osalta yli puolet oleskelu­luvan saaneista perheen­jäsenistä oli toissijaista suojelua saaneiden perheen­kokoajien lapsia (s. 25).

Vaikutukset lapsiin -osiossa kysymystä käsitellään hieman, ja lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä, että esityksen perusteluissa on painotettu perheen­yhdistämisen vaikutuksia etenkin lasten hyvin­vointiin sekä mahdollisuutta poiketa asumisaika­vaatimuksesta lapsen edun perusteella (s. 36–37).

Ala­ikäisyyden määritelmä

Lapsiasia­valtuutettu pitää perusteltuna, että ulkomaalais­lain 38 §:ään lisätään 3 momentti, joka selventää alaikäisyyden tulkintaa niissä tilanteissa, joissa perheen­kokoajana toimivalle huoltajalle on annettu turvapaikka, mutta perheen­yhdistämistä turvapaikan antamisen jälkeen hakevasta lapsesta on tullut täysi-ikäinen ennen turvapaikan antamista huoltajalle. Toissijaista tai tilapäistä suojelua saaneiden sekä kiintiö­pakolaisten perheen­kokoajana toimivien huoltajien lasten ala­ikäisyyden määrittäminen jäisi kuitenkin soveltamis­alan ulkopuolelle. Lapsiasia­valtuutettu pitää valittua sääntely­ratkaisua soveltamis­alan rajaamisesta vähintäänkin valitettavana.

Ulkomaalais­lain 38 §:ään ehdotettujen muutosten seurauksena ilman huoltajaa tulleet lapset ovat ala­ikäisyyden määrittelyn osalta eri asemassa suhteessa toisiinsa riippuen siitä, onko heillä turva­paikka vai saavatko he suojelua muulla perusteella.

Muutoksilla siis heikennetään lasten oikeuksia, ja esityksen perusteluissa asia kuitataan Euroopan unionin tuomio­istuimen perheenyhdistämis­direktiivin tulkintaa koskevalla ratkaisulla asiassa C‑550/16. Lapsiasia­valtuutettu toteaa, ettei Suomella ole direktiiviin tai EU:n oikeus­käytäntöön perustuvaa estettä toimia asiassa lapsi­myönteisemmin. Heikennettäessä lasten oikeuksia tulisi tähän loppu­tulokseen päätyminen vähintäänkin perustella kestävällä tavalla siten, että perusteluista käy ilmi, miksi Suomi on katsonut oikeutetuksi, että sellaisten ilman huoltajaa saapuneiden ala­ikäisten, jotka eivät ole saaneet turva­paikkaa, ala­ikäisyys määritellään eri tavalla kuin turva­paikan saaneiden osalta.

Edellä mainittu huomioiden lapsiasia­valtuutettu pitää esityksessä Vaikutukset perhe-elämän suojaan -otsikon alla esitettyä väitettä ”alaikäisyyden määritelmää koskevalla muutoksella edistetään perhe-elämän suojan toteutumista ja laajennetaan perheen­yhdistämisen mahdollisuuksia” (s. 32) jokseenkin harhaan­johtavana. Kyseistä vaikutusarviointi­kohtaa olisi selvyyden vuoksi aiheellista tarkentaa vähintäänkin siten, että siitä käy ilmi esitettyjen muutosten olevan myönteisiä, tai pikemminkin neutraaleja, ainoastaan turvapaikan saaneen ilman huoltajaa tulleen alaikäisen osalta.

Jyväskylässä 21.3.2025

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Sonja Vahtera, juristi