LAPS/27/2024, 22.4.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä kotoutumisen edistämisestä annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

Viite: Hallinto­valiokunta tiistai 23.4.2024 klo 12.15 / HE 21/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleiss­opimuksen näkökulmasta.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu pitää suunniteltuja muutoksia hyvin huolestuttavina, sillä ne heikentävät lapsen oikeuksia monin tavoin ja kohdistuvat erityisen haavoittuvassa asemassa olevaan lapsiryhmään.

• Laskennallisen korvauksen korvaus­ajan lyhentäminen (2 vuotta / 3 vuotta) voi heikentää lapsen oikeuksia tavalla, joka on risti­riidassa lapsen edun periaatteen sekä komitean suositusten kanssa, eikä lapsiasia­valtuutettu siten kannata sitä.

• Korvaus­ajan lyhentäminen voi johtaa käytännössä siihen, että perheiden alaikäiset lapset toimivat asioimis­tilanteissa tulkkeina vastoin ohjeistuksia. Tätä ei voida pitää hyväksyttävänä.

• Tulkitsemis­kustannusten siirtäminen tietyissä tilanteissa asiakkaan kannettavaksi sisältää riskin lapsi­perheiden taloudellisen tilanteen vaikeutumisesta entisestään.

• Aikuistumisen tuen tulee kiinnittyä sen alkamisesta lähtien muihin palveluihin, kuten aikuis­sosiaali­työhön, sillä tuen päätyttyä nuoren aikuisen tukea tulee jatkaa tarvittaessa aikuisten palveluissa. Aikuistumisen tukea tulee kehittää sisällöllisesti, ja siihen tulee kohdentaa riittävät resurssit.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa aluksi, että lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3.1 artiklan mukaan kaikissa lainsäädäntö­elinten toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimus­valtiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lain­säädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleis­sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseksi tällaisiin toimiin tulee ryhtyä mahdollisimman täysi­määräisesti valtion käytettävissä olevien voima­varojen mukaan. Lapsen oikeuksien sopimus huomioi siten valtion käytettävissä olevat resurssit, mutta asettaa lapsen edun etusijalle myös, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä.

Sopimuksen täytäntöön­panoa valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin eikä sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumis­tason heikentymistä. Talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[1]

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvin huolestuttavana nyt esitettävien, lasten asemaa ja oikeuksia merkittävästi heikentävien muutosten kohdentumista erityisen haavoittuvassa asemassa olevaan lapsi­ryhmään. Ulkomaalais­taustaisten perheiden sosio­ekonominen asema on suomalais­taustaisten lasten perheitä huomattavasti matalampi: ulkomaalais­taustainen lapsi asuu pieni­tuloisessa perheessä neljä kertaa toden­näköisemmin kuin suomalais­taustainen lapsi[2].

Myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on osoittanut huolensa tämän lapsi­ryhmän oikeuksien toteutumisesta Suomessa. Lapsiasia­valtuutettu haluaa muistuttaa hallinto­valiokuntaa YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle antamista viimeisimmistä määräaikais­raportointiin liittyvistä päätelmistä ja suosituksista.[3] Kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä komitea vaati Suomea varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin. Komitea kehotti myös varmistamaan, että kaikilla turva­paikkaa hakevilla ja tila­päistä suojelua nauttivilla lapsilla, myös ilman huoltajaa maahan saapuneilla lapsilla, on mahdollisuus saada nopeasti kohtuu­hintaisia ja hyvä­laatuisia psyko­sosiaalisia ja kotouttavia tuki­palveluja sekä terveys-, sosiaali- ja koulutus­palveluja, mukaan lukien päivähoito­palvelut.

Komitea otti loppu­päätelmissään kantaa myös lasten elin­tasoon Suomessa. Suomen tulisi tehostaa edelleen politiikkaansa, jolla pyritään varmistamaan riittävä elintaso kaikille lapsille, muun muassa parantamalla vammaisten lasten, turvapaikanhakija­lasten ja laittomasti maassa oleskelevien lasten taloudellista tilannetta ja lisäämällä heille maksettavia sosiaaliturva­etuuksia. Lukuisissa muissakin päätelmissään ja suosituksissaan komitea kiinnitti erityistä huomioita haavoittuvimmassa asemassa oleviin lapsiin mainiten erityisesti turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapset.

Laskennallisen korvauksen korvaus­ajan lyhentäminen

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että korvaus­ajan lyhentäminen esitetyllä tavalla heikentäisi lasten oikeuksia tavalla, joka on risti­riidassa lapsen edun periaatteen sekä YK:n lapsen oikeuksien komitean suositusten kanssa, eikä pidä korvaus­ajan lyhentämistä hyväksyttävänä.

Hallituksen esityksen mukaan korvaus­ajan lyhentäminen voisi ensinnäkin vähentää kotoutumista edistävän tuen järjestämistä varhais­kasvatuksessa, johon osallistumista maahanmuuttaja­taustaisten lasten osalta halutaan esityksen mukaan kuitenkin saman­aikaisesti nostaa (s. 37). Esitys on tässä kohdin selkeässä risti­riidassa hallitus­ohjelman kirjauksen ”[e]rityisiä toimia suunnataan maahanmuuttaja­taustaisten lasten osallistumis­asteen nostamiseksi varhais­kasvatuksessa” kanssa. Kuten hallitus­ohjelmassakin todetaan, varhais­kasvatus vahvistaa maahanmuuttaja­lasten suomen ja ruotsin kielen taitoa ja integroitumista suomalaiseen yhteis­kuntaan.[4]

Lapsiasia­valtuutettu kannattaa sinänsä ehdotettua valtionosuus­rahoitusta koti­hoidon tukea saavien maahanmuuttaja­vanhempien kotoutumisen edistämiseen. Tuella mahdollistetaan esimerkiksi avoimen varhais­kasvatuksen järjestäminen kunnissa. Se ei kuitenkaan vertaudu sisällöltään ja vaikuttavuudeltaan kunnalliseen varhais­kasvatukseen, mikä tuodaan esityksessäkin selvästi esiin (s. 38–39).

Korvaus­ajan lyhentämisellä olisi merkittäviä välillisiä vaikutuksia lapsiin, sillä ehdotettavat laki­muutokset vaikuttavat monella tavoin koko lapsi­perheen elämään ja kotoutumiseen. Esityksen mukaan riskinä on, että korvaus­ajan lyhentyminen johtaisi kuntien ja hyvinvointi­alueiden tarjoamien kotoutumis­palvelujen heikentymiseen (s. 33). Lapsiasia­valtuutettu pitää kyseisen riskin toteutumista hyvin toden­näköisenä.

Kuten esityksessäkin tutkimus­tietoon nojaten todetaan, palvelujen heikentyminen taas voisi hidastaa kotoutumista ja työllistymistä sekä vaikuttaa kielteisesti maahan muuttaneiden taloudelliseen asemaan. Lapsi­vaikutusten arviointi -kohdassa todetaan, että vaikutukset vanhempien kotoutumiseen ja taloudellisen aseman kehittymiseen voivat osaltaan lisätä heikoimmassa asemassa olevien perheiden lapsiperhe­köyhyyttä ja siten heikentää esimerkiksi lasten mahdollisuuksia yhden­vertaiseen osallisuuteen.

Kompensoivana keinona mainitaan hallitus­ohjelman mukaiset toimen­piteet parantaa lapsi­perheiden toimeen­tuloa esimerkiksi nostamalla alle kolme­vuotiaiden lapsi­lisää, lisäämällä lapsi­lisien yksinhuoltaja­korotusta sekä korottamalla lapsi­lisää moni­lapsisille perheille. Arvioinnissa ei ole kuitenkaan tuotu esiin sitä, että hallitus on samaan aikaan päättänyt heikennyksistä yleiseen asumis­tukeen ja moniin muihin sosiaaliturva­etuuksiin, työttömyys­turvan lapsi­korotusten poistamisesta ja muista työttömyys­turvan tiukennuksista sekä indeksi­korotusten jäädyttämisestä. Kelan mukaan vieras­kielisten henkilöiden osuus etuuksien saajissa korostuu työttömyys­turvassa ja lapsiperhe-etuuksissa[5]. Mainitut lapsi­lisien korotukset korvaavat vain murto-osan näistä heikennyksistä lapsi­perheiden toimeen­tuloon.

Kuten esityksen lapsi­vaikutusten arviointi -kohdassa todetaan, kotoutumis­toimiin panostaminen on tutkitusti taloudellisesti kannattavaa. Ko. kohdassa mainitaan vanhempien kotoutumisen tuen myönteinen vaikutus lasten koulutus- ja työllisyys­polkuihin sekä poikien rikoksilla oireilun vähentämiseen. (s. 34) Alku­vaihe on kotoutumisen onnistumisen kannalta erityisen merkittävä. Maahan­muuttajilla on alku­vaiheessa usein korkea motivaatio kotoutumiseen ja työllistymiseen, mitä riittämätön tuen saanti voi syödä.

Kotoutumis­palveluista säästäminen voi pahimmillaan johtaa palvelu­tarpeen kasvuun ja esimerkiksi kalliiden lastensuojelu­palvelujen tarpeisiin. Tämä on risti­riidassa sekä esityksen säästö­tavoitteiden että hallitus­ohjelmassa esitetyn tavoitteen ”paino­pisteen siirto korjaavista palveluista kohti varhaisempaa tukea ja apua sekä ennalta­ehkäisyä” kanssa. Ennen kaikkea tällainen kehitys olisi inhimillisesti kestämätöntä.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan laskennallisten korvausten pidempi maksuaika mahdollistaisi myös joustavuuden, jota erityisesti lapsi­perheiden yksilölliset ja muuttuvat tilanteet usein vaativat. Kotoutuminen on kaikki elämän­alueet kattava prosessi, joka etenee eri tahtiin eri ihmisillä ja eri elämän­alueilla[6].

Korvaus­ajan lyhentämisen vaikutus tulkitsemis­palveluihin

Lapsiasia­valtuutettu haluaa tuoda hallinto­valiokunnan tietoon huolensa suunniteltujen muutosten vaikutuksesta tulkitsemis­käytäntöihin. Esityksen mukaan laskennallisen korvauksen korvaus­ajan lyhentäminen voi vaikuttaa kuntien halukkuuteen tarjota tulkitsemis­palveluja korvaus­ajan jälkeen, jolloin riskinä on tulkkien alikäyttö ja virheellisten päätösten lisääntyminen. Muutos voi toteutuessaan johtaa käytännössä myös siihen, että maahan muuttaneiden perheiden alaikäiset lapset toimivat tulkkeina viranomais­palveluissa ja muissa asioimis­tilanteissa vastoin ohjeistuksia. (s. 38)

Kuten esityksessä todetaan, tulkkaus­palvelujen saatavuuden heikentyessä ”lapsi joutuu ottamaan usein liikaa vastuuta ikäänsä ja kehitys­tasoonsa nähden sekä altistua asioille tai tilanteille, jotka eivät ole lapsen edun mukaisia. Lasten oikeutta lapsuuteen on suojeltava, ja heidän yhden­vertaisuutensa on varmistettava. YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleis­sopimuksen mukaan lapsia tulee kohdella yhden­vertaisesti riippumatta heidän omasta tai vanhempiensa taustasta tai ominaisuuksista (2 artikla).”

Lapsiasia­valtuutetun käsityksen mukaan lapset joutuvat jo nykyisellään toimimaan liian usein tulkkeina vanhemmilleen. Sen sijaan, että näitä tilanteita tietoisesti lisätään, tulisi pyrkiä lisäämään tulkkaus­palveluja ainakin niissä tilanteissa, joissa lapsi muutoin joutuisi toimimaan tulkkina. Saman­aikaisesti tulee luonnollisesti panostaa myös maahan muuttaneiden suomen tai ruotsin kielen koulutukseen.

Esityksen mukaan edellä mainittuja haitallisia seurauksia tulisi estää sillä, että huolehditaan kunnan ja hyvinvointi­alueen viran­omaisten tulkkaus­osaamisesta ja -etiikasta tarkentamalla tulkkaukseen liittyvää ohjeistusta. Lapsiasia­valtuutettu ei suoraan kyseen­alaista tavoitetta mutta katsoo, että riskit muutosten haitallisista vaikutuksista lapsiin ovat suuret eikä pelkkään ohjeistukseen nojaaminen ole riittävä toimi varmistamaan lasten oikeuksien toteutumista.

Maksu käyttämättä jääneen tapaamisen tulkkaus­kustannuksesta

Lapsi­perheiden toimeen­tulon kannalta vaikutusta on myös esityksellä siirtää tulkitsemis­kustannukset tietyissä tilanteissa asiakkaan kannettavaksi. Kyse on tilanteista, joissa asiakas on ilman hyväksyttävää syytä ja ennalta peruuttamatta varattua aikaa jäänyt saapumatta vastaan­otolle. Asiaa koskevan 32a §:n mukaan maksua ei kuitenkaan saisi periä alle 18-vuotiailta. Lapsiasia­valtuutettu pitää alaikäisten rajaamista sanktio­maksun ulko­puolelle välttämättömänä.

Esitetyssä sanktio­maksussa on kyse näiden lapsi­perheiden toimeen­tulon kannalta huomattavasta summasta (56,70 euroa). Lapsiperhe­köyhyyttä lisäävä riski tunnistetaankin hallituksen esityksessä (s. 38). On sinänsä positiivista, että säännöksestä kävisi selkeästi ilmi mahdollisuus poiketa sanktio­maksusta kohtuuttomuus­harkinnan perusteella. Lapsiasia­valtuutettu pitää myös myönteisenä, että säännös­kohtaisissa perusteluissa mainitaan nimen­omaisesti lapsen edun huomioiminen osana kohtuullisuus­arviointia. Sääntely sisältää kuitenkin laajaa harkinta­valtaa ja käytännöt voivat pahimmillaan johtaa lapsi­perheiden taloudellisiin ongelmiin, jotka heikentävät perheen lasten hyvin­vointia. Lapsiasia­valtuutettu näkee riskinä myös houkutuksen turvautua sääntelyn tavoitteiden vastaisesti kaavamaisiin käytäntöihin, jolloin ei tosi­asiallisesti huomioida jokaisen yksittäisen tilanteen erityis­piirteitä. Edellä mainituista syistä ja kun kyse on esityksen mukaan vielä käytännössä verrattain pieni­muotoisesta ongelmasta, lapsiasia­valtuutettu ei kannata sanktio­maksun käyttöön­ottoa.

Mikäli käyttämättä jääneistä tulkitsemis­kustannuksista tullaan kuitenkin jatkossa perimään maksu asiakkaalta, on aina varmistuttava siitä, että asiakasta on informoitu asiasta ja asiakas on tosi­asiallisesti ymmärtänyt asian sisällön. Tiedottamisen tärkeys korostuu kotoutumisen alku­vaiheessa, johon myös suurin osa tulkitsemis­kustannuksista kohdistuu.

Aikuistumisen tuen ikärajan laskeminen

Alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden nuorten aikuistumisen tuen ylä­ikärajaa esitetään laskettavaksi 25 ikävuodesta 23 ikävuoteen. Kotoutumis­lain mukaisten tuesta maksettavien korvausten ylä­ikärajaa laskettaisiin vastaavasti. Ehdotus noudattaa ikärajan osalta muutosta, joka on tehty lasten­suojelun jälki­huollon osalta (laki lastensuojelu­lain muuttamisesta 1283/2023). Lapsiasia­valtuutettu suhtautui lasten­suojelun jälki­huoltoa koskevaan esitykseen verrattain suopeasti ja katsoo, että yksin maahan tulleiden aikuistumisen tuen rajaaminen voisi sinänsä olla vastaavasti perusteltua.

Lapsiasia­valtuutettu haluaa kuitenkin painottaa, että kuten esityksestä (s. 17) käy ilmi, ikärajan laskemisella ei arvioida saavutettavan kovin suuria säästöjä. Tosi­asiallisesti riskinä on, että muutos aiheuttaa hyvinvointi­aluille lisä­kustannuksia muun muassa aikuis­sosiaalityön, mielenterveys­palvelujen tai opiskelijahuolto­palvelujen tarpeen lisääntyessä, kun hyvinvointi­alueet eivät enää voisi hakea kotoutumis­lain mukaista erityis­korvausta näiden nuorten palveluista.

Lapsiasia­valtuutettu korosti lasten­suojelun jälki­huollon muutoksessa tarvetta kehittää jälki­huoltoa sekä selvittää jälki­huollon vaikuttavuutta. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu totesi, että ”nuoren tarvitsema riittävä itsenäistymisen tuki voidaan toteuttaa 23 ikävuoteen mennessä, jos jälki­huollon toimen­piteet kohdennetaan kunkin nuoren kohdalla oikein ja vaikuttavasti. Jälki­huollon tulisi heti sen alettua kiinnittyä hyvinvointi­alueen muihin palveluihin, kuten aikuis­sosiaalityöhön, sillä jälki­huollon päätyttyä nuoren aikuisen tukea tulee jatkaa tarvittaessa aikuisten palveluissa. Tämä edellyttää niin jälki­huollon kuin nuorten aikuisten sosiaali­työn sisällöllistä kehittämistä, riittävää resursointia ja saumatonta yhteistyötä.”[7] Samat vaatimukset koskevat yksin maahan tulleille suunnattua nuorten aikuistumisen tukea.

Lapsiasia­valtuutettu haluaa myös korostaa, että vaikka ehdotuksella on yhtäläisyyksiä lasten­suojelun jälki­huoltoon monelta osin, yksin maahan tulleen nuoren tilanne ja haasteet itsenäistymisessä voivat olla hyvin erilaisia ja moni­muotoisempia.[8] Aikuistumisen tuen järjestämisessä on otettava huomioon nuorten yksilölliset ja erityiset tuen tarpeet. Rasismin ja syrjinnän kokemukset ovat ulkomaalais­taustaisten nuorten joukossa valitettavasti hyvin yleisiä[9]. Tuen tarvetta voi lisätä myös se, että alaikäisen yksin maahan tulleen tukena on ollut edustaja, jonka tehtävä lakkaa, kun edustettava täyttää 18 vuotta. Nuoret tarvitsevat edelleen apua muun muassa opintoihin, asumiseen ja toimeen­tuloon liittyen, mutta mahdollisesti myös psyko­sosiaalista tukea tai tukea esimerkiksi perheen­yhdistämiseen liittyen. Nuorten tuen tarvetta arvioitaessa on lisäksi huomioitava, että hallitus­ohjelman mukaisesti valmistelussa on useita perheen­yhdistämisen edellytyksiä kiristäviä laki­esityksiä. On toden­näköistä, että tulevaisuudessa yhä harvempi nuori saa elää perheensä kanssa, mikä korostaa yhteis­kunnan antaman tuen merkitystä entisestään.

Lopuksi

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan esitettyjen muutosten taustalla olevat tavoitteet lisätä maahan­muuttajien omaa vastuuta kotoutumisestaan ja asioidensa hoitamisesta sekä ohjata osallistumista suunniteltuihin palveluihin ovat tiettyyn pisteeseen asti hyväksyttäviä.

Vaarana kuitenkin on, että yli­mitoitetut vaatimukset aktiivisuudesta ja oman vastuun kantamisesta etenkin kotoutumisen alku­vaiheessa vaikeuttavat maahan­muuttajan kotoutumis­prosessia ja johtavat ei-toivottuihin seuraamuksiin.

Tällöin loppu­tuloksena voi olla heikko integroituminen, joka voi johtaa osattomuuden kokemuksiin, syrjäytymiseen, taloudelliseen ahdinkoon sekä muun­laiseen pahoin­vointiin.

Lapsiperheissä aikuisten epäonnistuneesta kotoutumis­prosessista kärsivät aina myös lapset.

Jyväskylässä 22.4.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Reetta Peltonen, juristi