Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan laki­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle kaikkien henkilöiden suojelemiseksi tahdon­vastaiselta katoamiselta tehdyn kansain­välisen yleis­sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaan­saattamiseksi sekä laiksi rikos­lain 11 luvun muuttamisesta / HE 87/2022 vp

Viite: Laki­valiokunta torstai 20.10.2022 klo 10.00 / HE 87/2022 vp / Lausunto­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan, että edus­kunta hyväksyisi kaikkien henkilöiden suojelemiseksi tahdon­vastaiselta katoamiselta New Yorkissa 20.12.2006 tehdyn kansain­välisen yleis­sopimuksen (jälj. ICPPED) sekä lain sen lain­säädännön alaan kuuluvien määräysten voimaan­saattamisesta. Lisäksi ehdotetaan, että rikos­laissa säädettäisiin rangaistavaksi tahdon­vastaisen katoamisen toteuttaminen ja tehtäisiin tästä uudesta rikoksesta aiheutuvat muut muutokset rikos­lakiin.

ICPPED:ssa velvoitetaan osa­puoli varmistamaan, että tahdon­vastaisen katoamisen toteuttaminen on sen rikos­oikeuden mukaan rangaistava teko. Siihen sisältyy määräyksiä lainkäyttö­vallasta, rangaistuksista, kansain­välisestä oikeus­avusta, luovuttamisesta, vapauden­menetyksestä, vapautensa menettäneiden ja heidän omaistensa oikeuksista sekä uhrien oikeudesta korvauksiin. Lisäksi ICPPED sisältää lapsia koskevia erityisiä määräyksiä. Esityksessä ehdotetaan, että Suomi tekisi varauman adoption kumoamista koskevaan määräykseen.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

  • Yleis­sopimuksen ratifiointi on kannatettavaa.

  • Varauman tekeminen ei ole kannatettavaa.

  • Suomea velvoittavien kansain­välisten ihmisoikeus­sopimusten johdosta on epä­toden­näköistä, että kumoamis­menettelyn säätäminen tahdon­vastaisista katoamisista voisi johtaa soveltamis­käytäntöön, jossa arvion lähtö­kohtana on adoption kumoaminen.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Yleisesti esityksestä

Yleisesti ottaen on kannatettavaa, että Suomi ratifioi ICPPED:n ja pyrkii näin osaltaan tehostamaan tahdon­vastaisiin katoamisiin puuttumista sekä ehkäisemään niihin liittyvien rikosten rankaise­mattomuutta. Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä myös sitä, että hallituksen esityksessä on huomioitu lapsen oikeudet ja yleis­sopimus lapsen oikeuksista (esim. s. 42).

Lapsiasia­valtuutettu keskittyy lausunnossaan ehdotukseen varaumasta ICPPED:n 25 artiklaan.

Varauma ICPPED:n 25 artiklaan

Lapsiasia­valtuutettu jakaa esityksessä esitetyn (s. 10) näkemyksen siitä, että adoption pysyvyyden voidaan lähtö­kohtaisesti nähdä olevan lapsen edun mukaista ja että lapsen edun turvaamisen paino­pisteen tulee olla ennakko­valvonnassa (s. 48). Adoption pysyvyys myös turvaa lapsen kiintymys­suhteita, jotka tulee huomioida lapsen etua arvioitaessa.[1]

Lapsiasia­valtuutettu totesi luonnos­vaiheessa antamassaan lausunnossa, että suunnitellun varauman perustelut jäävät epä­selviksi ja että varauman tekeminen on ongelmallista lapsen edun tapaus­kohtaisen harkinnan kannalta. Onkin myönteistä, että ehdotetun varauman osalta perusteluja on täydennetty sitten lausunto­kierroksen (s. 10–11, 13 ja 47–49).

Lapsiasia­valtuutettu pitää esitettyjä näkö­kohtia varauman tekemiselle sikäli hyväksyttävinä, että niiden tarkoituksena on lapsen edun ja adoption pysyvyyden turvaaminen. Lapsiasia­valtuutettu ymmärtää lisäksi reaali­argumentit sen osalta, ettei varaumaa voi enää jälki­käteen tehdä (s. 47–49).

Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin suhtautuu edelleen hyvin varauksellisesti varauman tekoon. Vaikka edellä todetusti voidaan yleisesti ottaen lähteä siitä, että adoption pysyvyys on lapsen edun mukaista, on myös huomioitava, että adoptio­tilanteet ovat yksilöllisiä. Onkin täysin mahdollista, että yksittäisen lapsen etu on risti­riidassa lasten yleisen edun kanssa. Lapsen edun arviointi tulee suorittaa tapaus­kohtaisesti ja tilanteen yksilölliset seikat ja erityis­olosuhteet huomioiden.[2] Erityis­olosuhteiden huomioiminen tarkoittaa muun ohella sen arviointia, millainen lapsen ja hänen perheensä tai huoltajiensa välinen suhde on[3], ja lisäksi arvioin­nissa tulee kiinnittää asian­mukaista huomiota jatkuvuuteen lapsen kasvatuksessa.[4] Yksilöllisten seikkojen huomiointi adoptio­kysymyksissä edellyttää tapaus­kohtaista lähestymis­tapaa lapsen edun arviointiin.[5]

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että luonnos­vaiheen jälkeen tehdyistä muutoksista huolimatta esityksestä ei edelleen­kään käy täysin seikka­peräisesti ilmi, miten varauman tekemisen katsotaan ilmentävän lapsen etua tai toisaalta, miksei kansallisen lain­säädännön edellyttämiin muutoksiin ole adoption kumoamisen osalta ryhdytty.

Lapsen etu adoptio­asioissa

Huomioiden ICPPED:n 25 artiklan sana­muoto[6], Suomea sitovan YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen edellytykset sekä kansallinen sääntely, voidaan tulkita, että lapsen edun ensi­sijaisuus on adoptio­asioissa aina ratkaisevassa asemassa. Valtioiden tulee adoptio­asioissa varmistaa, että lapsen etu on ratkaiseva tekijä, mikäli asiassa on useita kilpailevia intressejä.[7] Myös nyt käsillä olevassa esityksessä todetaan sekä ICPPED:n että Suomen nykyisen adoptio­lain painottavan ”lapsen edun ensi­sijaista merkitystä kaikissa tapauksissa” (s. 10, 63).

Lapsiasia­valtuutettu pitääkin epä­todennäköisenä, että esityksessä esitetyllä tavalla ”kumoamis­menettelyn säätäminen tahdon­vastaisista katoamisista voisi johtaa soveltamis­käytäntöön, jossa arvion lähtö­kohtana on adoption kumoaminen” (s. 49).

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan Suomen adoptio­lainsäädännön ja ihmisoikeus­sopimusten käsitys lapsen edusta ei esityksessä esitetyin tavoin (esim. s. 63) eroa toisistaan, etenkin kun huomioidaan myös Suomea sitova YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus ja sen adoptiota koskevat säännökset.

Lapsen edulla on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaan erityisen korkea paino­arvo adoptio­tapauksissa, sillä se ei ole pelkästään "ensi­sijaisesti huomioon otettava seikka" vaan "kaikessa tärkeimpänä huomioon otettava seikka". On lisäksi hyvä huomioida, ettei lapsen edun määräävä asema kohdistu pelkästään adoptio­päätökseen, vaan ”kaikessa ensi­sijainen huomio kiinnitetään lapsen etuun”.[8] YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut tätä useasti, mutta sitä ei tuoda esityksessä tällä hetkellä esiin.[9]

Lisäksi YK:n tahdon­vastaisia katoamisia käsittelevä työ­ryhmä on painottanut, että adoption kumoamista harkitessa on suojeltava lapsen etua sekä huomioitava lapsen näkemykset hänen ikänsä ja kehitys­tasonsa mukaisesti.[10]

Yksittäisen lapsen edun kannalta myönteisenä asiana esitetään, että yli­määräisellä muutoksen­haulla voitaisiin kumota adoptio poikkeuk­sellisissa tilanteissa (s. 11). Esityksessä tuodaan tuomioistuin­käytäntöön viitaten (KKO 2021:37; KKO 2005:64; KKO 2014:19) esille, että adoption kumoaminen on peri­aatteessa mahdollista myös nykyisin. Kyseiset tapaukset eivät kuitenkaan liity tahdon­vastaisiin katoamisiin. Samalla hallituksen esityksessä myös todetaan, että ”yli­määräinen muutoksenhaku ei toden­näköisesti olisi riittävä keino yleis­sopimuksen velvoitteiden täyttämiseksi” (s. 48). Jää epä­selväksi, että mikäli Suomen oikeus­tilan voidaan nykyisellään katsoa sinänsä mahdollistavan adoption kumoamisen tahdon­vastaisen katoamisen tapauksissa esi­merkiksi yli­määräisen muutoksen­haun kautta ja se voidaan tietyissä tapauksissa katsoa tarpeelliseksi, miksei kansallista sääntelyä voida muuttaa vastaamaan ICPPED:n säännöksiä. Kuten todettua, lapsiasia­valtuutetun näkemys on, että ICPPED:n ratifiointi ilman varaumia ei johtaisi soveltamis­käytäntöön, jossa ohitettaisiin lapsen etu.

Suomen adoptio­järjestelmän ennakko­valvonnan johdosta kyse olisi mitä luultavimmin hyvin marginaalisesta asiasta. Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin huomauttaa, että vaikka adoption valvonta perustuu huolelliseen ennakko­valvontaan, ovat adoptio­palvelun­antajien yhteistyö­maista[11] esi­merkiksi Kiina[12] ja Intia[13] saaneet YK:n lapsen oikeuksien komitealta huomautuksia kansain­välisiin adoptio­järjestelyihinsä liittyen.

Muiden valtioiden omaksumat ratkaisut

Esimerkiksi Norjassa[14] on ICPPED:n ratifioinnin yhteydessä nimen­omaisesti todettu, ettei sen 25 artiklaa tule tulkita siten, että tahdon­vastaiseen katoamiseen perustuva adoptio pitäisi voida kaikissa tapauksissa kumota, vaan siten, että sen myötä tulee mahdollistaa uudelleen­arviointi adoptio­päätöksestä lapsen etu huomioiden.[15] Lapsiasia­valtuutettu painottaakin tässä yhteydessä 25 artiklan 4 kohdan muotoilua, joka edellyttää sen mahdollistamista, että tahdon­vastaiseen katoamiseen perustunut lapsen adoptio ”voidaan tarvittaessa kumota” (s. 87).

Myös esimerkiksi Saksassa ja Tanskassa adoption kumoaminen on mahdollista tietyin edellytyksin, jos se on lapsen edun mukaista.[16] YK:n lapsen oikeuksien komitea ei ole loppu­päätelmissään antanut Norjalle, Saksalle tai Tanskalle huomautuksia niiden lainsäädäntö­ratkaisuista adoption kumoamiseen liittyen. Lapsiasia­valtuutettu haluaa myös huomauttaa, että kaikki ICPPED:n ratifioineet valtiot ovat niin ikään ratifioineet YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen, eikä yksikään valtio ole tehnyt varaumaa ICPPED:n 25 artiklaan. Suomen kanta lapsen edusta liittyen adoption kumoamiseen tietyissä tapauksissa poikkeaa siis huomatta­vasti muista valtioista tässä asiassa.

Lopuksi

Lapsiasia­valtuutetulle ei esityksen perusteluista edelleenkään täysin aukottomasti aukea, miten varauman katsotaan paremmin turvaavan lapsen etua ja etenkin sen tapaus­kohtaista harkintaa kuin ICPPED:n ratifioiminen ilman varaumia. Ilman varaumia ratifioimisen tarkoituksena ei tietenkään ole, että adoptioita säännön­mukaisesti kumottaisiin, mutta lapsen edun tapaus­kohtaisen ja joustavan[17] arvioinnin kannalta mahdollisuus adoption kumoamiseen tietyin edellytyksin on perusteltua.

YK:n lapsen oikeuksien komitea edellyttää, että valtiot perustavat oikeus­järjestelmiensä puitteissa mekanismeja, joilla lapsia koskevista päätöksistä voidaan valittaa tai niitä voidaan muuttaa, jos vaikuttaa siltä, ettei päätöksessä ole menetelty asian­mukaisesti lapsen etua arvioitaessa ja määritettäessä.[18] Lapsen edun ensi­sijaisuutta turvaavia toimen­piteitä ovat muun ohella sellaisten oikaisu­mekanismien ja -menettelyjen luominen, jotka edesauttavat lapsen oikeutta saada etunsa asian­mukaisesti huomioiduksi ja sovelletuksi kaikissa lasta koskevissa menettelyissä.[19]

Mikäli varauma tehdään, lapsiasia­valtuutettu toivoo laki­valiokunnan edellyttävän, että hallitus arvioi pikimmiten, miten Suomen lain­säädäntö voitaisiin saattaa yhteneväiseksi ICPPED:n velvoitteiden kanssa, jotta varaumasta voidaan luopua.

Jyväskylässä 17.10.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies

 


[1] ”Lapsilla on tarve luoda kiintymys­suhde huoltajaansa hyvin varhaisessa iässä, ja jos tällainen kiintymys­suhde on lapselle sopiva, sitä on pidettävä pitkä­aikaisesti yllä vakaan ympäristön tarjoamiseksi lapselle.” YK:n lapsen oikeuksien komitean yleis­kommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensi­sijaisesti huomioon (CRC/C/GC/14), kohta 72.

[2] CRC/C/GC/14, kohdat 24 ja 32.

[3] CRC/C/GC/14, kohta 48.

[4] CRC/C/GC/14, kohta 56.

[5] Philip Alston, Nigel Cantwell & John Tobin “Article 21 Adoption” teoksessa The UN Convention on the Rights of the Child – A Commentary (toim. John Tobin) Oxford University Press 2019, s. 770.

[6] ICPPED 25 (5) artikla: ”Kaikissa tapauksissa ja erityisesti kaikissa tähän artiklaan liittyvissä asioissa otetaan ensi­sijaisesti huomioon lapsen etu, ja lapsella, joka pystyy muodostamaan omat mieli­piteensä, on oikeus vapaasti ilmaista nämä mieli­piteet, jolloin niille annetaan asian­mukainen merkitys lapsen iän ja kehitys­asteen mukaisesti.”

[8] CRC/C/GC/14, kohta 38.

[9] Ks. esim. Siirto­työläisten ja heidän perheen­jäsentensä oikeuksia käsittelevän komitean ja YK:n lapsen oikeuksien komitean yhteinen yleis­kommentti nro 22 (2017) lasten ihmis­oikeuksia koskevista yleis­periaatteista kansain­välisen siirtolaisuuden yhteydessä (CMW/C/GC/3 – CRC/C/GC/22), kohta 32 sekä YK:n lapsen oikeuksien komitean yleis­kommentti nro 7 (2005) lapsen oikeuksien täytäntöön­pano varhais­lapsuudessa (CRC/C/GC/7/Rev. 1), kohta 36.

[10] Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances: General comment on children and enforced disappearances adopted by the Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances at its ninety-eighth session (A/HRC/WGEID/98/1), kohta 22.

[11] ”Palvelun­antajilla on tällä hetkellä toimi­lupia yhteensä 8 maan kanssa. Ne ovat Etelä-Afrikka, Kiina, Thaimaa, Kolumbia, Intia, Filippiinit, Bulgaria ja Taiwan.” https://www.valvira.fi/sosiaalihuolto/adoptio/adoptioprosessi/kansainvaliset-adoptiot (sivustolla vierailtu 13.10.2022).

[12] ”While the Committee notes that the State has made efforts in mainland China to combat unlawful adoptions, it is deeply concerned that thousands of children are estimated to be abducted, trafficked and sold every year, including for illegal adoption purposes. It is particularly concerned about reports that some family planning officials coerce parents to give up their children born in excess of the parents’ birth quotas, and sell them or transfer them into the care of local orphanages for domestic or inter­national adoption or forced labour. The Committee is also concerned about the absence of information and public     statistics, in particular regarding the number of children in mainland China reportedly sold into adoption for domestic and inter­country adoptions and the number of cases that have been investigated and prosecuted.” YK:n lapsen oikeuksien komitean Kiinalle vuonna 2013 antamat loppu­päätelmät (CRC/C/CHN/CO/3–4), kohdat 56–57.

[13] “The Committee welcomes the issuance of the Guide­lines Governing the Adoption of Children, 2011. However, it is concerned that: (a) Adoptions continue to take place informally in the State party and there is no super­vision of adoption procedures.” YK:n lapsen oikeuksien komitean Intialle vuonna 2014 antamat loppu­päätelmät (CRC/C/IND/CO/3–4), kohdat 57–58.

[14] Adoption kumoamista pidettiin myös Norjassa ennen uuden adoptio­lain säätämistä lapsen edun vastaisena. Ks: Prop. 88 L (2016–2017) Lov om adopsjon (adopsjonsloven), s. 173. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-88-l20162017/id2548407/. Nykyään Norjan adoptio­laissa (40 §) on asetettu 10 vuoden aikaraja adoptio­päätöksen kumoamiselle. Ks. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2017-06-16-48#KAPITTEL_7.

[15] Ks: Forslag om ratifikasjon av FNs inter­nasjonale konvensjon om beskyttelse mot tvungen forsvinning av 20. desember 2006 og om straffebud om tvungen forsvinning i straffe­loven, s. 25. Saatavilla: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/beskyttelse_forsvinning/id2558953/?expand=horingsnotater.

[16] Ks. Bürgerliches Gesetzbuch, kohdat 1759–1764. Saatavilla: https://www.gesetze-iminternet.de/bgb/. Adoptionsloven, luku 3. Saatavilla: https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2019/775.

[17] CRC/C/GC/14, kohta 32.

[18] CRC/C/GC/14, kohta 98.

[19] CRC/C/GC/14, kohta 15.