LAPS/20/2022 17.10.2022

Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan laki­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle kaikkien henkilöiden suojelemiseksi tahdon­vastaiselta katoamiselta tehdyn kansain­välisen yleis­sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaan­saattamiseksi sekä laiksi rikos­lain 11 luvun muuttamisesta / HE 87/2022 vp

Viite: Laki­valiokunta torstai 20.10.2022 klo 10.00 / HE 87/2022 vp / Lausunto­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan, että edus­kunta hyväksyisi kaikkien henkilöiden suojelemiseksi tahdon­vastaiselta katoamiselta New Yorkissa 20.12.2006 tehdyn kansain­välisen yleis­sopimuksen (jälj. ICPPED) sekä lain sen lain­säädännön alaan kuuluvien määräysten voimaan­saattamisesta. Lisäksi ehdotetaan, että rikos­laissa säädettäisiin rangaistavaksi tahdon­vastaisen katoamisen toteuttaminen ja tehtäisiin tästä uudesta rikoksesta aiheutuvat muut muutokset rikos­lakiin.

ICPPED:ssa velvoitetaan osa­puoli varmistamaan, että tahdon­vastaisen katoamisen toteuttaminen on sen rikos­oikeuden mukaan rangaistava teko. Siihen sisältyy määräyksiä lainkäyttö­vallasta, rangaistuksista, kansain­välisestä oikeus­avusta, luovuttamisesta, vapauden­menetyksestä, vapautensa menettäneiden ja heidän omaistensa oikeuksista sekä uhrien oikeudesta korvauksiin. Lisäksi ICPPED sisältää lapsia koskevia erityisiä määräyksiä. Esityksessä ehdotetaan, että Suomi tekisi varauman adoption kumoamista koskevaan määräykseen.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Yleis­sopimuksen ratifiointi on kannatettavaa.

• Varauman tekeminen ei ole kannatettavaa.

• Suomea velvoittavien kansain­välisten ihmisoikeus­sopimusten johdosta on epä­toden­näköistä, että kumoamis­menettelyn säätäminen tahdon­vastaisista katoamisista voisi johtaa soveltamis­käytäntöön, jossa arvion lähtö­kohtana on adoption kumoaminen.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Yleisesti esityksestä

Yleisesti ottaen on kannatettavaa, että Suomi ratifioi ICPPED:n ja pyrkii näin osaltaan tehostamaan tahdon­vastaisiin katoamisiin puuttumista sekä ehkäisemään niihin liittyvien rikosten rankaise­mattomuutta. Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä myös sitä, että hallituksen esityksessä on huomioitu lapsen oikeudet ja yleis­sopimus lapsen oikeuksista (esim. s. 42).

Lapsiasia­valtuutettu keskittyy lausunnossaan ehdotukseen varaumasta ICPPED:n 25 artiklaan.

Varauma ICPPED:n 25 artiklaan

Lapsiasia­valtuutettu jakaa esityksessä esitetyn (s. 10) näkemyksen siitä, että adoption pysyvyyden voidaan lähtö­kohtaisesti nähdä olevan lapsen edun mukaista ja että lapsen edun turvaamisen paino­pisteen tulee olla ennakko­valvonnassa (s. 48). Adoption pysyvyys myös turvaa lapsen kiintymys­suhteita, jotka tulee huomioida lapsen etua arvioitaessa.[1]

Lapsiasia­valtuutettu totesi luonnos­vaiheessa antamassaan lausunnossa, että suunnitellun varauman perustelut jäävät epä­selviksi ja että varauman tekeminen on ongelmallista lapsen edun tapaus­kohtaisen harkinnan kannalta. Onkin myönteistä, että ehdotetun varauman osalta perusteluja on täydennetty sitten lausunto­kierroksen (s. 10–11, 13 ja 47–49).

Lapsiasia­valtuutettu pitää esitettyjä näkö­kohtia varauman tekemiselle sikäli hyväksyttävinä, että niiden tarkoituksena on lapsen edun ja adoption pysyvyyden turvaaminen. Lapsiasia­valtuutettu ymmärtää lisäksi reaali­argumentit sen osalta, ettei varaumaa voi enää jälki­käteen tehdä (s. 47–49).

Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin suhtautuu edelleen hyvin varauksellisesti varauman tekoon. Vaikka edellä todetusti voidaan yleisesti ottaen lähteä siitä, että adoption pysyvyys on lapsen edun mukaista, on myös huomioitava, että adoptio­tilanteet ovat yksilöllisiä. Onkin täysin mahdollista, että yksittäisen lapsen etu on risti­riidassa lasten yleisen edun kanssa. Lapsen edun arviointi tulee suorittaa tapaus­kohtaisesti ja tilanteen yksilölliset seikat ja erityis­olosuhteet huomioiden.[2] Erityis­olosuhteiden huomioiminen tarkoittaa muun ohella sen arviointia, millainen lapsen ja hänen perheensä tai huoltajiensa välinen suhde on[3], ja lisäksi arvioin­nissa tulee kiinnittää asian­mukaista huomiota jatkuvuuteen lapsen kasvatuksessa.[4] Yksilöllisten seikkojen huomiointi adoptio­kysymyksissä edellyttää tapaus­kohtaista lähestymis­tapaa lapsen edun arviointiin.[5]

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että luonnos­vaiheen jälkeen tehdyistä muutoksista huolimatta esityksestä ei edelleen­kään käy täysin seikka­peräisesti ilmi, miten varauman tekemisen katsotaan ilmentävän lapsen etua tai toisaalta, miksei kansallisen lain­säädännön edellyttämiin muutoksiin ole adoption kumoamisen osalta ryhdytty.

Lapsen etu adoptio­asioissa

Huomioiden ICPPED:n 25 artiklan sana­muoto[6], Suomea sitovan YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen edellytykset sekä kansallinen sääntely, voidaan tulkita, että lapsen edun ensi­sijaisuus on adoptio­asioissa aina ratkaisevassa asemassa. Valtioiden tulee adoptio­asioissa varmistaa, että lapsen etu on ratkaiseva tekijä, mikäli asiassa on useita kilpailevia intressejä.[7] Myös nyt käsillä olevassa esityksessä todetaan sekä ICPPED:n että Suomen nykyisen adoptio­lain painottavan ”lapsen edun ensi­sijaista merkitystä kaikissa tapauksissa” (s. 10, 63).

Lapsiasia­valtuutettu pitääkin epä­todennäköisenä, että esityksessä esitetyllä tavalla ”kumoamis­menettelyn säätäminen tahdon­vastaisista katoamisista voisi johtaa soveltamis­käytäntöön, jossa arvion lähtö­kohtana on adoption kumoaminen” (s. 49).

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan Suomen adoptio­lainsäädännön ja ihmisoikeus­sopimusten käsitys lapsen edusta ei esityksessä esitetyin tavoin (esim. s. 63) eroa toisistaan, etenkin kun huomioidaan myös Suomea sitova YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus ja sen adoptiota koskevat säännökset.

Lapsen edulla on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaan erityisen korkea paino­arvo adoptio­tapauksissa, sillä se ei ole pelkästään "ensi­sijaisesti huomioon otettava seikka" vaan "kaikessa tärkeimpänä huomioon otettava seikka". On lisäksi hyvä huomioida, ettei lapsen edun määräävä asema kohdistu pelkästään adoptio­päätökseen, vaan ”kaikessa ensi­sijainen huomio kiinnitetään lapsen etuun”.[8] YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut tätä useasti, mutta sitä ei tuoda esityksessä tällä hetkellä esiin.[9]

Lisäksi YK:n tahdon­vastaisia katoamisia käsittelevä työ­ryhmä on painottanut, että adoption kumoamista harkitessa on suojeltava lapsen etua sekä huomioitava lapsen näkemykset hänen ikänsä ja kehitys­tasonsa mukaisesti.[10]

Yksittäisen lapsen edun kannalta myönteisenä asiana esitetään, että yli­määräisellä muutoksen­haulla voitaisiin kumota adoptio poikkeuk­sellisissa tilanteissa (s. 11). Esityksessä tuodaan tuomioistuin­käytäntöön viitaten (KKO 2021:37; KKO 2005:64; KKO 2014:19) esille, että adoption kumoaminen on peri­aatteessa mahdollista myös nykyisin. Kyseiset tapaukset eivät kuitenkaan liity tahdon­vastaisiin katoamisiin. Samalla hallituksen esityksessä myös todetaan, että ”yli­määräinen muutoksenhaku ei toden­näköisesti olisi riittävä keino yleis­sopimuksen velvoitteiden täyttämiseksi” (s. 48). Jää epä­selväksi, että mikäli Suomen oikeus­tilan voidaan nykyisellään katsoa sinänsä mahdollistavan adoption kumoamisen tahdon­vastaisen katoamisen tapauksissa esi­merkiksi yli­määräisen muutoksen­haun kautta ja se voidaan tietyissä tapauksissa katsoa tarpeelliseksi, miksei kansallista sääntelyä voida muuttaa vastaamaan ICPPED:n säännöksiä. Kuten todettua, lapsiasia­valtuutetun näkemys on, että ICPPED:n ratifiointi ilman varaumia ei johtaisi soveltamis­käytäntöön, jossa ohitettaisiin lapsen etu.

Suomen adoptio­järjestelmän ennakko­valvonnan johdosta kyse olisi mitä luultavimmin hyvin marginaalisesta asiasta. Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin huomauttaa, että vaikka adoption valvonta perustuu huolelliseen ennakko­valvontaan, ovat adoptio­palvelun­antajien yhteistyö­maista[11] esi­merkiksi Kiina[12] ja Intia[13] saaneet YK:n lapsen oikeuksien komitealta huomautuksia kansain­välisiin adoptio­järjestelyihinsä liittyen.

Muiden valtioiden omaksumat ratkaisut

Esimerkiksi Norjassa[14] on ICPPED:n ratifioinnin yhteydessä nimen­omaisesti todettu, ettei sen 25 artiklaa tule tulkita siten, että tahdon­vastaiseen katoamiseen perustuva adoptio pitäisi voida kaikissa tapauksissa kumota, vaan siten, että sen myötä tulee mahdollistaa uudelleen­arviointi adoptio­päätöksestä lapsen etu huomioiden.[15] Lapsiasia­valtuutettu painottaakin tässä yhteydessä 25 artiklan 4 kohdan muotoilua, joka edellyttää sen mahdollistamista, että tahdon­vastaiseen katoamiseen perustunut lapsen adoptio ”voidaan tarvittaessa kumota” (s. 87).

Myös esimerkiksi Saksassa ja Tanskassa adoption kumoaminen on mahdollista tietyin edellytyksin, jos se on lapsen edun mukaista.[16] YK:n lapsen oikeuksien komitea ei ole loppu­päätelmissään antanut Norjalle, Saksalle tai Tanskalle huomautuksia niiden lainsäädäntö­ratkaisuista adoption kumoamiseen liittyen. Lapsiasia­valtuutettu haluaa myös huomauttaa, että kaikki ICPPED:n ratifioineet valtiot ovat niin ikään ratifioineet YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen, eikä yksikään valtio ole tehnyt varaumaa ICPPED:n 25 artiklaan. Suomen kanta lapsen edusta liittyen adoption kumoamiseen tietyissä tapauksissa poikkeaa siis huomatta­vasti muista valtioista tässä asiassa.

Lopuksi

Lapsiasia­valtuutetulle ei esityksen perusteluista edelleenkään täysin aukottomasti aukea, miten varauman katsotaan paremmin turvaavan lapsen etua ja etenkin sen tapaus­kohtaista harkintaa kuin ICPPED:n ratifioiminen ilman varaumia. Ilman varaumia ratifioimisen tarkoituksena ei tietenkään ole, että adoptioita säännön­mukaisesti kumottaisiin, mutta lapsen edun tapaus­kohtaisen ja joustavan[17] arvioinnin kannalta mahdollisuus adoption kumoamiseen tietyin edellytyksin on perusteltua.

YK:n lapsen oikeuksien komitea edellyttää, että valtiot perustavat oikeus­järjestelmiensä puitteissa mekanismeja, joilla lapsia koskevista päätöksistä voidaan valittaa tai niitä voidaan muuttaa, jos vaikuttaa siltä, ettei päätöksessä ole menetelty asian­mukaisesti lapsen etua arvioitaessa ja määritettäessä.[18] Lapsen edun ensi­sijaisuutta turvaavia toimen­piteitä ovat muun ohella sellaisten oikaisu­mekanismien ja -menettelyjen luominen, jotka edesauttavat lapsen oikeutta saada etunsa asian­mukaisesti huomioiduksi ja sovelletuksi kaikissa lasta koskevissa menettelyissä.[19]

Mikäli varauma tehdään, lapsiasia­valtuutettu toivoo laki­valiokunnan edellyttävän, että hallitus arvioi pikimmiten, miten Suomen lain­säädäntö voitaisiin saattaa yhteneväiseksi ICPPED:n velvoitteiden kanssa, jotta varaumasta voidaan luopua.

Jyväskylässä 17.10.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies