LAPS/84/2024, 6.8.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto oikeus­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi yhdenvertaisuus­lain muuttamisesta

Viite: VN/15985/2024

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yhdenvertaisuus­lakia varhais­kasvatuksen yhden­vertaisuuden edistämis­velvoitteen osalta. Yhdenvertaisuus­lain 6a §:n 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä säädettäisiin nykyisten varhais­kasvatuksen toimipaikka­kohtaisten suunnitelmien sijaan velvoitteesta laatia varhais­kasvatuksen järjestäjää ja palvelun­tuottajaa koskeva yksi suunnitelma tarvittavista toimen­piteistä yhden­vertaisuuden edistämiseksi. Muutoksen myötä yhdenvertaisuus­laki ei enää velvoittaisi varhais­kasvatuksen järjestäjiä ja palvelun­tuottajia laatimaan varhais­kasvatuksen toiminnallisia toimipaikka­kohtaisia yhdenvertaisuus­suunnitelmia.

Esityksen tavoitteena on vähentää kuntien ja yksityisten varhais­kasvatuksen palvelun­tuottajien tehtäviä. Samalla velvoitteen aiheuttamat kustannukset poistuvat. Esitys perustuu pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitus­ohjelman kirjaukseen ja on osa laajempaa normienpurku­tavoitetta.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu vastustaa esitettyä muutosta poistaa toimipaikka­kohtaisten yhdenvertaisuus­suunnitelmien laatimis­velvollisuus.

• Lain­valmistelu tulisi vähintään keskeyttää, kunnes valmisteilla oleva selvitys varhais­kasvatuksen yhden­vertaisuus- ja tasa-arvo­suunnitelmien tueksi ja tieto­pohjan kartuttamiseksi on valmistunut.

• Muutos­esitys on erityisen valitettava lasten osallistumis­oikeuksien näkö­kulmasta. Toiminnallinen toimipaikka­kohtainen yhdenvertaisuus­suunnitelma on erinomainen paikka sekä ottaa lapset mukaan yhdenvertaisuus­työhön että toteuttaa ihmisoikeus­kasvatusta.

• Lasten kuuleminen tulee turvata lain tasolla kaikissa sääntely­vaihtoehdoissa.

• Esitys on selkeässä risti­riidassa YK:n lapsen oikeuksien Suomelle kesäkuussa 2023 antamien suositusten kanssa.

• Esitys on risti­riidassa valtio­neuvoston yhdenvertaisuus­tiedoksiannon, rasismin torjumisen ja yhden­vertaisuuden edistämisen toimenpide­ohjelman sekä usean hallitus­ohjelman tavoitteen kanssa.

• Esitys­luonnoksen tulisi sisältää selkeä ja huolellinen lapsi­vaikutusten arviointi, jossa arvioidaan niin suorat ja välilliset kuin lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutukset lapsiin.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Esitetyt muutokset ovat lapsen edun vastaisia

Varhais­kasvatuksen yhden­vertaisuuden edistämis­velvoitteita koskeva yhdenvertaisuus­lain 6a § tuli voimaan 1.6.2023. Sääntely saattoi varhais­kasvatuksen suunnittelu­velvollisuuden osalta samalle tasolle kuin muut koulutus­asteet ja toi siten yhteneväisyyttä yhden­vertaisuuden huomiointiin eri koulutus­asteilla. Lain siirtymä­säännöksen mukaan toimipaikka­kohtaisten yhdenvertaisuus­suunnitelmien tulee olla laadittuina kahden vuoden kuluessa lain voimaan­tulosta eli 1.6.2025 mennessä. Kyseistä laki­muutosta koskevan hallituksen esityksen mukaan yhdenvertaisuus­suunnittelu auttaisi huomioimaan yhden­vertaisuuden toteutumista varhais­kasvatuksessa ja voisi parhaimmillaan auttaa puuttumaan syrjintään ja ennalta ehkäisemään sitä. Muutoksen arvioitiin edistävän erityisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten ja lapsi­perheiden yhden­vertaisuuden toteutumista.[1] Lapsiasia­valtuutettu kannatti sääntely­uudistusta ja katsoi sen tukevan yhden­vertaisuuden edistämistä varhaisesta lapsuudesta lähtien[2].

Nyt esitettävät muutokset, joilla poistettaisiin toimipaikka­kohtaisten yhdenvertaisuus­suunnitelmien laatimis­velvollisuus, ovat lapsen edun vastaisia eikä lapsiasia­valtuutettu siten kannata niitä.

Vaikka lapsiasia­valtuutettu on yhtä mieltä siitä, että varhais­kasvatuksessa tehtävän hallinnollisen työn taakkaa tulisi keventää, ei esityksen taustalla oleva norminpurku­tavoite ole hyväksyttävä peruste toimen­piteille, jotka uhkaavat heikentää lapsen perus- ja ihmis­oikeuksien toteutumista merkittävällä tavalla. Saavutettavat säästöt on arvioitu varsin pieniksi ja käsityksemme mukaan yhdenvertaisuus­suunnittelu on jo monissa paikoin hyvässä käynnissä.

Lapsiasia­valtuutetun tavatessa lapsia ja nuoria yhden­vertaisuuteen ja syrjintään liittyvät kysymykset nousevat toistuvasti esiin. Lapsiasia­valtuutetun vuoden 2021 paino­pisteenä oli yhden­vertaisuus, ja vuoden aikana tavattiin useita lapsi­ryhmiä, joiden kanssa keskusteltiin nimen­omaisesti yhdenvertaisuus­asioista ja syrjintä­kokemuksista[3]. Nuoret pohtivat viisaasti, että mikäli moninaisuutta kunnioitettaisiin ja huomioitaisiin systemaattisesti jo varhais­kasvatuksesta lähtien, lapset oppisivat kunnioittamaan erilaisuutta paremmin, millä saattaisi olla ennalta ehkäisevää vaikutusta esimerkiksi kiusaamiseen. Oivaltavissa pohdinnoissaan nuoret sanoittavat varhais­kasvatuksessa tehtävän työn vaikuttavuuden ytimen. Mahdollisimman varhaisella työskentelyllä ja ongelmiin puuttumisella voidaan ehkäistä syrjivien asenteiden muodostumista ja estää ongelmien kasvamista niin suuriksi, että niiden korjaaminen on huomattavasti vaikeampaa ja kalliimpaa.

Lapsiasia­valtuutettu pitää erityisen valitettavana sitä, että muutoksia esitetään ennen kuin saatavilla on tutkittua tietoa toisaalta toiminnallisen yhdenvertaisuus­suunnittelun hyödyistä ja toisaalta siihen kuluvasta työmäärästä. Lain­valmistelu tulisi vähintään keskeyttää, kunnes valmisteilla oleva varhais­kasvatuksen yhden­vertaisuus- ja tasa-arvo­suunnitelmien tueksi ja tieto­pohjan kartuttamiseksi laadittava selvitys on valmistunut. Nykyinen toiminta on vastoin hallituksen omaa tavoitetta edistää lain­valmistelun laadukasta ja tieto­perusteista vaikutus­arviointia[4]. Poukkoileva politiikka ei anna kentälle työrauhaa, jota työvoima­pulasta kärsivällä alalla tarvittaisiin tällä hetkellä kipeästi. Lisäksi sekaannusta on omiaan aiheuttamaan se, ettei tasa-arvo­lain mukainen velvoite tasa-arvo­suunnitelman laatimisesta ole poistumassa.

Lapsen oikeus osallisuuteen ja tietoon

Jokaisella lapsella on perus- ja ihmis­oikeus saada näkemyksensä kuulluksi ja huomioiduksi (PL 6.3 § ja LOS 12 art). Lapsilla on ajatuksia, kokemuksia ja ideoita, joita aikuisten on omista lähtö­kohdistaan mahdoton tavoittaa ja jotka voivat olla ratkaisevan tärkeitä tehokkaalle yhdenvertaisuus­työlle. Lisäksi lapsella on oikeus saada ikä- ja kehitys­tasonsa mukaisesti tietoa itselleen ja muille ihmisille kuuluvista oikeuksista.

Muutos­esitys on erityisen valitettava lasten osallistumis­oikeuksien näkö­kulmasta. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan toiminnallinen toimipaikka­kohtainen yhdenvertaisuus­suunnitelma on erin­omainen paikka sekä ottaa lapset mukaan yhdenvertaisuus­työhön että toteuttaa ihmisoikeus­kasvatusta. Nämä hyödyt tunnistettiin myös yhdenvertaisuus­suunnitelma­velvollisuutta koskevassa hallituksen esityksessä, jossa todetaan seuraavaa: ”Lapset on myös mahdollista osallistaa yhdenvertaisuus­suunnitteluun heidän ikänsä ja kehitys­tasonsa huomioiden. Lasten osallistaminen suunnitteluun tukee lasten kykyä kohdata ja kunnioittaa erilaisuutta ja moni­muotoisuutta. Parhaimmillaan osallistuminen lisää myös lasten tietoisuutta omista oikeuksistaan.”[5] Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että suunnittelu­työn tekeminen yhdessä lasten kanssa päiväkodin arjessa vähentää suunnittelu­työstä tulevaa hallinnollista taakkaa.

Yhdenvertaisuus­lain 6a §:n 3 momentin mukaan lapsille ja heidän huoltajilleen on varattava mahdollisuus tulla kuulluiksi edistämis­toimenpiteistä. Esitys­luonnoksen mukaan ”kun yhden­vertaisuuden edistämis­tehtävän paino­piste siirtyisi toimi­paikoista yleisemmälle tasolle, ei lasten ja heidän huoltajiensa kuulemisesta sisällytettäisi pykälään nimen­omaista velvoitetta. Vastaavalla tavalla myöskään viran­omaisen 5 §:n mukaisen edistämis- ja suunnittelu­velvoitteen yhteydessä ei ole säädetty nimen­omaisista kuulemis­velvoitteista. Kuulemisia voitaisiin kuitenkin toteuttaa esimerkiksi yhdenvertaisuus­tilanteen arvioimiseksi varhais­kasvatuksen järjestäjän ja palvelun­tuottajan harkinnan mukaan.”

Lapsiasia­valtuutettu näkee asian päin­vastoin: kun yhdenvertaisuus­suunnittelu siirtyy toimi­paikkojen ulko­puolelle, korostuu lasten ja vanhempien kuulemis­velvoitteen säätämisen merkitys entisestään. Mitä kauemmaksi toiminta erkaantuu lasten arjesta, sitä suuremmat ovat riskit lasten näkemysten ohittamisesta. Lasten osallistumis­oikeuksien turvaamiseksi on välttämätöntä, että lasten näkemysten selvittämisestä ja huomioimisesta säädetään lain tasolla kaikissa sääntely­vaihtoehdoissa.

Esitys­luonnos on risti­riitainen YK:n lapsen oikeuksien komitean suositusten ja hallitus­ohjelman kanssa

Lapset ja nuoret kohtaavat Suomessa tänä päivänä hälyttävän paljon rasismia, syrjintää ja häirintää, minkä myös YK:n lapsen oikeuksien sopimusta valvova lapsen oikeuksien komitea on pannut merkille. Komitea totesi Suomelle 2023 antamissaan loppu­päätelmissä olevansa syvästi huolestunut lapsiin ja nuoriin sukupuolen, iän, kielen, kansallisen tai etnisen alkuperän tai maahanmuuttaja­taustan perusteella sekä vammaisiin lapsiin sekä lesbo-, homo-, bi-, trans- ja inter­sukupuolisiin lapsiin kohdistuvasta jatkuvasta syrjinnästä ja kiusaamisesta ja suositteli syrjinnän vastaisen työn vahvistamista ja pyrkimystä tehostaa entisestään kohdennettujen yhden­vertaisuuteen tähtäävien toimen­piteiden vaikutusta.[6] Esitys on komitean suosituksiin nähden selkeässä risti­riidassa.

Esitys on risti­riidassa myös valtio­neuvoston yhden­vertaisuuden, tasa-arvon ja syrjimättömyyden edistämistä koskevan tiedon­annon[7] sekä siihen perustuvan rasismin torjumista ja yhden­vertaisuuden edistämistä koskevan toimintaohjelma­luonnoksen[8] tavoitteiden ja toimenpiteiden kanssa.

Esitetty muutos on lisäksi ongelmallinen hallitus­ohjelman maahanmuuttaja­taustaisten perheiden lasten osallistumis­astetta varhais­kasvatuksessa lisäävän tavoitteen kanssa[9]. Tavoitteen toteutuminen edellyttää, että varhais­kasvatuksen ympäristö on ehdottoman anti­rasistinen ja kaikkien lasten ja perheiden näkökulmasta turvallinen. Sama koskee vakavasta työvoima­pulasta kärsivää varhais­kasvatusta työ­paikkana. Yhden­vertaisuutta edistävien velvoitteiden poistaminen ei ole omiaan lisäämään varhais­kasvatuksen houkuttelevuutta työpaikkana ja antaa huolestuttavan viestin alan suhtautumisesta moninaisuuteen.

Esitys­luonnoksen lapsi­vaikutuksia arvioitava tarkemmin

Varhaiskasvatus­lain 6a §:n lisäämistä koskevan hallituksen esityksen kohdassa Lapsi- ja perhe­vaikutukset todetaan seuraavasti: ”Esitettävistä muutoksista erityisesti yhdenvertaisuus­suunnittelun laajentuminen koskemaan varhais­kasvatusta toimipaikka­kohtaisesti liittyy lapsen etuun ja sillä on suoraan lapsiin kohdistuvia vaikutuksia.” Samassa kohdassa muutoksen arvioidaan edistävän erityisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten ja lapsi­perheiden oikeuksien toteutumista.[10]

Nyt lausuttavana oleva esitys­luonnos ei sisällä nimen­omaista lapsi­vaikutusten arviointia koskevaa osiota. Esitys­luonnoksessa kuvataan perusteellisesti ne taloudelliset vaikutukset, joita suunnittelu­velvollisuudesta luopumisesta odotetaan syntyvän. Sen sijaan niitä kustannuksia ja muita konkreettisia seurauksia, joita pitkä­jänteisestä yhdenvertaisuus­suunnittelusta luovuttaessa syntyy, ei arvioida riittävästi. Esitys­luonnoksessa asia kuitataan pitkälti toteamalla, että ”koska yhdenvertaisuus­lain ja tasa-arvo­lain muutokset ovat olleet voimassa hyvin lyhyen aikaa eikä aiheesta ole tehty vielä esimerkiksi selvitystä tai tutkimusta, ei varhais­kasvatuksen tasa-arvo- ja yhdenvertaisuus­suunnittelua koskevan sääntelyn tosi­asiallisia vaikutuksia ole mahdollista vielä todentaa”. Tähän liittyen lapsiasia­valtuutettu toistaa näkemyksensä, jonka mukaan lain­valmistelussa tulisi vähintään odottaa käynnissä olevan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvo­suunnittelua kartoittavan selvityksen valmistumista. Lisäksi jatko­valmistelussa tulisi huomioida tämän esityksen ja valmisteilla olevan, paikallisten varhaiskasvatus­suunnitelmien laatimis­velvollisuuden poistamista koskevan laki­esityksen[11] keskinäinen suhde ja mahdolliset kokonais­vaikutukset varhais­kasvatuksen yhdenvertaisuus­työhön.

Toisaalta esitys­luonnoksessa kyllä tunnustetaan, että muutoksella voi olla kielteisiä vaikutuksia yhden­vertaisuuden edistämiseen varhais­kasvatuksen toimi­paikoissa ja erityisesti syrjinnän vaarassa eli erityisen haavoittuvassa asemassa oleville lapsille (s. 16 ja 24). Valitettavasti näille lapsen oikeuksien näkökulmasta erittäin negatiivisille vaikutuksille ei näytettäisi annettavan niille kuuluvaa paino­arvoa.

Jyväskylässä 6.8.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Reetta Peltonen, juristi