LAPS/84/2023, 13.2.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto oikeus­ministeriölle valmius­lain varautumis­velvollisuutta koskevasta muistiosta sekä valmius­lain yleisistä kehittämis­tarpeista

Viite: VN/5137/2022

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi valmiuslain varautumista koskevaa muistiota sekä valmiuslain yleisiä kehittämis­tarpeita yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Keskeinen sisältö

Valtio­neuvosto asetti 6.10.2022 työryhmän valmistelemaan valmius­lain kokonais­uudistusta. Työryhmän tehtävänä on arvioida valmius­lain ajan­tasaisuus, toimivuus ja kehittämis­tarpeet sekä valmistella uudistuksen tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat säädös­ehdotukset. Hallituksen esitys on tarkoitus antaa edus­kunnalle viimeistään syys­istuntokaudella 2025.

Valmiuslaki­työryhmän yhtenä tehtävänä on selvittää ja arvioida valmius­lain käyttöön­oton kannalta keskeisen varautumis­velvollisuuden sääntelyn täsmentämis­tarpeet sekä laatia sitä koskevat tarpeelliset säännös­ehdotukset. Valmistelussa on lisäksi selvitettävä, voidaanko valmius­lain velvoitteet normaali­oloissa (varautuminen) ja sen käyttöönotto­tilanteissa (kriisi­johtaminen) täsmentää toiminnalliseksi kokonaisuudeksi. Valmiuslaki­työryhmä on tässä tarkoituksessa laatinut muistion, joka sisältää alustavat ehdotukset valmiuslain varautumis­velvollisuutta koskevan sääntelyn kehittämiseksi. (s. 2–3).

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Varautumisessa on oleellista tunnistaa lasten ja nuorten tarpeet mahdollisimman laaja-alaisesti. Alaikäiset tulee huomioida erityisenä, aikuis­väestöstä erillisenä ihmis­ryhmänä läpi yhteis­kunnan eri toimintojen. Lisäksi on aina huolehdittava erityis­ryhmien, kuten vammaisten lasten erityisten tarpeiden turvaamisesta.

• Lapsiasia­valtuutettu kannattaa valmiuslaki­työryhmän alustavia ehdotuksia ja jakaa muistiossa esitetyn näkemyksen valmius­lain merkityksestä varautumisen kehittämistä ohjaavana sääntelynä.

• Lapsiasia­valtuutettu esittää harkittavaksi lain­tasoista velvoitetta huomioida lapset ja nuoret valmius­suunnitelmissa erityisenä väestö­ryhmänä.

• Osana valmius­lain kokonais­uudistusta tulee laatia kattava lapsi­vaikutusten arviointi, jossa muutosten lapsi­vaikutuksia arvioidaan tutkittuun tietoon perustuen, konkreettisesti kuvaten sekä eri vaihto­ehtoja punniten.

Yleistä lasten ja nuorten huomioimisesta kriiseihin varautumisessa

Huolellinen, lapsen erityiset tarpeet huomioiva varautuminen on lasten hyvin­voinnin ja oikeuksien turvaamisessa avain­asemassa. Lapset ovat ikänsä ja kehitys­tasonsa vuoksi eri­arvoisessa asemassa suhteessa aikuisiin, ja he tarvitsevat selviytyäkseen paljon aikuisten apua ja tukea.

Lapsiasia­valtuutettu teki vuonna 2021 kannan­oton kriiseihin varautumiseen lasten näkö­kulmasta[1]. Kannan­oton taustalla oli havainto lasten heikosta huomioimisesta kriisi­tilanteihin varautumisessa. Näin, vaikka lapset ovat ikänsä ja kehitys­tasonsa vuoksi aikuisia haavoittuvammassa asemassa ja oikeudellisesti erityisen suojelun piirissä. Riittämätön varautuminen voi muodostaa vakavan riskin lasten hyvin­voinnille kriisi­tilanteiden aktualisoituessa. Kannanotossaan lapsiasia­valtuutettu suositteli varautumisen välitöntä päivittämistä lasten tarpeet silmällä pitäen.

Varautumisessa on oleellista tunnistaa ja huomioida lasten ja nuorten tarpeet mahdollisimman laaja-alaisesti. Lasten ja nuorten palvelujen, kuten opetuksen, turvaaminen kriisi­oloissa on ensi­arvoisen tärkeää, muttei riittävää. Alaikäiset tulee huomioida erityisenä, aikuis­väestöstä erillisenä ihmis­ryhmänä läpi yhteis­kunnan eri toimintojen. Lapsista merkittävä osa on luku- ja kirjoitus­taidottomia ja liikunta­kyvyttömiä ja siksi täysin aikuisten avun varassa. Etenkin pienet lapset tarvitsevat erityistä ravintoa ja heille mitoitettuja apu­välineitä ja varusteita. Lapset huomioon ottava varautuminen on välttämätöntä senkin vuoksi, että kyse ei ole pienestä joukosta, vaan sadoista­tuhansista ihmisistä. Lisäksi varautumisessa on aina pidettävä huoli siitä, että kriiseissä tunnistetaan ja turvataan eri erityis­ryhmien, kuten vammaisten lasten erityiset tarpeet.

Lapsiasia­valtuutetun huomiot valmius­lain varautumis­velvollisuutta koskevasta muistiosta

Kuten muistiossakin todetaan, sekä kansallinen että kansain­välinen toiminta- ja turvallisuus­ympäristö on muuttunut vuoden 2012 valmiuslain voimaantulon jälkeen perustavan­laatuisesti erityisesti covid-19-pandemian ja Venäjän hyökkäys­sodan seurauksena. Lapsiasia­valtuutetun julkaiseman Lapsi­barometrin mukaan pelot ovat lasten keskuudessa yleisiä ja he tarvitsevat turvallisuuden­tunteen vahvistamiseksi aikuisten huomiota ja tukea. Pelkoja aiheuttavat arkiset asiat, kuten pimeys ja painajaiset, mutta myös luonnon­ilmiöt, toisten käytös ja pahan tapahtuminen.[2] Myös nuorilla on huolia, heillä epävarmuutta aiheuttavat lisääntyvissä määrin ilmaston­muutos ja ympäristön tila[3], maailman­poliittinen tilanne ja kansain­välinen terrorismi[4]. Media­tilaa hallitsevat ajan­kohtaisesti maahan­tulon välineellistämistä koskevat kysymykset. Varautumisen merkitys on siis korostunut entisestään.

Jo kohdatuissa kriiseissä on havaittu, että lasten tapa reagoida, etsiä tietoa ja hakea tukea poikkeavat aikuisten tavoista. Erilaiset onnettomuudet, kriisit ja poikkeus­olot vaikuttavat erityisen voimakkaasti lapsiin, ja heidän erityiset tarpeensa tulisi huomioida erikseen. Onkin valitettavaa, ettei valmiuslaki­työryhmän muistiossa ole lainkaan käsitelty lapsia ja nuoria erityistä huomiota edellyttävänä ihmis­ryhmänä. Positiivista on kuitenkin lausunnon pyytäminen näin varhaisessa vaiheessa valmistelua. Muistiossa on tuotu selkeästi esille sen sisältävän vain alustavia ehdotuksia, jotka on laadittu jatko­valmistelun kannalta tarpeellisen palautteen saamiseksi.

Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin tärkeänä, että lasten ja nuorten erityis­asema huomioidaan jatko­valmistelussa, ottamalla muun muassa tässä lausunnossa esitettävät näkö­kohdat huomioon.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksiä valmiuslaki­työryhmän alustaviin ehdotuksiin

Ehdotukset 1 ja 5

Julkis­hallinnon yleisestä varautumis­velvollisuudesta säädetään valmius­laissa. Lisäksi velvollisuudesta varautua erilaisiin kriisi- ja häiriö­tilanteisiin säädetään varsin laajasti hallinnonala­kohtaisessa lain­säädännössä, sillä valmius­lain säännökset eivät sellaisenaan riitä kattamaan kaikkia yhteis­kunnallisen varautumisen tarpeita. Valmius­lain yleistä varautumis­velvollisuutta koskevaa 12 §:ää työryhmä kuvaa tavoite­luontoiseksi säännökseksi, joka ohjaa kaikkea julkis­hallinnon toimintaa sekä korostaa yhteis­kunnallisen kriisin­kestävyyden ja varautumisen merkitystä. Valmiuslaki­työryhmä pitää varautumis­velvollisuuden yleistä sääntelyä valmius­laissa merkityksellisenä ja tärkeänä ja katsoo, että yleisestä varautumis­velvollisuudesta on myös jatkossa tarpeen säätää valmius­laissa (ehdotus 1). (s. 4–5 ja 24–25)

Valmiuslaki­työryhmän näkemyksen mukaan myös uuden valmius­lain tulee nojautua perusteiltaan voimassa olevan valmius­lain luvun 3 lähtö­kohtiin yleisen varautumis­velvollisuuden sääntelystä. Yleistä varautumis­velvollisuutta koskevan säännöksen aineellista sisältöä on kuitenkin työryhmän mukaan syytä täsmentää säätämällä tietyistä varautumis­velvollisuuteen kuuluvista vähimmäis­toimenpiteistä (ehdotus 5).

Nykyisen valmius­lain 12 § on sana­muodoltaan hyvin väljä, jättäen käytännön varautumis­toimet ja niiden laajuuden hyvin laajasti varautumis­velvollisten omaan harkintaan. Säännöksessä ei valmius­suunnitelman lisäksi määritellä konkreettisia varautumis­toimia, joskin lain esityöt sisältävät tätä koskevia esimerkkejä. Muistion mukaan sinänsä tarpeellinen joustavuus on johtanut kirjaviin käytäntöihin ja vaihtelevaan varautumisen tasoon. Vaikka yleistä varautumis­velvollisuutta ei ole mahdollista tai tarpeellistakaan säätää merkittävästi voimassa olevaa säännöstä yksityis­kohtaisemmaksi sen koskiessa laajasti kaikkia hallinnon­aloja ja hyvin erilaisia toimijoita, velvollisuuden aineellista sisältöä olisi syytä täsmentää säätämällä siihen kuuluvista vähimmäis­toimenpiteistä. Eräs tällainen olisi säätää lailla valmius­suunnitelman vähimmäis­sisällöstä, eli niistä perus­asioista, jotka jokaisen varautumis­velvollisen olisi valmius­suunnitelmassaan huomioitava. (s. 24, 27–28). 

Lapsiasia­valtuutettu kannattaa valmiuslaki­työryhmän edellä mainittuja ehdotuksia ja jakaa muistiossa esitetyn näkemyksen valmius­lain merkityksestä varautumisen kehittämistä ohjaavana sääntelynä. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan yleis­lakina toimiva valmius­laki olisi myös oikea paikka korostaa lasten erityis­aseman huomioimista varautumisessa.  

Valmistellessaan varautumista koskevaa kannanottoaan lapsiasia­valtuutettu tarkasteli erilaisia varautumis- ja valmius­suunnitelmia ja kiinnitti huomiota siihen, että lasten erityis­asema on vain harvoin huomioitu riittävästi. Lapsia ei joko huomioida varautumis­suunnitelmissa lainkaan tai heidät huomioidaan lähinnä koulutus­palvelujen tai joidenkin muiden lasten ja nuorten palvelujen kohdalla. Myös yhteis­kunnan turvallisuus­strategiassa, joka muodostaa keskeisen perustan yhteis­kunnalliselle varautumiselle, lasten erityiset tarpeet mainitaan lähinnä opetuksen yhteydessä. Lapsiasia­valtuutettu esittääkin harkittavaksi lain­tasoista velvoitetta huomioida valmius­suunnitelmissa lapset ja nuoret erityisenä väestö­ryhmänä. Vähintään lasten ja nuorten huomioiminen tulisi varmistaa sisällyttämällä velvoite lainkohdan yksityis­kohtaisiin perusteluihin. Lisäksi perusteluissa tulisi avata, mitä velvoite konkreettisesti tarkoittaa ja edellyttää.

Muut ehdotukset

Valmiuslaki­työryhmän mukaan varautumista koskevaa poikki­hallinnollista ja toimialojen välistä yhteistyötä tulisi edistää säännös­perusteisesti (ehdotus 8). Tämä voisi tapahtua työ­ryhmän mukaan säätämällä ministeriöille velvollisuus huolehtia toimi­alallaan varautumisen ohjauksesta, yhteen­sovittamisesta ja valvonnasta tarvittavissa määrin yhteis­työssä/yhteis­toiminnassa muiden ministeriöiden kanssa.

Lapsen oikeuksien toteutumista uhkaa normaali­oloissakin vakavalla tavalla tehtävien ja vastuiden siiloutuminen eri hallinnon­aloille sekä moni­ammatillisen yhteis­työn erilaiset ongelmat. Siten esitys on lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan ehdottomasti kannatettava. Myös ehdotuksen perusteluissa esitetty pohdinta tarpeesta osoittaa jonkin viran­omaisen tai toimi­elimen nimen­omaiseksi tehtäväksi tukea valtio­neuvostoa ja/tai varautumis­velvollisia varautumisen ja yhteen­toimivuuden edistämiseksi kuulostaa erittäin kannatettavalta. (s. 29). Tällöin on tärkeää, että kyseisellä toimijalla on tarvittava osaaminen kriiseihin varautumiseen myös lasten ja nuorten näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutettu kannattaa myös ehdotusta korostaa julkis­hallinnon velvollisuutta huolehtia varautumisesta ostopalvelu­tilanteissa säännös­perusteisesti (ehdotus 3). Merkittävä osa lasten ja nuorten palveluista toteutetaan tänä päivänä osto­palveluina. Myös valmius­lain yleisen varautumis­velvollisuuden ulottumista poikkeus­olojen lisäksi tätä lievempiin häiriö­tilanteisiin (ehdotus 7) pidetään johdon­mukaisena ja siten kannatettavana muutoksena.

Huomioita valmius­lain kokonais­uudistukseen

YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 3 (1) artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen oikeuksien yleis­sopimus antaa lapselle siten oikeuden siihen, että hänen etunsa arvioidaan ja otetaan huomioon kaikissa häntä koskevissa toimissa tai päätöksissä. Valmius­lain kokonais­uudistamisen yhteydessä tämä tarkoittaa velvollisuutta laatia kattava lapsi­vaikutusten arviointi, jossa arvioidaan muutosten vaikutuksia tutkittuun tietoon perustuen, konkreettisesti kuvaten ja eri vaihto­ehtoja punniten. Huolellinen lapsi­vaikutusten arviointi on tehtävä kaikista eri etenemis­vaihtoehdoista sekä erityisesti valittavasta sääntely­ehdotuksesta.

Vaatimus lapsi­vaikutusten arvioinnista perustuu lapsen oikeuksien sopimukseen. Lapsen oikeuksien komitea on todennut, että ”[s]en varmistaminen, että lapsen etu otetaan ensi­sijaisesti huomioon kaikissa lapsia koskevissa toimissa (3 artiklan 1 kohta) ja että yleis­sopimuksen kaikkia määräyksiä kunnioitetaan lain­säädännön ja politiikkojen suunnittelussa ja toteuttamisessa kaikilla hallinto­tasoilla, edellyttää jatkuvaa lapsi­vaikutusten arviointia (jonka avulla voidaan ennustaa kaikkien ehdotettujen lakien, politiikkojen tai määrä­rahojen vaikutus lapsiin ja heidän oikeuksistaan nauttimiseen) sekä lapsi­vaikutusten jälki­arviointia (täytäntöön­panon todellisten vaikutusten arviointia)."[5]

Lapsi­vaikutusten arviointi on siten väline lapsen edun huomioimiseen osana laadukasta lainsäädäntö­työtä. Sen avulla on mahdollista tunnistaa valmistelussa ne kohdat, joissa tulee huomioida lapsiin ja nuoriin liittyvät erityis­kysymykset. On tärkeä muistaa, että lainsäädäntö­muutosten vaikutuksia on arvioitava suhteessa lapsiin eri ikäryhmissä, minkä lisäksi vaikutuksia tulisi arvioida erityisen haavoittuvassa asemassa olevien lapsien, kuten kodin ulko­puolelle sijoitettujen ja vammaisten lasten näkö­kulmasta. Valittavien lainsäädäntö­ratkaisujen on oltava ensi­sijaisesti lapsen edun mukaisia. Yleis­sopimuksen täytäntöön­panoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleis­sopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat.[6] Lapsi­vaikutusten arvioinnin tehtävänä on siten varmistaa, että sääntely turvaa lapsen oikeuksien toteutumisen mahdollisimman täysi­määräisesti.

Lapsi­vaikutusten arviointia laadittaessa lapsiasia­valtuutettu kehottaa hyödyntämään lapsen oikeuksien komitean antamia yleis­kommentteja ja erityisesti lapsen edun huomioimista koskevaa yleis­kommenttia nro 14, joka sisältää tärkeää tietoa lapsi­vaikutusten arvioinnissa huomioon otettavista seikoista. Lapsiasia­valtuutettu on käännättänyt yleis­kommentit suomeksi, ja ne löytyvät lapsiasiavaltuutetun verkkosivuilta. Lisäksi keskeinen asia­kirja on osana kansallisen lapsi­strategian toimeenpanoa laadittu Lapsi­vaikutusten arvioinnin käsi­kirja lain­valmistelijoille[7], jossa käsitellään myös lasten ja nuorten kuulemista osana lain­valmistelua.

Lopuksi lapsiasia­valtuutettu haluaa muistuttaa, miten tärkeää on tunnistaa lapset omien oikeuksiensa haltijoiksi juuri kriisi- ja poikkeus­oloissa. Viime vuosien kriisit ovat jälleen osoittaneet, että kynnyksestä puuttua perus- ja ihmis­oikeuksiin pitää olla erityisen tarkka poikkeus­oloissa. Lasten kohdalla kriisi­tilanteissa voi olla houkutusta livetä vanha­kantaiseen ajatus­tapaan, jossa lapset nähdään aikuisten jatkumoina, eikä lapsen oikeuksien juridista merkitystä ymmärretä ja/tai oteta todesta. Tällainen toiminta tarkoittaa kuitenkin poispäin katsomista juuri niistä henkilöistä, jotka ovat kriiseissä kaikkein haavoittuvimmassa asemassa ja siksi kaikkein vahvimman suojan tarpeessa.

Jyväskylässä 13.2.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Reetta Peltonen, juristi