LAPS/94/2020, 17.11.2021

Lapsiasia­valtuutetun lausunto hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi lastensuojelu­lain 13 b §:n muuttamisesta

Viite: 
Sosiaali- ja terveys­valiokunta torstai 18.11.2021 klo 10.00/ HE 170/2021 vp / Asiantuntija­pyyntö
Perustuslaki­valiokunta perjantai 19.11.2021 klo 9.30/ HE 70/2021 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia-valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lausunto: Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Hallituksen esityksessä esitetään säädettäväksi lasten­suojelun sosiaali­työn henkilöstö­mitoituksesta. Esityksen tavoitteena on vahvistaa lapsen oikeuksien toteutumista lasten­suojelussa sekä turvata lapsi- ja perhe­kohtaisen lasten­suojelun tavoitteiden toteutuminen. Säädettävällä henkilöstö­mitoituksella vähennetään sosiaali­työntekijän työ­kuormitusta ja näin parannetaan sosiaali­työntekijän mahdollisuuksia perehtyä lapsen asioihin ja sosiaali­työn tekemiseen lapsen etua parhaalla mahdollisella tavalla toteuttaen.

Yhdellä lapsen asioista vastaavalla sosiaali­työntekijällä saisi olla vastuullaan enintään 35 lasta vuosina 2022 ja 2023 ja enintään 30 lasta vuodesta 2024.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

Lapsiasia­valtuutettu toteaa, että lasten­suojelun henkilöstö­mitoituksesta säätäminen hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla on kannatettava muutos, mutta se ei tule yksin ratkaisemaan lasten­suojelussa olevia merkittäviä ongelmia. Lasten­suojelua ja lasten­suojelun työn­tekijöiden työoloja ja työ­hyvinvointia tulee kehittää kokonais­valtaisesti ja siten, että sitä ohjaa ensi­sijaisesti lapsen edun ensi­sijaisuuden periaate.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Perusta kannan­otoille

Vuonna 2020 lasten­suojelun avohuollon asiakkaina oli 48 802 lasta ja nuorta. Samana vuonna sijoitettiin kiireellisesti 4 662 lasta. Huostassa olleita lapsia oli 11 386.[1]

Lasten­suojelun piirissä on siten merkittävä määrä lapsia, jotka ovat erittäin haavoittuvassa asemassa ja tarvitsevat siksi erityistä suojelua. YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaan lapsella on oikeus valtion antamaan erityiseen suojeluun ja tukeen, jos hän on pysyvästi tai tila­päisesti vailla perheen turvaa tai jos pysyminen perhe­piirissä ei ole hänen etunsa mukaista (20 artikla, myös 9 artikla).

Artiklan 20 kolmannen kohdan mukaan vaihto­ehtoisessa hoidossa on kiinnitettävä huomiota hoidon jatkuvuuteen sekä lapsen etniseen, uskonnolliseen, sivistykselliseen ja kielelliseen taustaan. Lapsia on suojeltava kaiken­laisilta laimin­lyönneiltä, välin­pitämättömältä ja huonolta kohtelulta sekä kaikelta muulta kaltoin­kohtelulta (19 artikla).

Lastensuojelu­palvelujen kehittäminen ja valvonta on valtion vastuulla (18 artikla 2. kohta). Valtion on myös taattava, että lasten huolen­pidosta ja suojelusta vastaavat laitokset ja muut palvelut noudattavat toimi­valtaisten viran­omaisten antamia määräyksiä, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, terveyttä, henkilö­kunnan määrää ja soveltuvuutta sekä henkilö­kunnan riittävää valvontaa (3 artikla 3. kohta).

Yleis­sopimuksen täytäntöön­panoa ohjaava YK:n lapsen oikeuksien komitea korostaa, että valtion on huolehdittava siitä, että hoitoa ja suojelua tarjoavat laitokset noudattavat kaikkia lapsen oikeuksien sopimuksen määräyksiä. Kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu (3 artikla 1. kohta). Lapsen edun ensi­sijaisuus on yksi lapsen oikeuksien sopimuksen läpi­leikkaavista yleis­periaatteista.[2]

Lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleis­sopimuksessa vahvistetut lapsen oikeudet toteutuvat mahdollisimman täysi­määräisesti. Lapsen edun huomioon­ottamisella varmistetaan lapsen kokonais­valtainen, niin ruumiillinen, henkinen, hengellinen, moraalinen, psykologinen kuin sosiaalinen kehitys. Lapsen etu tulee määritellä ja sopeuttaa tapaus­kohtaisesti kyseessä olevan lapsen tai lapsi­ryhmän tai yleisesti kaikkien lasten tilanteen mukaan. Lapsen edun varmistamiseksi on kaikkien yksittäistä lasta, lapsi­ryhmiä tai yleisesti lapsia koskevien päätösten yhteydessä tehtävä huolellinen ja kattava lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi.[3]

Kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu pitää ehdotettua muutosta lähtö­kohtaisesti kannatettavana. Rajoittamalla sosiaali­työntekijän asiakas­määrää voidaan parantaa lasten­suojelun laatua, kun kunkin asiakkaana olevan lapsen ja perheen asioiden käsittelyyn voidaan varata enemmän aikaa. Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin korostaa, että muutos ei yksinään ratkaise lasten­suojelun kriisiä.

Lapsiasia­valtuutettu painotti hallituksen esityksen valmistelu­vaiheessa annetussa lausunnossaan[4], että henkilöstö­mitoitusta koskevan ehdotuksen myönteisten vaikutusten toteutuminen edellyttää, että lasten­suojelussa varmistetaan riittävät resurssit suhteessa asiakas­määriin. Käytännössä tämä tarkoittaa, että lasten­suojelussa tulee olla riittävästi muodollisesti päteviä sosiaali­työntekijöitä ja muita ammattilaisia, kuten sosiaali­ohjaajia. Muussa tapauksessa on vaarana, että henkilöstö­mitoitus estää lapsen ja perheen tarvitsemien lasten­suojelun palvelujen saannin oikea-aikaisesti.

On luotava menettelyt sekä äkillisiin että pidempi­aikaisiin asiakas­määrien kasvuun, jotta henkilöstö­mitoituksesta voidaan huolehtia myös poikkeuksellisimmissa tilanteissa. Henkilöstö­mitoituksen toteutumista ja sen vaikutuksia lasten­suojelun palvelujen saatavuuteen ja toteuttamiseen tulee seurata ja arvioida jatkuvasti.

Lapsiasia­valtuutettu olisi mielellään nähnyt, että touko­kuussa 2021 lausunto­kierroksella ollut esitys­luonnos lastensuojelu­lain muutoksiksi olisi toteutettu kokonaisuudessaan samalla.[5]

Henkilöstö­mitoitusta koskevien ehdotusten lisäksi se sisälsi useita tärkeitä lasten­suojelun ja muiden palvelujen, kuten mielen­terveys-, päihde- ja vammais­palvelujen järjestämiseen liittyviä parannus­ehdotuksia, jotka osaltaan voisivat tukea vuoden 2022 alussa voimaan tulevaksi tarkoitetun henkilöstö­mitoituksen toteuttamista. Tämän­hetkisen tiedon mukaan muut muutokset sisältävä hallituksen esitys olisi tarkoitus antaa keväällä 2022, mutta niin kauan kuin sen lopullisesta sisällöstä ja mahdollisesta voimaantulo­ajankohdasta ei ole varmuutta, henkilöstö­mitoitus on ainoa konkreettinen uudistus.

Jos henkilöstö­mitoituksen muutos jää pitkäksi aikaa yksittäiseksi ja ainoaksi lasten­suojelun reformiksi, on olemassa vaara, että joudutaan lapsen oikeuksien kannalta aiempaa heikompaan tilanteeseen. Lapsiasia­valtuutettu perustelee näkemystään seuraavilla seikoilla.

Henkilöstö­mitoituksesta on tehty selvityksiä vuosina 2014 ja 2018. Selvitysten välillä on tehty paljon muutoksia, joilla avohuollon asiakkaiden määriä on saatu tuntuvasti pienemmiksi. Lapsia on muun muassa siirretty lastensuojelu­palveluista lapsiperhe­palvelujen ja vastaavien sosiaalihuolto­lain mukaisten palvelujen piiriin. Valviran valta­kunnallisessa lasten­suojelun henkilöstö­selvityksessä vuodelta 2014[6] kerättiin tiedot kuntien luettelemien kelpoisuus­ehdot täyttävien ja epäpätevien lapsen asioista vastaavien sosiaali­työntekijöiden yhteis­lukumääristä. Sijaisten luku­määriä ei tuloksiin huomioitu.

 

Kuvio 1. Asiakkaita lapsen asioista vastaavaa sosiaali­työntekijää kohden. (N=216) (Lähde: Valtakun­nallinen lasten­suojelun henkilöstö­selvitys 2014, Valvira, s. 15.)

Selvityksen mukaan 50 prosentissa kunnista (N=109) asiakkaita oli alle 40 lapsen asioista vastaavaa sosiaali­työntekijää kohden, ja 18 prosentissa asiakkaita oli alle 20. Seitsemässä prosentissa kunnista asiakkaita oli yli 80 ja kahdessa prosentissa kunnista (N=5) tilanne oli hälyttävä: lasten­suojelun asiakkaita oli yhtä lapsen asioista vastaavaa sosiaali­työntekijää kohti yli 100 lasta.

Koska keskiarvo on asiakas­määriä arvioitaessa heikko mittari, on tärkeää kiinnittää huomiota valta­kunnalliseen mediaaniin eli keski­lukuun: valta­kunnallisesti asiakkaita oli lapsen asioista vastaavaa sosiaali­työntekijää kohden 39. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että mediaani­luku 39 ei ole kovin kaukana hallituksen esityksessä asetetusta tavoitteesta.

Ylisosiaali­neuvos Aulikki Kanan­ojan vuonna 2018 julkaisemassa arviossa[7], johon hallituksen esityksessäkin viitataan, todetaan, että sekä Kunta­liiton että Kanan­ojan omassa selvitys­työssä kerätyn aineiston perusteella on pääteltävissä, että kuntien, kunta­yhtymien tai yhteis­toiminta-alueiden toteuttamassa lasten­suojelussa työntekijä­kohtainen asiakas­määrä ylittää noin 40 prosentissa valta­kunnallisen keski­määrän, joka on 30 asiakasta yhtä sosiaali­työntekijää kohden.[8] Valta­kunnallinen tilanne on siis jo jonkin verran korjaantunut.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että olisi välttämätöntä selvittää, millainen tilanne on niillä alueilla, joissa asiakas­määrä on esitetyn mitoituksen mukainen: toteutuvatko lapsen oikeudet, erityisesti lapsen oikeus erityiseen suojeluun ja tukeen sekä lapsen etu näillä alueilla paremmin kuin asiakas­määrältään suuremmissa yksiköissä.

Lapsiasia­valtuutettu esittää huolensa siitä, kohdistetaanko henkilöstö­mitoitukseen liikaa odotuksia, kun edellä todetusti valta­kunnallisella tasolla 60 prosentissa kunnista asiakas­määrä on jo hallituksen esityksessä esitetyllä tasolla.

Huoli on perusteltu useiden selvitysten valossa, joita on tehty muun muassa Lasten­suojelun Keskus­liiton ja Talentian[9], Terveyden ja hyvinv­oinnin laitoksen[10] sekä Kunta­liiton toimesta[11].

Selvitysten mukaan asiakas­määrän kasvua selittävät aivan muut palvelujen järjestämiseen ja saatavuuteen liittyvät epäkohdat. THL:n laajan selvityksen mukaan sosiaali­työntekijät arvioivat, että 85 prosenttia heidän asiakkainaan olevista lapsista ei ollut saanut jotain tarvitsemaansa palvelua. Lasten­suojelun tarpeelliseksi katsomista palveluista eniten pulaa oli koko perheelle tarjottavasta perhe­hoidosta, vertaisryhmä­tuesta, perhe­terapiasta, lapsille tarjottavasta terapiasta, tuki­henkilöistä ja tuki­perheistä (em.).[12] Niin THL:n kuin Kunta­liiton[13] selvityksissä on todettu sekä lapsille että aikuisille suunnattujen päihde- ja mielenterveys­palvelujen saatavuuden ongelmat.

Sosiaali­työntekijöiden asiakas­määrää rajoittamalla ei ratkaista lasten, nuorten ja perheiden pahoin­vointia tai palvelu­järjestelmän puutteita. Kunta­liiton selvityksen tuloksissa tämä dilemma todetaan taiten seuraavasti: ”Lasten­suojelun sisäinen organisointi ei ratkaise kokonaan lasten­suojelun kuormitusta. Koko palvelu­järjestelmää tulee organisoida toisin, jotta palvelu­järjestelmä ei enää toimisi lasten­suojeluun työntävästi eikä lasten­suojelu joutuisi korjaamaan muiden tahojen resurssi­puutteista tai toiminta­kulttuurista johtuvia palvelu­vajeita”.[14]

Hallituksen esityksen kohdassa 4.2.4.7 kuvataan yhteen­vetoa riskeistä, joita lapsiasia­valtuutettukin hallituksen esityksessä havaitsee. Näitä riskejä ovat etenkin henkilöstön saatavuus, lasten­suojelun palvelujen piiriin pääsyn vaikeutuminen ja lapsen oikeuksien vaarantuminen, jos sosiaali­työntekijät eivät kiintiön vuoksi pysty ottamaan uusia asiakkaita, henkilöstön siirtäminen lasten­suojeluun muista sosiaali­huollon palveluista niitä siten heikentämällä, sosiaalihuolto­lain mukaisten palvelujen ruuhkautuminen lasten­suojelun asiakkuuden kynnyksen noustessa sekä sosiaali­työntekijöiden koulutuksen ruuhkautuminen.

Lapsiasia­valtuutetun mukaan ongelmallinen kysymys on se, mihin ohjataan ne lapset, jotka eivät mahdu lasten­suojeluun. Lasten­suojelussa ei ole lähete- tai jonotus­rakennetta, vaan lasten­suojelun asiakkaiksi on otettava kaikki lapset, joiden tilanteen arvioidaan tarvitsevan lasten­suojelun tukea. Käytännön kokemuksia ongelmista, joita henkilöstö­mitoitusten rakenne­muutoksista voi pahimmillaan aiheutua, on nähtävissä esimerkiksi vanhusten­huollossa ja varhais­kasvatuksessa.

Lapsiasia­valtuutettu korostaa tässä yhteydessä, että epä­onnistuneista ratkaisuista kärsivät etenkin asiakkaina olevat lapset ja nuoret, jotka usein ovat jo lähtö­kohtaisesti hyvin haavoittuvassa asemassa. Lasten­suojelu on viime­sijainen yhteis­kunnan tuki­muoto ja lapsella olevaa oikeutta tähän tukeen ei voi evätä.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös sosiaali­työn koulutuksen riittävyyteen. Hallituksen esityksen mukaan henkilöstö­mitoituksen noudattaminen tulisi vaatimaan sosiaali­työn­tekijöiden koulutus­paikkoja lisättäväksi noin 200 aloitus­paikalla (s. 43). Esityksessä on toisaalta myös todettu lasten­suojelun työn­tekijöiden työ­hyvinvointiin liittyvän paljon kuormitusta, joka vaikuttaa työn­tekijöiden jaksamiseen ja vaihtuvuuteen. Näistä seuraa se, että lasten­suojelun työn­tekijät eivät voi tehdä työtään laadukkaasti ja työn­tekijöiden vaihtuvuus heikentää työn­tekijän ja lapsen välisen luottamuksellisen suhteen syntymistä (s. 38).Lasten­suojelun kuormittavuuteen, työn­tekijöiden työ­oloihin ja työ­hyvinvointiin on tärkeää kiinnittää huomiota, jotta lasten­suojeluun saadaan riittävästi koulutettua, ammatti­taitoista ja motivoitunutta henkilöstöä.

Lisäksi on syytä huomioida sosiaali­työn tehtävä­rakenne. Sosiaali­työn yliopisto­koulutuksessa ei voida eikä pidä kouluttaa työn­tekijöitä vain lasten­suojelun tarpeisiin. Kelpoisuus­ehdot täyttäviä sosiaali­työntekijöitä tarvitaan myös muissa kansalaisten hyvin­voinnin kannalta kriittisissä tehtävissä, kuten aikuis-, vammais-, mielen­terveys-, päihde- ja vanhus­palvelujen piirissä sekä muun muassa vankein­hoidossa. Tämän vuoksi tulisi rohkeammin tarkastella sosiaali­työntekijöiden tehtävien rakennetta ja jakaa tehtäviä eri koulutuksen omaavien ammattilaisten kesken. Lasten­suojelussa tarvitaan myös sosionomi­koulutuksen omaavia ja muun muassa nuoriso­työn, sosiaali- ja yhteisö­pedagogiikan ja psykologian osaajia. Tehtävä­rakenteita moni­puolistamalla voitaisiin vastata nykyistä paremmin lasten­suojelun asiakkaiden tarpeisiin.

Lapsiasia­valtuutettu nostaa esiin lisäksi asiakas­suhteisiin vaikuttavan ongelman, jota lain valmistelun yhteydessä ei juuri ole käsitelty: lasten­suojeluun liittyvän kontrollin ja vallan, mukaan lukien mahdollisuuden tahdon­vastaisiin toimen­piteisiin.

Heinon selvityksen (THL 2016)[15] sekä Elina Pekkarisen laadullisessa tutkimuksen[16] mukaan voidaan todeta, että lasten­suojelussa on melko tavallista, että asiakkaina olevat lapset ja heidän vanhempansa eivät halua ottaa vastaan tukea.

Heinon selvityksen mukaan lapsista 15 prosenttia ei saanut tarvitsemaansa palvelua oman tai vanhempien vastustuksen takia. Palveluista kieltäytyminen on kohdistunut erityisesti lapsen ja nuoren yksilölliseen terapiaan sekä muihin terapia­muotoihin, mutta myös vanhemmalle tarkoitettuun päihde­hoitoon, psykiatriseen hoitoon ja koko perheen kuntoutukseen. Vanhemmat eivät myöskään olleet motivoituneita osallistumaan vertais­ryhmiin.

Pekkarisen laadullisessa tutkimuksessa sosiaali­työntekijöiden välttely oli yhteydessä vaikeimpiin psyko­sosiaalisiin ongelmiin: vanhempien päihteiden­käyttöön, väki­valtaisuuteen ja rikolliseen elämän­tapaan. Näissä perheissä apu jäi hyvin kauaksi lapsesta ja tilanne saattoi jatkua lapsen kannalta vuosien ajan ennen huostaan­ottoon ryhtymistä. Ongelmalliseksi tutkimuksessa todettiin se, että sosiaali­työntekijöiden aika kului niiden perheiden tukemiseen, jotka ottavat apua mielellään vastaan.

Onkin oltava varovainen, ettei henkilöstö­mitoitus aiheuta asiakkaiden valikoitumista siten, että asiakas­suhteeseen vasten­tahtoisesti suhtautuvien vanhempien lapset jäävät vaille tarvitsemaansa tukea. Tähän ongelmaan on toki kiinnitettävä huomiota mitoituksesta riippumattakin.

Edellä sanotun perusteella toteamme yhteen­vetona, että lasten­suojelun henkilöstö­mitoituksesta säätäminen hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla on kannatettava muutos, mutta se ei tule yksin ratkaisemaan lasten­suojelussa olevia merkittäviä ongelmia. Lasten­suojelua ja lasten­suojelun työn­tekijöiden työoloja ja työ­hyvinvointia sekä lasten­suojelun tehtävän­jakoa tulee kehittää kokonais­valtaisesti ja siten, että sitä ohjaa ensi­sijaisesti lapsen edun ensi­sijaisuuden periaate.

Jyväskylässä 17.11.2021

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, lakimies