LAPS/64/2022  26.10.2022

Lapsiasiavaltuutetun lausunto edus­kunnan sivistys­valio­kunnalle hallituksen esityksestä laiksi varhais­kasvatuksen asiakas­maksuista annetun lain 5 §:n muuttamisesta

Viite: Kirjallisen lausunnon pyyntö sivistys­valiokunnalta / HE 228/2022 vp/27.10.2022

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista.  Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Lapsiasiavaltuutettu pitää varhais­kasvatuksen asiakas­maksujen alentamista nostamalla tulorajoja 33 prosentilla lähtö­kohtaisesti hyvänä ratkaisuna.

• Esityksen tavoite parantaa työn­teon kannustimia voi toteutua jossain määrin, mutta pienten lasten vanhempien kannustamiseen työn­tekoon tarvitaan laajempia toimia.

• Tavoite lisätä ostovoimaa toteutuu erityisesti keski­tuloisissa perheissä, mutta pieni­tuloisimmat perheet eivät varhais­kasvatuksen maksujen alentamisesta juurikaan hyödy eikä heidän osaltaan myöskään osallistumis­aste näillä toimilla nouse.

• Esityksen myönteiset vaikutukset lasten kasvulle ja kehitykselle voidaan saavuttaa vain laadukkaalla varhais­kasvatuksella, johon on varattava riittävät resurssit ja ammatti­taitoinen henkilöstö.

• Elinkustannusten nousu yhdessä kunnan järjestämän ja yksityisen palvelu­tuottajan järjestämän varhais­kasvatuksen hinnan eron kasvun kanssa voivat johtaa siihen, että paine siirtyä yksityisestä varhais­kasvatuksesta kunnan varhais­kasvatukseen lisään­tyy.  Resurssien lisäykseen ja varhais­kasvatuksen laadun varmistamiseen on näin ollen varauduttava myös tästä näkö­kulmasta. 

• Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että tulevaisuudessa olisi tarpeen siirtyä vaiheittain ko­konaan maksuttomaan varhais­kasvatukseen.

Lapsiasiavaltuutetun kannan­otot

Lapsiasiavaltuutettu pitää varhais­kasvatuksen asiakas­maksujen alentamista nostamalla tulo­rajoja 33 prosentilla lähtö­kohtaisesti hyvänä ratkaisuna.

Esityksellä mainitaan olevan kolme tavoitetta: lisätään työn­teon kannustimia parantamalla työstä saatavaa taloudellista hyötyä; tuetaan pieni- ja keski­tuloisia lapsi­perheitä elin­kustan­nusten ja sähkön voimakkaan hinnan nousun vuoksi; ja edistetään lasten varhais­kasvatuksen osallistumis­asteen nostamista (hallituksen esitys s. 7). 

Esityksen tavoitteena on parantaa työn­teon kannustimia. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tavoite (arvioitu +1900 työllistä vuoteen 2026 mennessä, s. 8) voi toteutua ainakin jossain määrin. Varhais­kasvatuksen asiakas­maksut ovat kuitenkin vain yksi osa laajempaa kokonaisuutta, jolla pienten lasten vanhempia kannustetaan työn­tekoon.

Esityksen toisena tavoitteena on lisätä lapsi­perheiden osto­voimaa ja tukea pieni- ja keski­tuloisia perheitä elin­kustannusten ja sähkön hinnan voimakkaan nousun vuoksi. Muutoksen katsotaan parantavan pieni- ja keski­tuloisten perheiden taloudellista asemaa (s. 1). Pieni­tuloiset perheet ovat jo nykyisellään maksuttoman varhais­kasvatuksen piirissä (s. 8), mutta maksuttomuuden piiriin tulisi nyt jonkin verran lisää perheitä (vrt. taulukot s. 7 ja 9). Sel­keimmin vaikutus kohdistuu keski­tuloisiin perheisiin.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, kuten esityksessäkin todetaan, että tämä tavoite toteutuu keski­tuloisten perheiden osalta, kun heidän varhais­kasvatuksen maksunsa alenevat tai poistuvat. Hallituksen esityksessä arvioidaan että n. 30 000 kotitaloutta siirtyisi maksuttoman varhais­kasvatuksen piiriin (s.16).  Pienituloisimpiin perheisiin vaikutus jää vähäiseksi, koska edellä todetusti heille varhaiskasvatus on jo ollut aiemminkin yleensä maksutonta.

Näyttää siltä, että vaikutukset erityisesti pieni­tuloisten perheiden huoltajien työllisyyteen tai elin­kustannusten ja sähkön hinnan noususta aiheutuvan taloudellisen taakan vähentä­miseksi jäävät toteutumatta. Siten myös näiden perheiden lasten varhais­kasvatuksen osallis­tumisaste ei toden­näköisesti juurikaan nouse. Pieni­tuloisten perheiden tukemiseen ja autta­miseen on löydettävä muita keinoja.

Kolmantena esityksessä mainitaan tavoite edistää varhais­kasvatukseen osallistumista. Esitys­luonnoksen todetun arvion mukaan varhais­kasvatukseen osallistujien määrä voisi lisään­tyä noin 2900 lapsella vuoteen 2026 mennessä. Haasteena on se, että asiakas­maksujen alen­taminen ei toden­näköisesti juurikaan paranna pieni­tuloisten perheiden asemaa. Kuitenkin juuri pieni­tuloisten perheiden ja vähän koulutettujen äitien lapset osallistuvat suhteellisesti vähiten varhais­kasvatukseen (s. 15).  

Hallituksen esityksen vaikutus­arvioinnissa (s. 16) todetaan, että ”[v]arhais­kasvatus on kes­keinen lasten ja perheiden palvelu, jolla edistetään lasten hyvin­vointia ja oppimista sekä mahdollistetaan lasten vanhemmille perheen ja työn yhteen­sovittaminen. Laadukas varhais­kasvatus tukee lapsen kehitystä, oppimista ja hyvin­vointia sekä ehkäisee syrjäytymistä. Varhais­kasvatuksella on myös suuri merkitys lapsen vertais­suhteiden muodostumiselle ja yllä­pitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Varhais­kasvatus tukee maahanmuuttaja­taustaisten lasten kotoutumista.”

Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että edellä mainitut arvioidut vaikutukset on mahdollista saa­vuttaa vain laadukkaalla varhais­kasvatuksella. Kun varhais­kasvatukseen osallistumisen as­tetta pyritään nostamaan, on samaan aikaan huolehdittava siitä, että varhais­kasvatukseen osoitetaan riittävät resurssit. Varhais­kasvatuksen henkilökunta­pula on nykyisellään merkit­tävä ongelma monissa kunnissa. Varhais­kasvatuksessa on oltava riittävästi ammatti­taitoista henkilö­kuntaa. Varhais­kasvatukselle varattujen tilojen ja muiden fasiliteettien on oltava tur­vallisia ja toimintaan muutenkin sopivia. Varhais­kasvatuksen on kyettävä huolehtimaan myös erityistä tukea tarvitsevien lasten laadukkaasta varhais­kasvatuksesta.

Asiakasmaksujen alentaminen koskee vain kunnan järjestämää varhais­kasvatusta. Yksityis­ten varhais­kasvatus­palvelujen käyttöön perheet voivat hakea Kansaneläke­laitokselta lasten koti­hoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain (1128/1996) mukaista yksityisen hoidon tukea. Kunta voi myös myöntää palvelu­setelin yksityisen varhais­kasvatuksen käyttöön. Hal­lituksen esityksen mukaan vuonna 2021 4,1 prosenttia varhais­kasvatuksen osallistuvista lap­sista oli yksityisen hoidon tuen piirissä ja palvelu­seteliä käytti 13,5 prosenttia varhais­kasvatuksessa olleista lapsista (s. 4). Yksityisen hoidon tukeen on ehdotettu pysyvää korotusta (HE 236/2022 vp). Palvelu­setelin arvoa koskevat muutokset tehdään kunnissa.

Nähtäväksi jää, missä määrin kunnan järjestämän varhais­kasvatuksen maksujen alentami­nen vaikuttaa perheiden haluun siirtyä yksityisen varhais­kasvatuksen sijasta julkisen palve­lun piiriin. Vaikka yksityinen varhais­kasvatus on tälläkin hetkellä sen piirissä oleville kal­liimpi vaihto­ehto ja, kuten hallituksen esityksessä todetaan, perheet ovat valinneet yksityi­sen varhais­kasvatuksen osin muista syistä kuin pelkästään hinnan perusteella, yhdessä elin­kustannusten nousu ja kunnan järjestämän ja yksityisen palvelu­tuottajan järjestämän varhais­kasvatuksen hinnan eron kasvu voivat johtaa siihen, että paine siirtyä kunnan varhais­kasvatukseen lisääntyy. Resurssien lisäykseen ja varhais­kasvatuksen laadun varmistami­seen on näin ollen tarpeen varautua myös tästä näkö­kulmasta.  

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että tulevaisuudessa olisi tarpeen siirtyä vaiheittain kokonaan maksuttomaan varhais­kasvatukseen. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan lapsella on oikeus opetukseen ja perus­asteen koulutuksen tulee olla maksuttomasti kaikkien saata­villa (28 artikla). YK:n lapsen oikeuksien komitea tulkitsee, että oikeus opetukseen varhais­lapsuuden aikana alkaa syntymästä ja liittyy läheisesti lapsen oikeuteen mahdollisimman täysi­määräiseen kehittymiseen (6 artikla 2 kohta).[1] Varhaiskasvatuslain (540/2018, 2 §) mu­kaan varhais­kasvatus on lapsen suunnitelmallista ja tavoitteellista kasvatuksen, opetuksen ja hoidon muodostamaa kokonaisuutta, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka.

Varhais­kasvatuksesta on tullut entistä kiinteämpi osa lapsen koulu­polkua, ja jo nyt esi­opetus on maksu­tonta opetusta. Varhais­kasvatus, esi­opetus ja perus­opetus muodostavat yhtenäisen kokonai­suuden, jolla tuetaan lapsen kehitystä ja oppimista 18 ikä­vuoteen saakka. Maksuttomalla koulu­polulla varhais­kasvatuksesta oppi­velvollisuuden päättymiseen saakka voidaan tukea yhden­vertaisesti kaikkien lasten kehitystä ja oppimista.

Jyväskylässä 26.10.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies