LAPS 10/2024, 11.3.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sisä­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta kansalaisuus­lain muuttamiseksi

Viite: VN/23086/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansalaisuus­lakia kansalaistamiseen vaadittavan asumis­ajan osalta. Esityksen pää­asiallisena tavoitteena on tiukentaa kansalaistamisen edellytyksiä hallitus­ohjelman mukaisesti.

Kansalaistamiseen edellytettävä asumisaika nostettaisiin viidestä kahdeksaan vuoteen. Laista poistettaisiin kansain­välistä suojelua saavan asumis­aikaa koskeva poikkeus. Kansalaisuudettoman, Suomen kansalaisen puolison, kielitaito­edellytyksen täyttävän hakijan ja 15 vuotta täyttäneen lapsen osalta asumis­aikaa nostettaisiin yhdellä vuodella viiteen vuoteen. Lisäksi asumis­aikaa nostettaisiin yhdellä vuodella kolmeen vuoteen tilanteissa, joissa asumis­ajasta poiketaan erittäin painavista syistä.

Esityksessä ehdotetaan myös uutta laki­sääteistä enimmäis­käsittelyaikaa, joka tukisi kansain­välistä suojelua saavien ja kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaisuus­hakemusten kiireellistä käsittelyä. Lisäksi jatkossa asumis­ajaksi hyväksyttäisiin vain oleskelu­luvalla tapahtunut oleskelu. Myös asumis­aikaan hyväksyttävien ulkomaan­päivien määrää vähennettäisiin.

Ehdotetun lain on tarkoitus tulla voimaan 1.8.2024.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan esitys­luonnoksessa ehdotetut asumisaika­vaatimusten pidennykset eivät ole lapsen edun mukaisia eikä lapsiasia­valtuutettu siten kannata niitä.

• Esityksessä kansalaisuutta ei ymmärretä lapsen oikeutena ja lapsen osallisuuteen ja osallistumiseen, kehittyvään identiteettiin ja kansalaiseksi kasvamiseen vaikuttavana tekijänä.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää risti­riitaisena, että kansalaisuuden saavuttamista ja sitä kautta demokraattista osallistumista halutaan vaikeuttaa juuri haavoittuvassa asemassa olevien lasten osalta, etenkin, kun näiden lasten syrjäytymisestä ja sen mukanaan tuomista sosiaalisista ongelmista, kuten nuoriso­rikollisuudesta, kannetaan suurta huolta. 

• Esitys­luonnoksen lapsi­vaikutusten arviointi on puutteellinen, ja sitä tulee jatko­valmistelussa täydentää.  

• Uudistuksessa tulee pohtia myös vaihto­ehtoa, jossa lasten asumisaika­vaatimuksista poikettaisiin nyt esitettyä laajemmin.

• Kansalaisuus­lakia koskevien eri sääntely­hankkeiden yhteis­vaikutukset on välttämätöntä hahmottaa ja arvioida lapsen edun toteutumisen näkökulmasta.

• Lausunto­palautteen antamiselle ja käsittelylle on varattu niukasti aikaa. Lapsiasia­valtuutettu pitää kiireellisiä aikatauluja lausunto­kierrosten vaikuttavuuden ja uskottavuuden näkö­kulmasta hyvin kyseen­alaisina.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Kaikilla alle 18-vuotiailla on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen perusteella oikeus saada etunsa arvioiduksi ja huomioiduksi kaikissa itseään koskevissa toimissa tai päätöksissä. Sopimuksen 3 (1) artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu. Yleis­sopimuksen täytäntöön­panoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleis­sopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat[1].

Eräs sopimuksessa turvattu oikeus on oikeus kansalaisuuteen, joka kuuluu lapselle syntymästä lähtien (7 (1) artikla). Lapsiasia­valtuutettu kehottaa lisäämään YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen esitys­luonnoksen kohtaan 12.4, jossa luetellaan asian kannalta olennaiset kansain­väliset sopimukset.

Lapsen etua ei huomioida esitys­luonnoksessa riittävästi

Lainvalmistelussa lapsen edun huomioiminen turvataan laatimalla huolellinen lapsi­vaikutusten arviointi. Sen avulla on mahdollista tunnistaa valmistelussa ne kohdat, joissa tulee huomioida lapsiin ja nuoriin kohdistuvat välittömät ja välilliset sekä negatiiviset ja positiiviset vaikutukset. Huolellisessa lapsivaikutusten arvioinnissa muutosten vaikutuksia arvioidaan tutkittuun tietoon perustuen, konkreettisesti kuvaten ja eri vaihto­ehtoja punniten. Sen tulee sisältää arviointi kaikista eri etenemis­vaihtoehdoista sekä erityisesti valittavasta sääntely­ehdotuksesta.

Koska YK:n lapsen oikeuksien sopimus asettaa lapsen edun huomioimisen oikeudellisesti korotettuun asemaan, on valittavien lainsäädäntö­ratkaisujen oltava ensi­sijaisesti lapsen edun mukaisia. Jos arvioinnin tuloksena on se, ettei tietyllä ehdotuksella ole vaikutuksia lapsiin, tulee asia todeta ja perustella.

Hallituksen esityksessä ei huomioida runsasta ja helposti saatavilla olevaa viime­aikaista kansallista ja kansain­välistä tutkimusta lasten kansalaisuuden merkityksestä (Suomessa esim. Anu Gretchelin, Kirsi Pauliina Kallion, Tomi Kiilakosken, Johanna Kiilin ja Elina Stenvallin tutkimukset). Lasten kansalaisuuden keskeisiin teoreetikkoihin lukeutuva Ruth Listerin[2] mukaan kansalaisuudella on yksittäiselle ihmiselle useita merkityksiä ja nämä merkitykset koskevat myös lapsia. Listerin mukaan kansalaisuus on yhteydessä ihmisten oikeus­tajuun, toisten ihmisten tunnistamiseen, kunnioittamiseen ja hyväksymiseen, itsesäätelyyn eli vastuun kantamiseen omasta toiminnasta ja solidaarisuuteen eli ihmisen kykyyn toimia toisten kanssa yhdessä. Lasten kansalaisuuteen liittyy olennaisesti näiden kansakunnan yhtenäisyyden kannalta välttämättömien osa-alueiden opettelu ja omaksuminen.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa lapsen oikeus ilmaista näkemyksensä sekä oikeus osallistua ja vaikuttaa häntä koskeviin asioihin ovat keskeisiä ja viime vuosina Suomessakin kiivaan kehittämisen kohteena olleita oikeuksia. Oikeus­ministeriön johdolla on toteutettu erin­omaisia lasten osallistuvaa kansalaisuutta tukevia demokratia­ohjelmia, kuten Lasten ja nuorten ääni Euroopassa -hanke.[3]

Lisäksi pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaisesti on juuri käynnistetty lasten ja nuorten osallistumista vahvistavan työryhmän toiminta.[4] Näiden ohjelmien valossa on risti­riitaista, että kansalaisuuden saavuttamista ja sitä kautta demokraattista osallistumista halutaan vaikeuttaa juuri haavoittuvassa asemassa olevien lasten osalta, etenkin, kun näiden lasten syrjäytymisestä ja sen mukanaan tuomista sosiaalisista ongelmista, kuten nuoriso­rikollisuudesta, kannetaan samaan aikaan suurta huolta.  

Lapsiasia­valtuutettu ei pidä esitys­luonnoksessa esitettyjä asumisaika­vaatimuksia koskevia kiristyksiä lapsen edun mukaisina eikä siksi kannatettavina.

Lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi on esitys­luonnoksessa puutteellista

Lausunto­pyynnössä pyydetään kiinnittämään erityistä huomiota esitys­luonnoksen sisältämään vaikutusten arviointiin. Kohta 4.2.5.2. koskee vaikutuksia perheisiin ja lapsiin. Ko. kohdassa todetaan, että lasten kansalaistamiseen vaadittavasta asumis­ajasta voitaisiin poiketa jatkossakin ja poikkeus koskisi aiempaa vastaavasti vain 15 vuotta täyttäneitä lapsia. Heidänkin osaltaan vaadittavaa asumis­aikaa pidennettäisiin viiteen vuoteen aiemman neljän vuoden sijaan. Kohdassa ei avata tai pohdita lainkaan sitä, millaisia tosi­asiallisia vaikutuksia asumisaika­vaatimuksen pidentämisellä vuodella voi lapsen elämässä olla.

Saman kohdan 4.2.2.5 mukaan lasten kansalaisuuden saamiseen vaikuttaa myös se, että lapset ovat useimmiten kanssa­hakijoina vanhempiensa hakemuksissa. Kanssa­hakijalle voidaan kansalaisuus­lain 43 §:n mukaisesti myöntää kansalaisuus vain yhdessä huoltajansa kanssa. Tähän ei esitetä muutosta. Lasta ei voitaisi siten käytännössä kansalaistaa ennen kuin myös hänen vanhempansa täyttäisi vaadittavan asumis­ajan (sekä muut kansalaistamisen edellytykset). Asumis­ajan pidentäminen vaikuttaisi tällä tavoin käytännössä kokonaisten perheiden kansalaisuuden saamisen ajan­kohtaan. Tämä tarkoittaisi esitys­luonnoksen mukaan sitä, että ulko­maalaisten vanhempien lapset olisivat jatkossa mahdollisesti pidemmän ajan oppivelvollisuus­ajastaan ulko­maalaisia. Muutoksen merkitystä lapsen näkö­kulmasta ei avata tai arvioida millään tavoin.

Kohdassa 4.2.3 Vaikutukset perus- ja ihmis­oikeuksien toteutumiseen todetaan, että asumis­ajan pidentämisellä olisi yksilön kannalta käytännössä jonkin verran oikeuksien toteutumista supistava vaikutus, kun mahdollisuus Suomen kansalaisuuteen ja siihen liittyvien oikeuksien saamiseen siirtyisi noin vuodesta neljään vuotta eteenpäin. Koska asumis­ajaksi hyväksyttäisiin jatkossa vain oleskelu­luvalla tapahtunut oleskelu, merkitsisivät esitetyt muutokset kansain­välistä suojelua saaville jopa asumis­ajan kaksin­kertaistumista. Vuonna 2022 lasten osuus kaikista kansalaistetuista oli noin 28 prosenttia. Asumis­ajan pidentämisen arvioidaan esityksessä vaikuttavan vuosittain arviolta jonkin verran yli 2 000 lapseen.

Lapsen kansalaistaminen on hyvin vahvasti sidoksissa hänen vanhempaansa koskevaan sääntelyyn ja hänen vanhempansa toimintaan. Esitetyt ehdotukset voivat kiristää kansalaisuuden saamisen edellytyksiä hyvinkin merkittävästi. Esitys­luonnoksessa ei esitellä eikä pohdita vaihto­ehtoa, jossa lapsen oikeudellisen aseman riippuvuutta vanhempiensa asemasta kevennettäisiin, kuten on tehty esimerkiksi Norjassa (s. 29).

Jotta uudistuksessa huomioitaisiin lapsen edun ensi­sijaisuus aidosti ja oikeudellisesti kestävällä tavalla, tulee jatko­valmistelussa pohtia myös vaihto­ehtoa, jossa lasten asumisaika­vaatimuksista poikettaisiin nyt esitettyä laajemmin. Esitettävistä vaihto­ehdoista tulee valita se, joka varmistaa parhaiten lapsen oikeuksien toteutumisen. Lapsiasia­valtuutettu kehottaa täydentämään lapsi­vaikutusten arviointia myös muilta osin.

Kansalaisuuden merkityksestä

Kohdassa 4.2.2.5 pohditaan kansalaisuuden saamisen merkitystä. Sen mukaan kansalaisuudella saattaa olla joitakin vaikutuksia niin lasten kuin myös heidän vanhempiensa identiteetin ja yhteis­kunnallisen yhteen­kuuluvuuden kokemuksen kannalta. Toisaalta jotakin tiettyä kansalaisuutta tärkeämmäksi voidaan kokea paikallisempia siteitä, esimerkiksi kuuluminen johonkin kaupunkiin tai sen osaan. Lisäksi todetaan, että esimerkiksi harrastus- ja muilla viite­ryhmillä voi olla kansalaisuutta suurempaa henkilö­kohtaista merkitystä. Kansalaisuus saatetaan kokea myös ennen kaikkea käytännölliseksi, passin myötä matkustamista helpottavaksi asiaksi.

Edellä mainittua arviota ei perustella tutkimus- tai tilasto­tiedolla, ja lausunnon­antajalle jääkin täysin epäselväksi, mihin käsitys perustuu. Käsitys on jyrkässä risti­riidassa edellä kerrottujen lasten kansalaisuudesta tehtyjen tuoreiden tutkimusten kanssa. Tekstistä välittyy ainakin jossain määrin kansalaisuuden merkitystä vähättelevä ja lähinnä sen käytännöllisyyttä korostava sävy. Lähestymis­tapa ihmetyttää etenkin, kun kohdassa 4.2.3. Vaikutukset perus- ja ihmis­oikeuksien toteutumiseen on juuri tuotu esiin, miten vasta kansalaisuuden myötä yksilö voi nauttia täysi­määräisesti perustus­lain 14 §:n mukaisista vaali- ja osallistumis­oikeuksista sekä perustus­lain 9 §:ssä turvatusta liikkumis­vapaudesta.

Kansalaisuuden merkityksen vähättely ei lisää esitettävien muutosten hyväksyttävyyttä eikä vähättely ole lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan asian­mukaista.

Kansalaisuus­lain muutosten yhteis­vaikutusten arviointi on puutteellista

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelmassa on useita kirjauksia kansalaistamisen ehtojen muuttamiseksi. Ohjelman mukaan kansalaisuus­laki (359/2003) uudistetaan tiukentamalla kansalaistamisen edellytyksiä. Kansalaisuus­lakia koskevat hallitusohjelma­kirjaukset toteutetaan vaiheittain kolmessa erillisessä sisä­ministeriön hankkeessa. Nyt lausuttavana oleva esitys­luonnos koskee ensimmäistä vaihetta, jossa toteutetaan hallitus­ohjelman asumisaika­edellytystä koskevat muutokset kansalaisuus­lakiin. Kuten esitys­luonnoksessa todetaan, asumisaika­edellytys on vain yksi kansalaistamisen edellytyksistä (s. 13). Vielä ei ole selvää, missä laajuudessa tulevat muutokset tulevat koskemaan lapsia ja lapsi­perheitä. Eri ehdotuksilla on toisiinsa nähden joka tapauksessa enemmän tai vähemmän suoria ja välillisiä vaikutuksia.

Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu jättivät yhteisen kirjelmän ulko­maalaisten asemaa koskevien lainsäädäntö­hankkeiden vaikutuksista lapsen oikeuksiin sisäisen turvallisuuden ja oikeuden­hoidon ministeri­ryhmälle joulukuussa 2023[5]. Valtuutetut huomauttivat kansalaisuus­lain uudistuksen sisältävän paljon piirteitä, joilla voi olla kielteisiä vaikutuksia lasten asemaan ja oikeuksiin.

Lapset ovat erityisen haavoittuvassa ja aikuis­väestöstä riippuvaisessa asemassa oleva ihmisryhmä. Jollei jo lain­valmistelussa huomioida sitä, miten maahanmuutto­politiikan muutokset erikseen ja kokonaisuutena vaikuttavat lapsiin, saattavat uudistukset asettaa lapset entistä heikompaan asemaan.

Kansalaisuus­lakia koskevien sääntely­hankkeiden yhteis­vaikutukset on välttämätöntä hahmottaa ja arvioida lapsen edun toteutumisen näkö­kulmasta. Nyt lausuttavana oleva esitys­luonnos ei tällaista arviointia sisällä. On merkille­pantavaa, ettei esitys­luonnoksessa edes selosteta muiden jo valmistelussa olevien hankkeiden sisältöjä ja tavoitteita.

Esitys­luonnosten lyhyet lausunto­ajat ovat ongelmallisia

Lapsiasia­valtuutetun laki­sääteisenä tehtävänä on edistää lapsen edun ja oikeuksien toteutumista muun muassa varmistamalla lasten aseman ja oikeuksien huomioon ottaminen lain­säädännössä ja yhteis­kunnallisessa päätöksen­teossa (laki lapsiasia­valtuutetusta 1221/2004, 1 ja 2 §). Tätä tehtävää toteuttaessaan lapsiasia­valtuutettu pyrkii antamaan huolellisesti perustellut lausuntonsa kaikkiin lapsen oikeuksiin ja asemaan vaikuttaviin lainvalmistelu­hankkeisiin. Lapsiasia­valtuutettu rakentaa lausuntonsa paitsi lapsen oikeuksia koskevaan kirjallisuuteen ja tulkinta­käytäntöihin myös tuoreeseen tutkimus-, tilasto- ja rekisteri­tietoon. Näin pyritään lausuntojen mahdollisimman korkeaan laatuun ja objektiivisuuteen.

Edellä mainittu tehtävä muodostuu hyvin vaikeaksi tai jopa mahdottomaksi, jos lausunto­kierrosten aika­taulut ovat lyhyet eivätkä ne noudata edes valtio­neuvoston lainvalmistelu­ohjeiden minimi­vaatimuksia. Kyse on varsin moni­mutkaisista ja ainakin osin kiistan­alaisistakin esitys­luonnoksista, joilla on monia lapsia koskevia perus- ja ihmisoikeus­vaikutuksia. Vaikka nyt lausuttavana olevan esitys­luonnoksen lausunto­aikaa pidennettiin viikolla, oli lausunto­aikaa vain neljä viikkoa. Säädös­valmistelun kuulemis­ohjeen mukaan säädös­ehdotuksista pyydettävien kirjallisten lausuntojen antamiseen varataan aikaa vähintään kuusi viikkoa ja laajoissa hankkeissa vähintään kahdeksan viikkoa. Lausunto­aikaa on aihetta pidentää, jos se muuten ajoittuisi yleiseen lomakauteen, tässä tapauksessa hiihtoloma­kauteen. Saman­aikaisesti lausunto­kierroksella on ollut useita muita sisä­ministeriön valmistelemia lakiesitys­luonnoksia.

Lapsiasia­valtuutettu pitää lausunto­kierrosten vaikuttavuuden ja uskottavuuden näkökulmasta kiireisiä aikatauluja hyvin kyseen­alaisina. Lyhyet lausunto­ajat eivät muutu hyväksyttäväksi sillä, että lausunto­pyynnössä todetaan tarve saada esitykset hallitus­ohjelman mukaisesti eduskunnan käsiteltäväksi kevät­kaudella 2024.

Valtio­neuvoston oikeus­kansleri huomautti 29.1.2024 antamassaan ratkaisussa[6], että hallitus­ohjelman demokraattinen legitimiteetti ei oikeuta korvaamaan osallistumista lainsäädäntö­hankkeiden valmisteluun, mikä on mahdollista vain silloin, jos säädös­valmistelussa varmistetaan riittävän pitkät kuulemis­ajat. Oikeus­kansleri kiinnitti myös hallituksen ja ministeriöiden huomioita siihen, että poliittisilla päätöksillä ei voida rajoittaa perustus­lain 14 §:ssä säädettyä osallistumis­oikeutta.

 

Jyväskylässä 11.3.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Reetta Peltonen, juristi