LAPS/81/2024, 6.8.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laeiksi yleisestä asumis­tuesta ja eläkkeen­saajan asumis­tuesta annettujen lakien muuttamisesta

Viite: VN/36421/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumis­tuesta ja eläkkeen­saajan asumis­tuesta annettuja lakeja. Muutokset yleisessä asumis­tuessa koskisivat omaisuuden huomioon ottamista ja kunta­ryhmitystä, eläkkeen­saajan asumis­tuessa tulo­harkintaa ja omaisuuden huomioon ottamista.

Yleisen asumis­tuen varallisuus­harkinnalla on tarkoitus kohdentaa tukea kaikkein vähä­varaisimmille tuen­saajille. Eläkkeen­saajan asumis­tuen muutoksilla tukea vastaavasti kohdennetaan kaikkein pieni­tuloisimmille ja vähä­varaisimmille tuen­saajille.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että kaikkien yleiseen asumis­tukeen tehtävien muutosten sekä muiden sosiaali­turvaan kohdistuvien muutosten seurantaa ja arviointia tulee jatkossa tehdä kokonaisuutena.

• Lapsi­vaikutusten arviointi sisältää arviot muutosten piirissä olevien perheiden määristä ja muutosten keski­määräiset euro­määrät. Vaikutusten arviointia olisi perusteltua täydentää siten, että siitä kävisi ilmi myös yleisen asumis­tuen pienentämisen muut vaikutukset lasten ja perheiden elämään.

Lapsiasia­valtuutetun kannanotot

YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[1] Suosituksissa kehotetaan lisäksi useassa kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiperhe­köyhyydellä on tutkitusti haitallisia vaikutuksia lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän. Hallitus­ohjelman mukaiset sosiaali­turvan muutokset näyttävät johtavan nyt päin­vastaiseen suuntaan kuin mitä lapsen oikeuksien komitea suosittelee.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että esitys­luonnoksen kohdassa 11 Suhde perustus­lakiin ja säätämis­järjestys ei YK:n lapsen oikeuksien komitean suosituksia ole edes mainittu, vaikka kohdassa todetaankin esityksen olevan merkityksellinen lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen kannalta.

Hallituksen esitys­luonnos perustuu pääministeri Orpon hallitus­ohjelmaan ja vuoden 2025–2028 julkisen talouden suunnitelmaan, ja se on osa siihen kirjattuja yleistä asumis­tukea koskevia valtion­taloutta tasa­painottavia toimia. Yleistä asumis­tukea koskevaan lakiin (938/2014, asumistuki­laki) tehtiin hallitus­ohjelmaan perustuvia muutoksia joulukuussa 2023 siten, että osa niistä tuli voimaan 1.4.2024 alkaen ja osa tulee voimaan vuoden 2025 alussa. Nyt käsiteltävänä olevalla hallituksen esitys­luonnoksella on tarkoitus edelleen tiukentaa yleisen asumis­tuen myöntämisen ehtoja. Tuen määräytymis­perusteisiin palautettaisiin varallisuus­harkinta ja asumis­tuessa huomioon otettavia enimmäis­asumismenoja koskevaa kunta­ryhmitystä tarkistettaisiin. Lisäksi yrittäjän tuloja koskevaa säännöstä täsmennettäisiin. Esitys­luonnos sisältää myös muutos­ehdotuksia eläkkeen­saajan asumis­tukea koskevaan lakiin, joihin lapsiasia­valtuutettu ei ota kantaa.

Lapsiasia­valtuutettu antoi lausuntonsa edellä mainituista aiemmista muutoksista sosiaali- ja terveys­ministeriölle syyskuussa 2023[2] ja eduskunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle marraskuussa 2023[3]. Lausunnoissaan lapsiasia­valtuutettu totesi, että yleiseen asumis­tukeen kohdistuvat leikkaukset ovat kyseen­alaisia, koska niiden seurauksena moni lapsi­perhe joutuu toden­näköisesti turvautumaan jatkossa viime­sijaiseksi ja lyhyt­aikaiseksi tarkoitettuun toimeentulo­tukeen. Viittaamme aiempiin lausuntoihin soveltuvin osin, eikä tässä lausunnossa toisteta kommentteja esimerkiksi yleisen asumis­tuen heikennysten vaikutuksista vanhempien työllistymiseen.

Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin valitettavana, että yleiseen asumis­tukeen ja muuhun sosiaali­turvaan kohdistuvat tiukennukset tehdään useassa eri vaiheessa ilman, että niistä on tehty kattavaa kokonais­arviointia. Kokonais­arvioinnin puuttuessa on mahdotonta saada ku­vaa siitä, missä määrin hallitus­ohjelmaan sisältyvien muutosten vaikutukset tulevat kohdentumaan lapsiin lyhyellä ja pitkällä tähtäimellä.

Eduskunnan sosiaali- ja terveys­valiokunta totesi aiempia muutoksia koskevassa mietinnössään (StVM 14/2023 vp - HE 74/2023 vp)[4], että ”ehdotetuilla muutoksilla on merkittäviä vaikutuksia asumis­tuen tasoon ja asumis­tuen piirissä olevien henkilöiden määrään. Ehdotetut muutokset kohdistuvat pieni­tuloisiin koti­talouksiin. Sosiaali- ja terveys­valiokunta korostaa perustuslaki­valiokunnan tavoin muutosten seurannan tärkeyttä.” Jo voimaan­tulleiden muutosten seuranta­tietoja ei vielä ole ymmärrettävästi saatavilla, koska ne ovat olleet voimassa vasta muutaman kuukauden ja osa tulee voimaan myöhemmin. Ei siis ole realistista odottaa, että edellisistä vaiheista saataisiin kokemuksia ennen seuraavien vaiheiden edistymistä. Tämäkin osoittaa sen, että yleiseen asumis­tukeen ja muuhun sosiaali­turvaan tehtävien muutosten kattava kokonais­arviointi, mukaan lukien erilaisten toteuttamis­vaihtoehtojen punninta, olisi tullut tehdä ennen ensimmäisenkään muutoksen eteenpäin viemistä.

Nyt käsillä olevassa hallituksen esitys­luonnoksessa kohdassa 4.4 todetaan, että siinä kuvataan yleisen asumis­tuen ja eläkkeen­saajan asumis­tuen muutos­ehdotusten vaikutuksia itsenäisenä kokonaisuutena ja sosiaali- ja terveys­ministeriö vasta valmistelee hallitusten esitysten yhteis­vaikutusten arviointia siten, että se olisi käytettävissä syksyllä 2024. On myönteistä, että yhteis­vaikutusten arviointia on tarkoitus tehdä, mutta sen valmistumis­ajankohta on ongelmallinen. Lausunnon antajat eivät voi sitä hyödyntää esitys­luonnosta arvioidessaan. Lisäksi kokonais­arvioinnin vaikuttavuus laki­muutosten sisältöihin jää toden­näköisesti varsin heikoksi, kun hallituksen esitys valmistellaan jo hyvin pitkälle ennen arvioinnin valmistumista eikä vaihto­ehtoisia toteuttamis­tapoja tosi­asiallisesti edes harkita. Esitys­luonnoksen kohdassa 5 todetaankin suoraan, että ehdotukset perustuvat hallitus­ohjelmaan eikä varsinaisia vaihto­ehtoisia toteuttamis­tapoja ole arvioitu. Tämä antaa viitteitä siitä, ettei vaihto­ehtoja tulla arvioimaan jatkossakaan.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että kaikkien yleiseen asumis­tukeen tehtävien muutosten sekä muiden sosiaali­turvaan kohdistuvien muutosten arviointia ja seurantaa tulee jatkossa tehdä kokonaisuutena. Jos arviointi- ja seuranta­tiedot osoittavat, että muutokset johtavat lapsi­perheiden entistä vaikeampaan taloudelliseen tilanteeseen eivätkä paranna vanhempien työllisyyttä toivotulla tavalla, on pikaisesti harkittava vaihto­ehtoisia tapoja parantaa valtion­talouden tilaa.

Kommentit ehdotetuista muutoksista

Esitys­luonnoksen mukaan (esim. s. 28) siinä ehdotettavat muutokset kohdistuvat ruoka­kuntiin, joilla on varallisuutta ja siksi vältetään niiden kohdistuminen varattomiin ruoka­kuntiin. Esitys­luonnoksen ehdotukset kohdentuvat myös lapsi­perheisiin. Yleistä asumis­tukea saavat perheet ovat yleensä jo lähtö­kohtaisesti taloudellisesti heikossa asemassa. Vaikka perheellä olisi jonkin­laista varallisuutta, se voi olla hankalasti realisoitavissa. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että jo tehdyt asumis­tuen muutokset johtavat siihen, että omistus­asuntoon ei voi jatkossa saada asumis­tukea (1.1.2025 alkaen). Tämä pakottaa osan perheistä muuttamaan vuokra-asuntoon. Asunto­markkinoiden tilanne on monessa kunnassa hyvin heikko, mistä johtuen omistus­asunnon myynti ja jopa jälleen­vuokraaminen voi olla käytännössä mahdotonta. Tällaisessa tilanteessa oleville lapsi­perheille varallisuus­harkinnan palauttaminen on kohtuutonta.

Kun varallisuus­harkinta poistettiin vuonna 2015 asumistuki­lakia uudistettaessa, todettiin (HE 52/2014 vp, s. 12), että ”[o]maisuuden huomioon ottaminen on tarpeettomasti mutkistanut tuen hakemis- ja myöntämis­menettelyä, koska asumistuen­saajilla on ollut vain harvoin tuloksi luettavaa omaisuutta”.

Hallituksen esitys­luonnoksessa arvioidaan (s. 21), että nyt ehdotettava varallisuus­harkinta vähentäisi valtion asumistuki­menoja arviolta 8 miljoonaa euroa vuodessa vuodesta 2026 alkaen. Muutokset tulevat voimaan tarkistusten yhteydessä, jolloin vuonna 2025 säästöstä toteutuu noin puolet. Kun otetaan huomioon opiskelijoiden siirtyminen pois yleisen asumis­tuen piiristä 31.7.2025, vuoden 2025 säästöksi arvioidaan 4,7, miljoona euroa.

Sen sijaan esitys­luonnoksessa ei näyttäisi olevan laskelmaa kustannuksista, jotka kertyvät muun muassa tarvittavista muutoksista Kansaneläke­laitoksen tieto­järjestelmiin, lomakkeisiin sekä asiakas­kirjeisiin ja päätös­teksteihin, eikä muutosten toimeen­panon edellyttämästä henkilöstön kouluttamisesta, etuuden­hakijoille suunnatun neuvonnan ja informaation uudistamisesta ja muutosten voimaan­tulon vaiheessa varautumisesta neuvonta­tilanteiden määrän kasvuun. Nämä vaikutukset kuitenkin todetaan esitys­luonnoksen kohdassa 4.2.2 Lisäksi kohdassa 4.2.3 todetaan, että ehdotetut muutokset lisännevät jossain määrin yleistä asumis­tukea koskeviin päätöksiin kohdistuvia valituksia ja siten sosiaaliturva-asioiden muutoksenhaku­lautakunnan ja vakuutus­oikeuden asia­määriä, mutta näiden kustannuksia ei myöskään ole esitys­luonnoksessa esitetty. Näin ollen on vaikeaa arvioida, millainen netto­hyöty varallisuus­harkinnasta lopulta olisi tulossa.

Varallisuus­harkinnassa huomioon otettaviin tuloihin (12 §) lisätään ehdotetussa 13 §:ssä luetellusta yhteen­lasketusta omaisuudesta 20 prosenttia jaettuna kahdella­toista siltä osin kuin se ylittää yhden aikuisen perheessä 10 000 euroa ja kahden (tai useamman) aikuisen perheessä 20 000 euroa. Myönteistä on, että omaisuutta laskettaessa ei lapsen omaisuutta huomioida, kuten ei myöskään lapsen tuloja. Osuus, joka omaisuudesta otetaan huomioon, vaikuttaa varsin maltilliselta, vaikkakaan hallituksen esitys­luonnoksessa esitetyt varallisuus­harkinnan arviot eivät ole kovin vakuuttavia. Esitys­luonnoksessakin se todetaan (s. 14) selkeästi: ”Varallisuuden arviointi­menetelmään liittyy huomattavaa epävarmuutta johtuen tuotto- ja korko-oletuksista sekä siitä, että kaikkia mahdollisia varallisuus­muotoja ei ole pystytty otettua huomioon."

Esitys­luonnoksessa esitettyjen laskelmien mukaan (s. 15–16) yleisen asumistuen varallisuus­harkinnan takia arviolta noin 3 700 koti­taloudella tuki pienenee, joista vajaalla 2 200 koti­taloudella tuki lakkaa kokonaan. Keski­määräinen muutos lapsi­perheillä on -252 euroa/koti­talous (-2 %). Yksinhuoltaja­perheillä muutos on -266 euroa (-75 %) ja kahden huoltajan perheillä -234 euroa (-68%). Kuntaryhmä­muutokset vaikuttavat noin 2 900 lapsi­perheeseen ja keski­määräinen muutos yksinhuoltaja­perheillä on -34 euroa ja kahden huoltajan perheillä -17 euroa. Osaa perheistä voi lisäksi koskea myös varallisuus­harkinta, mutta yhteis­vaikutuksesta lapsi­perheisiin ei esitys­luonnoksessa näyttäisi olevan laskelmia.

Hallituksen esitys­luonnoksen lapsi­vaikutusten arviointi sisältää vain edellä mainitut laskelmat siitä, kuinka montaa perhettä muutos koskee ja miten suuri euro­määräinen muutos olisi. Vaikutus­arvioinnissa ei ole arvioitu esimerkiksi sitä, johtaako varallisuus­harkinta siihen, että perheet joutuvat muuttamaan, jolloin myös lasten varhaiskasvatus­paikka, koulu sekä harrastus- ja kaveri­piiri voivat vaihtua. Joutuvatko ja missä määrin perheet realisoimaan omaisuuttaan tai kuinka mahdollista realisointi tosi­asiallisesti on? Eri omaisuus­tyyppien realisointi­mahdollisuudet ovat hyvin erilaisia ja mahdollisuudet vaihtelevat myös alueellisesti. Esimerkiksi nyky­tilanteessa asuin­kiinteistön ja asunto-osakkeen myynti voi olla erittäin hidasta tai siitä saatava hinta niin alhainen, että myynti ei ole järkevästi perusteltavissa. Asunnosta saatava mahdollinen vuokra­tuotto otetaan jo huomioon asumis­tukea myönnettäessä. Varallisuus­harkinnan käyttöön­otto voi myös vaikuttaa motivaatioon pyrkiä vähitellen säästäen pois sosiaali­tuista riippuvuudesta. Kuntaryhmä­muutosten seurauksia perheen elämään ja toimeen­tuloon tai esimerkiksi tarvetta turvautua viime­sijaiseen toimeentulo­tukeen ei ole arvioitu.

Vaikutusten arviointia olisi perusteltua täydentää siten, että siitä kävisi ilmi myös ne vaikutukset lasten ja perheiden elämään, jotka seuraavat, kun asumis­tuki pienenee ehdotetulla tavalla.

Jyväskylässä 6.8.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi