LAPS/57/2023, 15.11.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä laiksi yleisestä asumis­tuesta annetun lain muuttamisesta

Viite: Sosiaali- ja terveysvaliokunta torstai 16.11.2023 klo 11.30 / HE 74/2023 vp / Asiantuntijapyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleissopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ansiotulo­vähennyksen ja omistus­asuntojen asumis­tuen kategorinen poistaminen voi asettaa asumis­tukea saaneet lapsi­perheet yhden­vertaisuutta heikentäviin tilanteisiin ja johtaa kohtuuttomiin loppu­tuloksiin.

• On epäselvää, miten esitetyt muutokset tukevat hallitus­ohjelmaan kirjattua työntekoon kannustamisen tavoitetta, kun niin monen perheen käytettävissä olevat tulot ahkerasta työnteosta huolimatta pienenevät nykyisestään.

• Vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä heikentää asumistukea tavalla, joka pakottaa osan lapsi­perheistä viime­sijaisen ja lyhyt­aikaiseksi tarkoitetun toimeentulo­tuen piiriin. Kun toimeentulon tarve perustuu (ainakin osin) asumis­kustannuksiin, se muodostuu helposti pitkä­aikaiseksi.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa jälleen kerran, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[1] Suosituksissa kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa.

Hallituksen esityksessä ehdotetut säästö­toimet kohdentuvat heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin, joten hallitus on nyt toimimassa päin­vastoin kuin lapsen oikeuksien komitea suosittelee. Lapsiperhe­köyhyydellä on tutkitusti haitallisia vaikutuksia lasten hyvin­vointiin ja terveyteen, joskus jopa läpi koko elämän.

Lapsiasia­valtuutettu on syksyn aikana antanut lukuisia lausuntoja sosiaali- ja terveys­valiokunnalle sekä muille eduskunnan valio­kunnille valtion talousarvio­esityksestä (HE 41/2023 vp), julkisen talouden suunnitelmasta 2024–2027 annetusta valtio­neuvoston selon­teosta (VNS 1/2023 vp) sekä hallituksen esityksistä sosiaali­turvan ja muiden etuuksien muutoksiksi.[2] Esitysten yhteisenä tavoitteena on tasa­painottaa valtion­taloutta alentamalla sosiaali­turvan ja muiden etuuksien tasoa ja parantamalla työllisyyttä. Tavoite itsessään on ymmärrettävä, mutta valitettavasti keinot tavoitteisiin pääsemiseksi näyttävät kohdistuvan varsin mittavassa määrin jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin ja lapsi­perheisiin. Näitä kysymyksiä on käsitelty lausunnoissamme eri näkökulmista, eikä niitä toisteta tässä lausunnossa kokonaisuudessaan. Pyydämme siten ottamaan huomioon myös aiemmissa lausunnoissamme esittämämme näkemykset.

Lapsi­vaikutusten arviointi

Hallituksen esitykseen sisältyy lapsi­vaikutusten arviointi (s. 19–20), jossa käsitellään kyseisen esityksen taloudellisia vaikutuksia lapsi­perheisiin, mikä sinänsä on hyvä asia. Esityksessä ei kuitenkaan arvioida muita lapsiin kohdistuvia vaikutuksia, ei suoria eikä välillisiä vaikutuksia. Vastaavasti kuin muissa tänä syksynä eduskunnan käsittelyssä olevissa sosiaali­turvan ja muiden etuuksien muutoksia koskevissa hallituksen esityksissä, lapsi­vaikutuksia ei ole arvioitu kaikkien samaan kokonaisuuteen kuuluvien, hallitus­ohjelmaan sisältyvien muutosten kannalta kokonaisuutena, ei edes taloudellisesta näkökulmasta. Tätä on pidettävä vakavana puutteena, ja se tekee yksittäisten hallitusten esitysten arvioinnista huomattavan haastavaa.

Sosiaali- ja terveys­ministeriö valmisteli sosiaaliturva­muutoksista muistion, jossa kuvataan kaikkien muutosten yhteis­vaikutuksia koti­talouksiin.[3] Hallituksen esityksessä ei tätä ole huomioitu ilmeisesti sen myöhäisen valmistumisen vuoksi. Yksittäisen hallituksen esityksen vaikutus­arvioinnit ovat siten tulkittavissa vain suuntaa antaviksi, eikä niistä voi muodostaa tosi­asiallista kuvaa lopullisista vaikutuksista kansalaisten toimeen­tuloon ja hyvin­vointiin. Lausunnon­antajilla, kuten lapsiasia­valtuutetulla, ei ole resursseja tehdä laaja-alaisia kokonais­vaikutusten arviointeja. Vastuu lakiesityksen vaikutus­arvioinnista kuuluu myös asian­omaisen ministeriön lain­valmistelulle. Olemme pyrkineet kuitenkin lausunnoissamme nostamaan esiin moni­puolisesti huomioita valtion­talouden sopeuttamis­toimien vaikutuksista lasten oikeuksiin, hyvin­vointiin ja lapsi­köyhyyteen. Olemme lisäksi nostaneet esiin velvoitteita, jotka sitovat Suomea kansain­välisten ihmisoikeus­sopimusten nojalla. Viittaamme näiltä osin aiempiin valio­kunnalle toimittamiimme lausuntoihin.

Hallituksen esityksen sisältämien muutos­ehdotusten vaikutuksia, myös kokonaisuutena, on kuvattu hallituksen esityksessä erilaisin laskelmin, jotka ovat sinänsä selkeitä. Laskelmat osoittavat (s. 12–13), että asumis­tuen muutosten yhteis­vaikutukset kohdistuvat erityisesti työssä­käyviin ruoka­kuntiin, joista noin kolmas­osan arvioidaan jäävän jatkossa ilman asumis­tukea ja keski­määräinen tuki myös pienenisi eniten tässä ryhmässä. Muutokset vaikuttaisivat eniten kahden vanhemman perheisiin, joista 23 prosenttia tippuisi pois tuen piiristä kokonaan. Yksinhuoltaja­perheissä vastaava luku olisi 15 prosenttia. Tuen määrä tippuisi keski­määrin 140 euroa kahden vanhemman perheessä ja 111 euroa yksinhuoltaja­perheessä. Summa on tuntuva perheissä, joiden kokonais­tulot kuukausittain ovat toimeen­tulon alarajoilla jo muutenkin.

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelmassa todetaan, että hallitus uudistaa sosiaali­turvaa siten, että järjestelmä on työhön kannustavampi. Toisin sanoen tavoitteena on, että työnteon tulee aina olla kannattavampaa kuin sosiaali­turvan varassa eläminen. Epäselväksi jää, miten esitetyt yleisen asumistuen muutokset tukevat tätä sinänsä hyvin kannatettavaa työntekoon kannustamisen tavoitetta, kun niin monen perheen käytettävissä olevat tulot ahkerasta työnteosta huolimatta pienenevät nykyisestään. Näissä tilanteissa voi käydä niin, että jättäytyminen kokonaan sosiaali­turvan varaan tulee perheelle taloudellisesti kannattavammaksi. On myös huomattava, että sosiaali- ja terveys­ministeriön muistiossa sosiaaliturva­muutosten yhteis­vaikutuksista on todettu, että ”[a]sumis­tukeen kohdistuvat toimet aiheuttavat sen, että eräissä tapauksissa mm. yhden huoltajan lapsi­perheissä työllistymisen kannustimet voivat heikentyä”.

Monissa asumis­tukea nyt saavissa lapsi­perheissä huoltajat tai toinen huoltajista käy jo töissä, mutta työpaikka on matala­palkkaisella alalla ja/tai työ on osa-aikaista, joten työtulot eivät riitä kattamaan elin­kustannuksia. Hallituksen esityksessä todetaan, että osa asumis­tukea saavista saa toimeentulo­tukea ja heidän kohdallaan arvioidaan, että toimeentulo­tuki paikkaa yleisen asumistuen pienenemisen. Samaan aikaan ollaan kuitenkin kiristämässä toimeentulo­tuen myöntämistä asumis­kustannuksiin. Vaikka sitä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 58/2023 vp) arvioidaan, etteivät kyseiset muutokset juurikaan muuta lapsi­perheiden tilannetta, on mahdollista, että joidenkin perheiden kohdalla tilanne tulee muuttumaan.

Uskottava lapsi­vaikutusten arviointi edellyttää, että eri ratkaisu­vaihtoehtoja on arvioitu lapsen oikeuksien näkökulmasta laaja-alaisesti jo ennen päätöksen­tekoa ja sen toimeen­panon aikana. Oleellinen osa lapsi­vaikutusten arviointia on eri toteutus­vaihtoehtojen punninta. Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin valitettavana sitä, että hallituksen esityksen yhteydessä ei ole arvioitu muita toteuttamis­vaihtoehtoja.

Kohdassa 5 todetaan, että muutos­ehdotukset perustuvat hallitus­ohjelmaan ja siksi niitä valmisteltaessa ei ole tehty vaihto­ehtoisten toteuttamis­tapojen arviointia. Esityksestä ei käy ilmi, onko hallitus­ohjelmaa laadittaessakaan vaihto­ehtoja arvioitu. Myönteistä on, että valmistelussa on pyritty arvioimaan malleja, joilla esityksen vaikutuksia lapsi­perheisiin voitaisiin lieventää. Se ei muuta kuitenkaan sitä tosiasiaa, että varsinaisesti eri ratkaisu­vaihtoehtoja ei ole arvioitu ja nyt ehdotetuilla muutoksilla näyttäisi olevan vain negatiivisia vaikutuksia jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, että hallituksen esityksessä tai juuri muissakaan parhaillaan käsittelyssä olevissa sosiaali­turvaa ja muita etuuksia koskevissa hallituksen esityksissä ei viitata köyhyyttä, huono-osaisuutta tai syrjäytymistä koskeviin tutkimuksiin tai selvityksiin. Ehdotettavat muutokset kuitenkin koskettavat juuri köyhiä, huono-osaisia ja syrjäytymis­vaarassa olevia lapsia, ja ne voivat toteutuessaan lisätä näitä ei-toivottuja ilmiöitä. Siksi lain valmistelussa olisi ollut syytä tarkastella sen vaikutuksia taloudellisia vaikutuksia laajemmin ja tutkimus­tietoon perustuen. Tällä hetkellä epäselvää on, miten ja mihin tutkittuun tietoon sosiaali­turvan muutokset ja uudistukset kokonaisuudessaan perustuvat – nyt ja tulevaisuudessa.

Kommentit ehdotetuista muutoksista

Omistus­asuntojen asumis­tuen lakkauttaminen

Hallituksen esityksen mukaan omistus­asuntojen asumistuen lakkauttamisella on tarkoitus kohdentaa tukea kaikkein pieni­tuloisimmille ja vähä­varaisimmille tuensaajille. Muutos kuitenkin kohdentuu esimerkiksi yksin­huoltajiin. Hallituksen esityksessä todetaan, että yksin­huoltajat ovat merkittävä ryhmä omistus­asuntoon asumistukea saavista: heitä on yli neljännes tukea saavista (s. 11).

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että omistus­asuntojen asumistuen kategorinen poistaminen kaikilta voi asettaa asumistukea saaneet lapsi­perheet yhden­vertaisuutta heikentäviin tilanteisiin ja johtaa kohtuuttomiin loppu­tuloksiin. Kaikilta poistettava oikeus asettaa lapsiperheet eri­arvoiseen asemaan asuin­paikan perusteella, mutta myös asumis­muodon mukaan.

Vuokra-asuntojen saatavuus eri puolilla Suomea on hyvin vaihtelevaa, eikä edullisia perhe­asuntoja välttämättä ole vuokrattavissa. Omistus­asuntojen hinnat ja asumis­kustannukset vaihtelevat myös suuresti koko maan tasolla. Omistus­asunto on luonnollisesti omistajan varallisuutta, mutta harvemmin asutuilla paikka­kunnilla omistus­asunto voi vuokra-asuntojen puuttuessa olla ainoa asumis­vaihtoehto. Toisaalta tiedetään myös, että monilla alueilla asunnon myynti voi olla erittäin vaikeaa, ellei mahdotonta, ja monet kiinteistöt ovat arvottomia. Tällöin perheellä ei välttämättä ole mahdollisuutta irrottautua omistus­asunnostaan. Huomiotta on kokonaan jäänyt se, että osa omistus­asunnoista on peritty tai avioeron kautta osituksessa saatu, eikä omistus­asunto ole siten välttämättä merkki asujan hyvä­tuloisuudesta. 

Ansiotulo­vähennyksen poisto

Ansiotulo­vähennyksen poiston tavoitteena on kokoaika­työn vastaan­ottamisen kannusteiden parantaminen: kolmensadan euron ansiotulo­vähennyksestä luovuttaisiin kaikilta, tavoitteena kokoaikatyön vastaan­ottamisen kannusteiden parantaminen. Tavoite on jyrkässä risti­riidassa vuonna 2015 tehdyn muutoksen kanssa. Ansiotulo­vähennysten käyttöön­otolla pyrittiin tuolloin vähentämään rakenne­työttömyyttä ja madaltamaan työn vastaan­ottamisen kynnystä. Valtion­talouden tarkastus­viraston maalis­kuussa 2023 julkaistu tarkastus[4] osoittaa, että näin onkin tapahtunut: ansiotulo­vähennys vähentää etenkin työttömien yksin­huoltajien työttömyys­loukkuja osa-aikaiselle työllistymiselle (s. 5).

Lapsi­perheissä ja erityisesti yksinhuoltaja­perheissä osa-aikaisen työn vastaan­ottaminen voi olla monella tapaa lapsen edun mukaista. Ansiotulo­vähennyksen poistaminen voikin johtaa kyseen­alaisiin loppu­tuloksiin joidenkin lapsi­perheiden kohdalla ja erityisesti yksinhuoltaja­perheiden kohdalla, joissa työn ja perheen yhteen­sovittaminen on jo lähtö­kohtaisesti vaikeaa ja edellyttää tukea yhteis­kunnalta. Ansiotulo­vähennyksen poistamisen vaikutusten risti­riitaisuus on luettavissa myös hallituksen esityksestä.

Hallituksen esityksen sisältämät vaikutus­arvioinnit työllisyyteen ja työnteon kannustimiin ovat risti­riitaiset, joten epäselväksi jää, onko mainittu tarkoitus ylipäätään järkevä tai hallitus­ohjelman tavoitteiden mukainen. Esityksessä todetaan (s. 23), että muutoksilla on sekä työnteon kannustimia heikentäviä että niitä parantavia vaikutuksia, mutta valtiovarain­ministeriön SISU-mikrosimulaatio­mallilla tekemän alustavan arvion mukaan muutosten kokonais­vaikutukset työllisyyteen ovat vähäisiä.

Lisäksi esityksen mukaan (s. 21) muutokset painottuvat voimakkaimmin naisiin, kun ne kohdistuvat sekä saaja­määrien että tuen tason keski­määräisten muutosten osalta eniten työssä­käyviin ja yksin­huoltajiin, joissa ryhmissä enemmistö on naisia. Naiset tekevät enemmän osa-aika­töitä ja matala­palkkaiset alat ovat nais­valtaisia. Usein kokoaika­työtä ei näillä aloilla ole tarjolla tai sen tekeminen yksinhuoltaja­perheissä voi olla käytännössä mahdotonta. Esimerkiksi ympäri­vuorokautista varhais­kasvatusta on tarjolla rajallisesti vain suurissa kaupungeissa, eikä sitä ole pienille koululaisille tarjolla ollenkaan.

Edelleen on syytä toistaa, että pienten lasten kohdalla vanhemman osa-aikainen työnteko voi olla myös lapsen edun kannalta paras ratkaisu. Osa-aikatyö ei myöskään välttämättä ole pitkä­aikainen järjestely, vaan se pitää vanhemman kiinni työelämässä lasten ollessa pieniä ja mahdollistaa kokoaikaisen työskentelyn lasten kasvettua. Esimerkiksi Ruotsissa pienten lasten äitien Suomea korkeampi työllisyys­aste selittyy suurelta osin juuri äitien osa-aikaisella työnteolla.[5]

Asumis­tuen korvaus­prosentin laskeminen

Asumistuen korvaus­prosentti ehdotetaan laskettavaksi 80 prosentista 70 prosenttiin. Perus­omavastuun alarajan ylittävistä tuloista jatkossa huomioitaisiin 50 prosenttia nykyisen 42 prosentin sijaan. Perus­omavastuuta laskettaessa huomioidaan perheen aikuisten ja lasten määrä sekä lapselle ja aikuiselle määritelty oma kerroin. Vaikutuksia lapsi­perheisiin pyritään lieventämään pienentämällä aikuisen ja nostamalla lapsen kerrointa.

Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä, että lapset on esityksessä edellä mainituin tavoin huomioitu. Hallituksen esityksen sisältämistä laskelmista käy ilmi, että kertoimista huolimatta lapsi­perheidenkin asumis­tuki kuitenkin pienenee nykyisestään. Samalla lapsi­perheiden elinkustannukset ovat monilla elämän­alueilla nousseet tuntuvasti. Pienilläkin vähennyksillä voi olla tuntuvia vaikutuksia perheiden elintasoon, etenkin silloin, kun perhe on jo valmiiksi pienituloinen.

Lopuksi

Hallituksen esityksen mukaan (s. 20) ehdotetut muutokset ”pienentäisivät merkittävästi pieni­tuloisten lapsi­perheiden tukea, ja siten lisäisi lapsi­perheiden pieni­tuloisuutta. --- Kaikkein pieni­tuloisimmat lapsi­perheet, etenkin yksin­huoltajat, saavat jo nykyään yleisesti toimeentulo­tukea, jolloin toimeentulo­tuen merkitys näiden koti­talouksien taloudessa kasvaisi, mutta toisaalta käytettävissä olevat tulot eivät muuttuisi.”

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi ja yleensä lyhyt­aikaiseksi tukimuodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä tehdä säästö­päätöksiä, jotka pakottavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin tai pysymään sen piirissä. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulo­vaikeuksia. Kun toimeen­tulon tarve perustuu (ainakin osin) asumis­kustannuksiin, tarve muodostuu helposti pitkä­aikaiseksi.

Valtion­talouden tarkastus­virasto on tuoreessa asumis­tukea koskevassa selvityksessä nimen­omaisesti kehottanut, että valtio­neuvoston tulisi ”sosiaaliturva­uudistuksen valmistelussa pyrkiä kehittämään ratkaisuja, jotka vähentäisivät viime­sijaiseksi ja väli­aikaiseksi tarkoitetun toimeentulo­tuen tarvetta asumisen tukemisessa”.[6] Lapsiasia­valtuutettu pitää hämmästyttävänä, että valtio­neuvosto näin pian annetun suosituksen jälkeen toimii täysin päin­vastaisella tavalla.

Jyväskylässä 15.11.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi