LAPS/83/2021, 13.1.2022

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle toimenpide­suunnitelmasta lain­säädännön ja toiminta­tapojen uudistamiseksi vuoro­asuvien lasten tilanteissa

Viite: VN/4198/2021

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu toimenpide­suunnitelmaa yleissopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Toimenpide­suunnitelman keskeinen sisältö[1]

Poikki­hallinnollisen, ajalla 15.4.-31.10.2021 työskennelleen lasten vuoro­asumisen toimeenpano­suunnitelma­työryhmän tehtävänä on ollut laatia suunnitelma lain­säädännön ja toiminta­tapojen kehittämiseksi lasten vuoroasumis­tilanteissa sekä muissa lasten kahden kodin tilanteissa. Työryhmän työn taustana on pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma, jonka mukaan hallituksen tavoitteena on perheiden ja elämän­tilanteiden moninaisuuden huomioiminen päätöksen­teossa, tasa-arvoisen vuoro­vanhemmuuden tukeminen, kahden tasavertaisen osoitteen mahdollistaminen lapselle sekä edellisellä vaalikaudella tehdyn vuoroasumis­selvityksen toimenpide-ehdotusten edistäminen.

Toimenpide­suunnitelman sisältämät ehdotukset kohdentuvat sosiaali­turvaan, sosiaali- ja terveys- ja sivistys­palveluihin sekä elatus­avun määrittämiseen. Niitä tilanteita, joita koskevassa sääntelyssä lasten vuoro­asuminen on jo huomioitu, ei käsitellä. Suunnitelmassa on kartoitettu, mihin suurempiin kokonais­uudistuksiin toimenpide-ehdotukset kytkeytyvät. Ehdotusten vaikutuksia on arvioitu hallinnonala­kohtaisesti.

Toimenpide­suunnitelman on tarkoitus toimia päätöksen­teon tukena käynnissä olevissa kehittämis­ohjelmissa ja laki­hankkeissa. Osana toimenpide­suunnitelmaa on selvitetty eri viranomaisten vastuut sen eteenpäin­viemisessä.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että vuoro­asumista koskevissa lainsäädäntö­muutoksissa ja muissa toimissa on ensisijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu. 
• Kokonaisuutena toimenpide­suunnitelmaan on kerätty ainakin tärkeimmät kehittämis­kohteet vuoro­asumiseen liittyen. Toimenpide-ehdotukset ovat kuitenkin hyvin yleisellä tasolla, ja niissä tunnistetaan vasta lisä­selvityksen tai -arvioinnin tarve, mutta ei esitetä selkeitä, muutokseen/uudistukseen johtavia konkreettisia toimenpiteitä. Toimenpide­suunnitelman perusteella ei siten saa käsitystä siitä, miten lainsäädäntö ja muut toimenpiteet tulevaisuudessa tukisivat entistä paremmin lapsen edun mukaista vuoroasumista.
• Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että toimenpide­suunnitelmassa on määritelty vastuutahoja toimenpiteiden eteenpäin viemiseksi. Toimen­piteiden aikataulut ja kustakin kokonaisuudessa päävastuussa oleva taho jäävät kuitenkin epäselviksi, joten niiden tarkentaminen ensi tilassa olisi tarpeen.
• Meneillään olevien (tai suunniteltujen) hankkeiden, kuten sosiaaliturvan kokonais­uudistuksen ja sote-uudistuksen eteneminen, on syytä huomioida toimenpiteiden toteuttamis­järjestystä suunniteltaessa ja pyrkiä välttämään tarpeetonta päällekkäisyyttä. Toisaalta lasten hyvinvoinnin kannalta tärkeitä vuoroasumista koskevia muutoksia ei tulisi siirtää epämääräiseen ajankohtaan vedoten siihen, että samaan aikaan on meneillään tai suunnitteilla uudistuksia, joiden yhteydessä asiaa olisi mahdollista selvittää /arvioida tai toteuttaa.

Lapsiasia­valtuutetun kannanotot

Lapsiasia­valtuutetun lausunto on jäsennelty lausunto­pyynnössä esitettyjen kysymysten mukaisesti.

Yleiset huomiot toimeenpano­suunnitelmasta

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että vuoroasumista koskevissa lainsäädäntö­muutoksissa ja muissa toimissa on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu. Asumis­järjestelyjen tulee tukea lapsen hyvinvointia ja kehitystä, jossa arjen sujuvuudella on merkittävä rooli. Vuoroasumista koskevat lainsäädäntö­ratkaisut ja muut päätökset on tehtävä kattavaan ja tutkittuun tietoon nojaten lapsi­vaikutusten arvioinnin perusteella.

Lapsiasia­valtuutettu on antanut vuonna 2018 lausunnon vuoro­asumisesta aihetta käsittelevä kuulemis- ja keskustelu­tilaisuuteen, joka järjestettiin 15.2.2018.[2] Tilaisuus oli osa toimenpide­suunnitelmassakin mainittua STM 2018 -työryhmän työtä. Lapsiasia­valtuutettu totesi lausunnossaan tuolloin muun muassa, että ”[l]apsen huoltoa ja tapaamis­oikeutta koskevissa järjestelyissä on olennaista, että järjestely toimii sekä lapsen että vanhempien näkökulmasta hyvin. Järjestelyn ja siihen kiinteästi liittyvien palveluiden ja etuuksien tulisi tukea lapsen hyvinvointia ja järjestelyn pysyvyyttä. Näin ollen palveluiden ja etuuksien tulisi toimia siten, että ne mieluummin tukevat ja edistävät vanhempien yhteis­ymmärrystä järjestelyn toimivuudesta kuin, että niiden vuoksi syntyy epäoikeuden­mukaisuuden kokemuksia, erimielisyyttä ja riitaa. Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että vuoro­asumiseen liittyviä palveluja ja etuuksia tarkastellaan lainsäädännön näkökulmasta. Tähän liittyy kiinteästi sen arvioiminen, tulisiko vuoroasumis­tilanteessa olla mahdollisuus vahvistaa lapselle kaksi virallista osoitetta, joko samassa kunnassa tai eri kuntien alueella. Kaksois­kuntalaisuutta on selvitetty valtiovarain­ministeriön julkaisussa ”Millaista moni­paikkaisuutta Suomeen” (VM julkaisu 3/2018). Selvityksessä on tuotu esiin moni­paikkaisuuden merkitystä muun muassa sosiaali- ja terveys­palveluihin, etuuksiin ja tukiin, kuten lapsen kotihoidon ja yksityisen hoidon tuki, sekä opetus- ja kulttuuri­palveluihin. Näillä kaikilla on merkitystä lapsen arkeen ja hyvinvointiin”.

Kyseinen työryhmä ei tehnyt yksityis­kohtaisia ratkaisu­ehdotuksia, koska niiden katsottiin edellyttävän lisä­selvityksiä.

Lapsiasia­valtuutettu on vuosikirjassaan 2020 pitänyt tärkeänä, että jo meneillään olevan hallitus­kauden aikana tehtäisiin konkreettisia toimia vuoro­asuvien lasten ja heidän perheidensä tilanteen selkeyttämiseksi ja vuoro­asumisen tosiallisten esteiden poistamiseksi. Vuosikirjassa lapsiasia­valtuutettu toteaa, että ”(l)asten oikeuksien toteutumisen kannalta on myös välttämätöntä, että vanhemmilla on riittävästi tietoa vuoro­asumisen, kuten muidenkin erotilanteiden asumis­järjestelyiden hyvistä ja huonoista puolista sekä sen sopivuudesta eri-ikäisille lapsille. Lapsen asumis­järjestelyiden tulee tukea lapsen kehitystä ja hyvinvointia”. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu korosti, että lasten oman mielipiteen selvittäminen ja huomioon­ottaminen on tärkeää.[3]

Vanhempien eron kokeneet lapset painottivat tapaamisessaan lapsiasia­valtuutetun kanssa syksyllä 2021, että tukea on järjestettävä myös kohdennetusti lapsille.[4]

Vuosien 2019–2020 aikana tehtiin selvitys lasten vuoroasumis­tilanteita, etuuksia ja palveluja koskevan lisätiedon hankkimiseksi (toimenpide­suunnitelmassa VN TEAS -selvitys). Selvityksessä kartoitettiin lasten vuoroasumisen yleisyyttä, sen tausta­tekijöitä ja vuoro­asuvien lasten ja perheiden palvelujen ja sosiaali­turvan toimivuutta sekä annettiin suosituksia lainsäädännön ja toiminta­tapojen kehittämisestä lasten vuoroasumis­tilanteissa.

Lausuttavana olevaan toimenpide­suunnitelmaan on sisällytetty lapsen kannalta tärkeät palvelut (varhais­kasvatus, esi- ja perusopetus, sosiaali- ja terveys­palvelut) sekä elatusapu, sosiaaliturvaetuudet ja toimeentulo­tuki, joita on myös taustoitettu ennen varsinaisia toimenpide-ehdotuksia.

Useat toimenpide-ehdotukset koskevat informaatio-ohjauksen ja koulutuksen lisäämistä sekä viestinnän parantamista. Lainsäädäntö­muutoksiin tähtäävät toimen­piteet ovat pääasiassa muodossa ”selvitetään” ja ”arvioidaan”, joten niiden perusteella on vielä liian aikaista arvioida, miten ne tosi­asiallisesti parantaisivat vuoroasuvien lasten ja heidän perheidensä oikeuksia ja hyvinvointia. Sinänsä selvitettäväksi ja arvioitavaksi esitetyt tilanteet ovat keskeisiä edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että toimenpide­suunnitelmassa on määritelty vastuu­tahoja toimen­piteiden eteenpäin viemiseksi.Toimen­piteiden aikataulut ja kustakin kokonaisuudessa päävastuussa oleva taho jäävät kuitenkin epäselviksi, joten niiden tarkentaminen ensi tilassa olisi tarpeen.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kuitenkin jää jossain määrin epäselväksi, tuoko nyt käsiteltävänä oleva toimenpide­suunnitelma mitään lisäarvoa edellä mainittuihin selvityksiin. Toimenpide-ehdotukset ovat hyvin samanlaisia ja ne tähtäävät vahvasti lisäselvitysten ja -arviointien tekemiseen, ei konkreettisiin toimenpiteisiin, joilla vuoroasumiseen liittyviä kysymyksiä ratkaistaisiin lainsäädännön keinoin tai muilla toimenpiteillä.

Lapsiasia­valtuutettu suhtautuu hieman kriittisesti toimenpide­suunnitelmassa todettuun lähtökohtaan (s. 8), jossa oletetaan, että ”lapsen asumis­järjestely on jo ratkaistu lapsen edun kannalta myönteisellä tavalla” eikä suunnitelmassa ”siten ole tarkoitus ottaa kantaa siihen, millainen asumis­järjestely kulloisissakin tilanteissa on lapsen edun mukainen”.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että toimenpide­suunnitelmassa esitetyt selvittämistä, arviointia tai uudistamista koskevat seikat ovat juuri niitä kysymyksiä, joihin tulisi löytää ratkaisu, jotta tavalla tai toisella oleva vuoro­asuminen voitaisiin katsoa lapsen edun mukaiseksi. Kyse ei ole lisäarvon tuottamisesta, vaan tosi­asiallisesti lapsen ja perheen hyvinvointiin ja arjen sujumiseen vaikuttavista asioista. On selvää, että nykytilassakin on mahdollista, ja usein näin tosiasiassa onkin, että asuminen erotilanteissa, myös vuoroasuminen, on vallitsevissa olosuhteissa lapsen edun mukaisesti järjestetty. Samaan aikaan tiedetään, että vuoroasuminen ei kaikille perheille ole realistinen vaihtoehto, vaikka sen katsottaisiinkin parhaiten palvelevan lapsen etua, koska palvelut ja etuudet eivät tue vuoroasumista riittävällä tasolla. Oikeus järjestää lapsen asuminen lapselle ja perheelle sopivimmalla tavalla ei toteudu yhdenvertaisesti.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomioita myös edellä mainitun VM:n selvityksen johto­päätökseen, jonka mukaan kaksois­kuntalaisuudesta ei ole mahdollista säätää velvoittavasti eikä kunnan jäsenen /asukkaan juridista määritelmää ole syytä muuttaa.[5] Näin ollen vuoro­asumiseen liittyvää, kotikuntaan perustuvaa palveluja ja etuuksia koskevaa sääntelyä tulee tarkentaa siten, että se varmistaa lapsen edun toteutumisen vuoroasumis­tilanteessa silloinkin, kun asuminen tosi­asiallisesti toteutuu kahdessa kunnassa ja kotikunta on vain niistä toisessa.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo kuitenkin, että useimmissa tilanteissa on perusteltua pyrkiä järjestämään asuminen ensi­sijaisesti siten, että kodit sijaitsevat riittävän lähekkäin, jolloin siirtyminen kodista toiseen ei vaikuta esimerkiksi lapsen päivähoito­paikkaan tai koulu­paikkaan. Kyse ei ole pelkästään palvelujen toteutumisesta, vaan lisäksi on tärkeää ottaa huomioon lapsen kaveri­piirin ja harrastusten säilyttäminen. Asumis­järjestelyillä ei tulisi vaikeuttaa myöskään lapsen oikeutta ylläpitää suhteitaan isovanhempiin ja muihin läheisiin. Pysyvät ihmissuhteet, tutut leikki- ja harrastus­paikat sekä kulkureitit, joita lapsi on tottunut käyttämään, ovat lapsille merkittäviä asioita, turvallisuutta lisääviä tekijöitä.[6]

Huomiot kokonaisuuteen 2 Palveluihin liittyvät toimenpide-ehdotukset

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että ehdotuksissa on kiinnitetty huomiota henkilöstön informaatio-ohjaukseen ja koulutukseen lasten vuoroasumiseen liittyvistä kysymyksistä.

Ehdotuksissa on erityisesti mainittu vanhempien tiedonsaanti­oikeus, joka on myös tärkeä asia. On välttämätöntä, että esimerkiksi lasten­valvojat tai muut erotilanteissa apua ja ohjeistusta antavat henkilöt osaavat neuvoa ja ohjata vanhempia, jotka suunnittelevat tai päätyvät vuoroasumiseen. Vanhempien tulee tietää, miten palvelut ja etuudet tuolloin järjestetään ja mitä vaihto­ehtoja heillä on käytettävissään. Mahdollisimman realistinen ja ajan­tasainen tieto on edellytys sille, että vanhemmat osaavat tehdä lapsen edun mukaiset päätökset asumis­järjestelyistä. Lapsen kannalta järjestelyiden pysyvyys on myös tärkeää, joten tavoitteena tulisi olla, että asumis­järjestelyt olisivat alusta alkaen mahdollisimman toimivia ja pysyviä. Toisaalta vaikka aivan pienen lapsen kohdalla ei vielä päädyttäisikään vuoroasumiseen, se voi olla toimiva vaihtoehto myöhemmin. Tähänkin on hyvä varautua jo ajoissa.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota siihen, että kohdassa 2.2 on käsitelty vuoro­asumisen vaikutuksia esi- ja perus­opetukseen vain koulu­kuljetuksen osalta. Lähtökohtana näyttäisi siis olevan, että lapsi käy aina vuoroasumis­tilanteissakin samaa koulua. Lapsiasia­valtuutettu pitää tätä tärkeänä periaatteena, erityisesti nuorempien lasten kohdalla. On kuitenkin mahdollista, että lapsen vanhemmat, perustelluista syistä, asuvat hyvinkin pitkien väli­matkojen päässä toisistaan ja siitäkin huolimatta vuoro­asuminen voisi olla perheelle hyvä vaihtoehto. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että jatkossa olisi hyvä selvittää myös opetuksen toteuttamisen kannalta vaihto­ehtoja, joissa lapsi voisi käydä koulua eri paikka­kunnilla vuoro­asumisen rytmin mukaan silloin, kun koulu­matkan pituus muodostuisi toisesta kodista kohtuuttoman pitkäksi tai ylipäätään kulkeminen yhteen kouluun olisi mahdotonta molemmista kodeista.

Huomiot kokonaisuuteen 3 Elatusapu

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä toimenpide-ehdotusta, jonka mukaan elatusavun määrittämisen tueksi tarvittavaa valtakunnallista ohjeistusta tarkasteltaisiin kootusti elatusapu­lainsäädännön uudistamisen yhteydessä.

Vastuutahoksi todetaan oikeus­ministeriö, mutta aikataulua uudistukselle ei ole määritelty eikä oikeus­ministeriön verkko­sivuiltakaan näyttäisi tällaista hanketta tällä hetkellä löytyvän.

Huomiot kokonaisuuteen 4 Sosiaaliturva­etuudet ja toimeentulo­tuki

Ehdotetut toimenpiteet linkittyvät sosiaaliturva­uudistukseen ja muun muassa perhevapaa­uudistukseen. Konkreettisia ehdotuksia ei kokonaisuuteen sisälly, vaikkakin todetaan, että esim. lapsilisä­järjestelmää voitaisiin uudistaa myös erillisenä uudistuksena. Kokonaisuuden arviointia ei tarkemmalla tasolla voi siten tehdä.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että erilaisten etuuksien myöntämistä arvioidaan vuoroasumis­tilanteissa siten, että ne yhtäläisesti tukevat kummankin vanhemman mahdollisuuksia huolehtia lapsen hyvinvoinnista ja asumisesta. Toisaalta on tunnistettava, että ensisijainen vastuu lapsen kasvatuksesta ja kehityksestä on vanhemmilla. Vanhempien on siten vuoroasumis­järjestelyitä miettiessään ja muun muassa asuinpaikkaansa valitessaan otettava huomioon myös oma vastuunsa ja mahdollisuutensa huolehtia lapsen hyvinvoinnista ja arjesta. Tämä ei kuitenkaan poista perustus­lain 19.3 §:n mukaista julkisen vallan velvollisuutta tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.

Arvionne toimenpide-ehdotusten vaikutuksista ja toteuttamis­mahdollisuuksista:

Tulisiko ehdotettuja toimen­piteitä priorisoida? Jos, niin millä tavoin?

Vastaako toimenpide­suunnitelma riittävästi vuoro­asuvien lasten ja muiden kahden kodin lasten tarpeisiin?

Kokonaisuutena toimenpide­suunnitelmaan on kerätty ainakin tärkeimmät kehittämis­kohteet vuoroasumiseen liittyen. Toimenpide-ehdotukset ovat kuitenkin, edellä todetustikin, hyvin yleisellä tasolla ja niissä tunnistetaan vasta lisä­selvityksen tai -arvioinnin tarve, mutta ei esitetä selkeitä muutokseen /uudistukseen johtavia konkreettisia toimenpiteitä.

Toimenpide­suunnitelman perusteella ei siten saa käsitystä siitä, miten lain­säädäntö ja muut toimen­piteet tulevaisuudessa tukisivat entistä paremmin lapsen edun mukaista vuoroasumista.

Kuten edellä todettiin, toimen­piteiden aikataulut ja kustakin kokonaisuudesta päävastuussa oleva taho jäävät toimenpide­suunnitelmassa osin epäselviksi, joten niiden tarkentaminen ensi tilassa olisi tarpeen. Tässä yhteydessä on syytä laatia tutkittuun tietoon perustuva arviointi eri toimen­piteiden vaikuttavuudesta erityisesti lapsen oikeuksiin ja hyvinvointiin, ja tehdä tarvittavaa priorisointia arvioinnin perusteella.

Luonnollisesti on syytä ottaa huomioon meneillään olevien (tai suunniteltujen) hankkeiden, kuten mm. sosiaali­turvan kokonais­uudistuksen ja sote-uudistuksen eteneminen, ja pyrkiä välttämään tarpeetonta päällekkäisyyttä. Toisaalta lasten hyvinvoinnin kannalta tärkeitä vuoro­asumista koskevia muutoksia ei tulisi siirtää epämääräiseen ajankohtaan vedoten siihen, että samaan aikaan on meneillään tai suunnitteilla uudistuksia, joiden yhteydessä asiaa olisi mahdollista selvittää /arvioida tai toteuttaa.

On muistettava, että vuoroasuminen on jo nyt todellisuutta monille lapsille. Lapsuus on melko lyhyt mutta hyvin merkityksellinen ajanjakso kunkin lapsen elämässä: lapsella ei ole aikaa odottaa.

Jyväskylässä 13.1.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies