LAPS/125/2025, 29.9.2025

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan sivistys­valiokunnalle hallituksen esityksestä laiksi perusopetus­lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi (valmistavan opetuksen lisä­opetus ja aamu- ja iltapäivä­toiminnan rahoitus)

Viite: Kirjallisen lausunnon pyyntö sivistys­valiokunnalta / HE 103/2025 vp (23.9.2025)

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu kannattaa ehdotusta mahdollistaa valmistavan opetuksen lisä­opetus mutta ei kannata ehdotusta, jolla valmistava opetus ja valmistavan opetuksen lisäopetus rajattaisiin vain ulkomailla syntyneille maahanmuuttaja­taustaisille oppilaille.
• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ehdotus rajata Suomessa syntyneet maahanmuuttaja­taustaiset oppilaat valmistavan opetuksen ulkopuolelle loukkaa lasten oikeutta opetukseen sekä heidän yhden­vertaisuuttaan. Rajauksen tekeminen on myös inhimillisesti katsoen hyvin kyseen­alaista.
• Lapsiasia­valtuutettu vastustaa aamu- ja iltapäivä­toiminnan enimmäis­maksujen korottamista. Aamu- ja iltapäivä­toimintaan osallistuminen ei saa olla riippuvainen lapsen ja perheen sosio­ekonomisesta asemasta.
• Hallituksen esityksen lapsi­vaikutusten arviointi on puutteellinen. Siinä ei oteta lainkaan kantaa valmistavaa opetusta koskevaan rajaukseen.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi perusopetus­lakiin säännökset valmistavan opetuksen lisä­opetuksesta. Lisäksi valmistava opetus ja sen lisäopetus rajattaisiin niille maahanmuuttaja­taustaisille lapsille, jotka eivät ole syntyneet Suomessa. Esityksessä ehdotetaan myös aamu- ja iltapäivä­toiminnasta perittävien enimmäis­maksujen määrää korotettavaksi.

Jokaisella lapsella on oikeus, ilman minkään­laista syrjintää tai erottelua, saada maksutonta koulutusta, jolla pyritään lapsen persoonallisuuden, lahjojen sekä henkisten ja ruumiillisten valmiuksien mahdollisimman täyteen kehittämiseen (LOS 2, 28 ja 29 artiklat). Koulutuksen järjestämistä koskevassa lainsäädännössä ja päätöksen­teossa tulee ensisijaisesti ottaa huomioon lapsen edun toteutuminen (LOS 3.1 artikla, perusopetus­laki 628/1998, 3a §). Lapsella on myös oikeus lepoon, leikkiin ja vapaa-aikaan (LOS 31). Oikeus pitää sisällään harrastus­toiminnan ja muun mielekkään toiminnan turvallisessa ympäristössä. [1]

YK:n lapsen oikeuksien komitea ilmaisi huolensa lasten eriarvoisuudesta koulutukseen pääsyssä ja suurista osaamisen eroista maahanmuuttaja­taustaisten lasten ja muiden lasten välillä Suomelle kesällä 2023 antamissaan loppupäätelmissä (kohta 36). Komitea suositteli, että sopimus­valtio varmistaa heikossa asemassa oleville lapsille, kuten turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsille, yhden­vertaiset mahdollisuudet päästä hyvä­laatuiseen koulutukseen muun muassa tarjoamalla maahanmuuttaja­taustaisille lapsille hyvä­laatuista valmennusta perus­opetukseen (kohta 36a). [2]

Lapsiasia­valtuutettu haluaa muistuttaa, että lapsen oikeuksien yleissopimuksen läpi­leikkaavana periaatteena on lapsen oikeus saada etunsa ensisijaisesti harkittavaksi häntä koskevassa päätöksen­teossa (LOS 3.1). Lainvalmistelussa tehtävällä lapsi­vaikutusten arvioinnilla pyritään löytämään ne lainsäädännölliset ratkaisut, jotka parhaimmin toteuttavat lapsen etua. Vaikka aina lapsen etu ei mene kaikkien muiden etujen tai yleisen edun edelle, olisi siitä huolimatta löydettävä ratkaisu, jossa vastakkain olevat edut pyritään tasapainottamaan ja löytämään sovittelu­ratkaisu. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen edun ja muiden etujen tai yleisen edun välisessä ristiriita­tilanteessa ”lapsen oikeus saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon tarkoittaa, että lapsen edulla on korkeampi prioriteetti eikä se ole pelkästään yksi monista huomioon otettavista seikoista. Tästä syystä lasta parhaiten palvelevalle näkökulmalle on annettava enemmän paino­arvoa.” [3]

Valmistava opetus ja valmistavan opetuksen lisä­opetus

Lapsiasia­valtuutettu kannattaa ehdotusta enintään yhden vuoden kestävästä valmistavan opetuksen lisä­opetuksesta, jolla parannettaisiin maahanmuuttaja­taustaisten oppilaiden valmiuksia pärjätä perus­opetuksessa ja myöhemmin toisella asteella sekä muissa jatko-opinnoissa. Riittävä opetus­kielen osaaminen sekä esimerkiksi luku- ja kirjoitus­taito ovat välttämätön edellytys perus­opetuksessa ja jatko-opinnoissa pärjäämiselle.

Lapsiasia­valtuutettu ei sen sijaan pidä millään tavoin hyväksyttävänä sitä, että valmistava opetus ja valmistavan opetuksen lisäopetus rajattaisiin vain ulkomailla syntyneille maahanmuuttaja­taustaisille lapsille. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan valmistavan opetukseen ja lisä­opetukseen osallistumisen perusteena tulee olla kunkin oppilaan tarve saada tukea oppimis­kielen oppimiseen sekä muiden esi- ja perusopetus­valmiuksien kehittymiseen.

Tähänkin asti valmistavaan opetukseen on käsityksemme mukaan ohjattu ne lapset, joilla siihen on ollut todellinen tarve. Kun kyse ei aina ole pelkästään heikosta opetuskielen taidosta vaan myös puutteellisista muista opiskelu­valmiuksista, perus­opetuksen muut keinot tukea lasta, jotka hallituksen esityksessä mainitaan (mm. opetus­kielen tukiopetus, suomi tai ruotsi toisena kielenä ja kirjallisuus -oppimäärän opetusta, s. 27), eivät kaikissa tapauksissa ole riittävä tuki oppilaalle. Nämä keinot ovat olleet käytössä tähänkin asti, mutta silti osa maahanmuuttaja­taustaisista, Suomessa syntyneistä lapsista on tarvinnut myös valmistavaa opetusta.

On selvää, että rajauksella haetaan vain taloudellisia vaikutuksia. Hallituksen esityksessä säästöksi on arvioitu enintään 10 prosenttia valmistavan opetuksen määrärahoja vuodesta 2028 alkaen (HE, s. 15). Samaan aikaan unohtuu, että 10 prosenttia valmistavaa opetusta tarvitsevista lapsista jää valmistavan opetuksen ulkopuolelle. Kyse on ollut vuositasolla noin 700–800 lapsesta, joilla ei ole riittäviä valmiuksia pärjätä perus­opetuksessa. [4]

Jos maahanmuuttaja­taustaisten lasten varhais­kasvatukseen osallistumista saadaan lisättyä, kuten tavoitteeksi on esimerkiksi pääministeri Orpon hallitus­ohjelmassa (kohta 5.1.) asetettu, sekä Suomessa että Suomen ulkopuolella syntyneiden lasten tarve myöhemmin valmistavalle opetukselle todennäköisesti vähenee. Samaan aikaan on todettava, että varhais­kasvatus ei ole velvoittavaa ja siten niin suomalaisilla kuin maahanmuuttaja­perheillä on oikeus valita, omista lähtö­kohdistaan, osallistuuko lapsi varhais­kasvatukseen vai ei, ja jos lapsi osallistuu, missä vaiheessa hän aloittaa varhais­kasvatukseen osallistumisen. Tilastojen mukaan maahanmuuttaja­taustaiset lapset aloittavat varhais­kasvatuksen usein myöhemmin kuin kantasuomalaiset lapset.

Huolimatta kaikista toimista, joilla maahanmuuttaja­perheiden sekä Suomessa että ulkomailla syntyneiden lasten osallistumista varhais­kasvatukseen tuetaan ja pyritään lisäämään, on siis mahdollista, että kaikilla lapsilla ei edelleenkään ole riittäviä kielellisiä valmiuksia aloittaa koulutietään yleis­opetuksessa, vaan he tarvitsevat valmistavaa opetusta.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ehdotus rajata Suomessa syntyneet maahanmuuttaja­taustaiset oppilaat valmistavan opetuksen ulkopuolelle loukkaa lasten oikeutta opetukseen sekä heidän yhden­vertaisuuttaan. Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että riittävät kielelliset valmiudet sekä muut tarvittavat oppimis­valmiudet on varmistettava kaikille oppilaille heidän syntyperästään riippumatta. Kun valmistavan opetuksen rajauksen perusteena on lapsen syntymämaa, lapset voivat joutua hyvin eriarvoiseen tilanteeseen, vaikka heidän tosi­asiallinen tarpeensa valmistavalle opetukselle olisi sama. Esimerkiksi Suomen ulkopuolella syntynyt, vauva­ikäisenä Suomeen tullut lapsi, jonka arjessa ennen kouluikää pääsääntöinen kieli on ollut oma kotikieli, voi saada valmistavaa opetusta, mutta Suomessa syntynyt paluumuuttaja­lapsi, joka on asunut varhais­lapsuuden vieras­kielisessä ympäristössä, ei valmistavaan opetukseen pääse.

Valmistavan opetuksen ulkopuolelle jättäminen voi olla myös inhimillisesti katsoen hyvin kyseen­alaista, koska valmistavalla opetuksella voidaan osaltaan välttää monia muita ongelmia, joita lapset saattavat koulu­polullaan tai muuten elämässään kohdata puutteellisten kielellisten valmiuksien vuoksi. Ongelmien ratkaiseminen vaatii usein kunnilta ja hyvinvointi­alueilta taloudellisia panostuksia erilaisten palvelujen järjestämiseksi, mikä voi olla huomattavasti kalliimpaa kuin valmistavan opetuksen järjestäminen.

Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin valitettavana, että hallituksen esityksen lapsi­vaikutusten arviointi on edelleen puutteellinen, vaikka elokuussa käydyn lausunto­kierroksen yhteydessä asiasta huomautettiin. [5] Kohdassa 4.2.2.2.7 Vaikutukset lapsiin ei ole lainkaan käsitelty ehdotettua rajausta. Esityksessä ei ole myöskään arvioitu eri toteuttamis­vaihtoehtoja ehdotetun rajauksen näkökulmasta. Lisäksi siinä ei ole arvioitu, miten rajaus vaikuttaa lasten yhden­vertaisuuteen. Edellä sanottua on pidettävä merkittävänä puutteena.

Aamu- ja iltapäivä­toiminnasta perittävien maksujen enimmäis­määrän korotus

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että aamu- ja iltapäivä­toiminnan enimmäis­maksuja nostetaan siten, että kuntien saamat maksu­tuotot kompensoivat aamu- ja iltapäivä­toiminnan valtion­osuuteen tehtävän 7 miljoonan euron valtion rahoituksen vähennyksen. Lisäksi ehdotetaan, että maksut sidotaan indeksiin, jotta maksujen taso seuraisi paremmin kustannus­kehitystä. Käytännössä ehdotus on, että aamu- ja iltapäivä­toiminnan enimmäis­maksuja korotetaan 23,2 prosentilla ja uudet enimmäis­maksut olisivat siten 148 euroa 570 tunnin osalta (nykyisin 120 e) ja 197 euroa 760 tunnin osalta (nykyisin 160 e).

Lapsiasia­valtuutettu vastustaa ehdotusta enimmäis­maksujen korottamisesta. Aamu- ja iltapäivä­toiminnan tulee olla tosi­asiallisesti kaikkien perus­opetuksessa olevien nuorempien lasten saatavilla, riippumatta lapsen ja perheen sosio­ekonomisesta asemasta. Oikeuden­mukaisempi ehdotus olisi luopua aamu- ja iltapäivä­toiminnan valtion­osuuden vähennyksestä.

Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin kyseen­alaisena, että jälleen kerran ehdotetaan muutosta, joka toden­näköisimmin kohdistuu voimakkaimmin jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin ja mikä vielä selkeästi todetaan hallituksen esityksen vaikutusten arvioinneissa (kohdat 4.2.2.2–4.2.2.4 ja 4.2.2.7). Maksujen enimmäis­määrien korotuksen seurauksena osa perheistä toden­näköisesti luopuu aamu- ja iltapäivä­toiminnan paikasta. Useimmin näin toimitaan perheissä, joissa jo muutenkin toimeentulo on heikkoa.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että esityksessä ei ole huomioitu tällä hallitus­kaudella tehtyjä ja tulossa olevia, lukuisia lapsi­perheiden toimeen­tuloa heikentäviä päätöksiä, jotka erityisesti kohdistuvat valmiiksi heikoimmassa sosio­ekonomisessa asemassa oleviin lapsi­perheisiin. Köyhimpien perheiden lisäksi myös keskituloisia lapsiperheitä ovat kurittaneet vuonna 2022 alkanut voimakas inflaatio ja sitä seurannut korkojen nousu, eikä etenkään yksin­huoltajien ostovoimassa ole odotettavissa parannusta. [6] Lisähaastetta lapsiperheiden talouteen tuo kasvanut työttömyyden uhka.

Sosiaali- ja terveys­ministeriön tuoreen julkaisun mukaan pienituloisuus­aste on kasvanut erityisesti lapsiperheissä ja ei-työllisillä. Vuosien 2024–2025 lakimuutokset ja vuoden 2026 toimeentulotuki­uudistus nostavat pienituloisuus­astetta 2,2 prosentti­yksikköä koko väestössä ja lasten kohdalla 3 prosentti­yksikköä. [7] Negatiiviset taloudelliset vaikutukset lapsi­perheisiin on arvioitu nyt suuremmiksi kuin aiemmissa arvioissa oli esitetty. Ministeriön tuoreen arvion mukaan sosiaali­turvan leikkausten seurauksena 31 000 lasta putoaa pienituloisuuden rajan alapuolelle [8], jo samassa tilanteessa olevien n. 123 000 lapsen [9] lisäksi. Lapsuusajan köyhyydellä voi olla lasten hyvinvointiin merkittäviä negatiivisia vaikutuksia, jotka pahimmillaan jatkuvat aikuisuuteen asti.

Aamu- ja iltapäivä­toiminnan tarkoitus on edistää lapsen oikeuksien toteutumista, lasten hyvinvointia, tasa-arvoa ja osallisuutta, tarjota lapselle turvallista kasvu­ympäristöä ja myös mahdollistaa työelämän ja perheen yhteen­sovittamista. Toimintaan osallistuminen vähentää lasten yksinolo­aikaa vanhempien työssä ollessa ja edistää myös esimerkiksi liikunnallista ja aktiivista elämäntapaa. Monille lapsille aamu- ja iltapäivä­toiminta tarjoaa ainoan mahdollisuuden harrastaa.

Hallituksen esityksessä viitataan säännökseen, jonka mukaan kunnalla on velvollisuus alentaa maksua tai jättää maksut perimättä, jos huoltajan elatus­velvollisuus, toimeentulo­edellytykset tai huollolliset näkökohdat huomioon ottaen siihen on syytä (perusopetus­laki (628/1998) 48f § 4 momentti). Tästä huolimatta maksujen korotukset voivat vaikuttaa yksilön tai perheen päätökseen ylipäätään hakeutua aamu- ja iltapäivä­toimintaan, mikä todetaan myös esityksessä.

Lapsiasia­valtuutettu pitää puutteena, että esityksestä ei käy ilmi, miten usein maksuja alennetaan tai jätetään perimättä, eikä myöskään sitä, millaisella menettelyllä tämä hoidetaan. Ilmeisesti käytännöt vaihtelevat paljon kunta­kohtaisesti. On hyvä huomata, että osa perheistä ei edes tiedä, että maksuista voi saada vapautusta tai alennusta tai heillä ei ole voimavaroja itse sitä vaatia. Kuntien tulisi tiedottaa aktiivisesti mahdollisuudesta saada maksuista alennusta tai vapautusta, eikä asia saisi jäädä pelkästään huoltajien aktiivisuuden varaan.

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että tiedottamista mahdollisuudesta saada maksuista alennusta tai vapautusta ja sitä koskevasta menettelystä tulee lisätä riippumatta siitä, korotetaanko maksuja vai ei.

 

Jyväskylässä 29.9.2025

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi