LAPS/114/2024, 9.10.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle valtion talous­arvioksi vuodelle 2025

Viite: Sosiaali- ja terveys­valiokunta perjantai 11.10.2024 klo 9.00 / HE 109/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Teema: Budjetti­esitysten yhteis­vaikutukset

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Talous­arvioon sisältyvällä lapsi­budjetoinnilla tuodaan näkyväksi vain osa lapsiin kohdistuvista vaikutuksista, minkä vuoksi tulisi lisäksi kaikkien määrä­rahojen kohdentamisessa, olivat ne sitten lisäyksiä tai leikkauksia, tehdä huolellinen lapsi­vaikutusten arviointi, jotta saadaan kattava kuva lapsiin kohdistuvista sekä välittömistä että välillisistä vaikutuksista.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että on lyhyt­näköistä tehdä sosiaali­turvaan kohdistuvia leikkauksia siten, että niiden seurauksena yhä useampi lapsi­perhe joutuu turvautumaan viime­sijaiseen toimeentulo­tukeen.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että on hyvin riski­altista viedä eteenpäin lapsiperhe­köyhyyttä lisääviä ja hyvin­vointia heikentäviä sekä syrjäytymis­riskiä kasvattavia yksittäisiä laki­muutoksia, joiden yhteis­vaikutuksia ei ole arvioitu joko lainkaan tai hyvin puutteellisesti. Kokonais­arvioinnin puuttuessa on mahdotonta saada kuvaa siitä, missä määrin hallitus­ohjelmaan sisältyvien sosiaali­turvan muutosten vaikutukset tulevat kohdentumaan lapsiin lyhyellä ja pitkällä tähtäimellä.

• Lapsen oikeuksien näkö­kulmasta yksittäisten toimen­piteiden vaikutus­arviointien sekä kokonais­vaikutusten arviointien tärkein tehtävä olisi ohjata päätöksen­tekoa valitsemaan toimen­piteitä, joilla varmistetaan lapsen edun eli lapsen oikeuksien mahdollisimman täysi­määräistä toteutumista. Näin ei valitettavasti ole toimittu.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu kiittää asiantuntija­pyynnöstä ja toteaa, että valitettavasti annetussa aika­taulussa paneutuminen talousarvio­esitykseen ei ole mahdollista siinä tarkkuudessa kuin olisi suotavaa. Esitämme lausunnossamme siten lähinnä yleisiä huomioita budjetti­esitykseen sisältyvien toimen­piteiden yhteis­vaikutuksista, jotka perustuvat aiempiin yksittäisiin ko. toimen­piteitä koskeviin hallituksen esitys­luonnoksiin ja hallituksen esityksiin antamiimme lausuntoihin.

Talousarvio­esitykseen sisältyy lapsi­budjetointia koskeva yhteenveto­tarkastelu sekä katsaus lapsiin ja lapsi­perheisiin kohdistuvista määrä­rahoista (kohta 7). Tarkastelussa on otettu huomioon välittömästi alle 18-vuotiaisiin lapsiin kohdistuvat ja heille osoitettavat menot sekä lisäksi sellaiset menot, jotka kohdistuvat selkeästi lapsi­perheisiin. Lapsiin epäsuorasti tai välillisesti kohdistuvia menoja ei ole huomioitu. Toistamme vuoden 2023 talousarvio­esitykseen antamassamme lausunnossa[1] esitetyn kantamme: mitä ikinä edellä mainitulla rajauksella tarkoitetaankin, nähdäksemme on selvää, että tämän­kaltaisella lapsi­budjetoinnilla tuodaan näkyväksi vain osa lapsiin kohdistuvista vaikutuksista, minkä vuoksi tulisi lisäksi kaikkien määrä­rahojen kohdentamisessa, olivat ne sitten lisäyksiä tai leikkauksia, tehdä huolellinen lapsi­vaikutusten arviointi, jotta saadaan kattava kuva lapsiin kohdistuvista sekä välittömistä että välillisistä vaikutuksista.

Talousarvio­esitykseen ei sisälly lapsi­vaikutusten arviointia. Useissa vuonna 2023 ja 2024 käsitellyissä, sosiaali­turvan heikennyksiä koskevissa hallituksen esitysten vaikutus­arvioinnissa valittuja muutos­ehdotuksia on puolustettu sillä, että ne ovat välttämättömiä julkisen talouden tasa­painottamiseksi ja ne kohdistuvat ainakin osin vähemmässä määrin lapsi­perheisiin kuin muihin kohde­ryhmiin. Toisaalta tavoitteeksi on esitetty myös lapsi­perheiden vanhempien työllistymisen edistäminen. Nämä ovat sinänsä ymmärrettäviä tavoitteita.

Lapsiasia­valtuutettu pitää kuitenkin valitettavana, että esityksistä ei ole käynyt ilmi, että valmistelussa olisi edes harkittu vaihto­ehtoisia ratkaisuja, joilla vaikutukset erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin olisi vältetty kokonaan tai edes osin. Siten myös punninta lapsen edun ja yleisen edun – valtion­talouden tasa­painottaminen, työllisyyden lisääminen – on jäänyt tosi­asiallisesti tekemättä. Punninnan välttämättömyyttä on korostanut myös YK:n lapsen oikeuksien komitea. Sen mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[2]

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaan lapsella on oikeus ruumiillisen, henkisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon (27 artikla) ja sosiaali­turvaan (26 artikla). Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[3] Päätelmissä kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa.

Muistutamme myös Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitean 15.2.2023 julkistetusta ratkaisusta, jossa komitea totesi Suomen sosiaali­turvan tason olevan liian alhainen. Ratkaisussa tarkasteltiin muun muassa vähimmäis­sairauspäivärahan, -vanhempain­rahan, -kuntoutus­rahan, työttömyys­turvan perus­päivärahan, takuu­eläkkeen, työmarkkina­tuen ja toimeentulo­tuen tasoa suhteessa suomalaisten keski­tuloon. Komitea totesi vähimmäis­etuudet liian mataliksi kattamaan tuen­saajan perus­tarpeet uudistetun Euroopan sosiaalisen perus­kirjan edellyttämällä tavalla.[4] Mainitut tuki­muodot vaikuttavat suoraan lasten ja lapsi­perheiden elin­tasoon ja sosiaali­turvaan.

Lapsiasia­valtuutettu pitää valitettavana, että talousarvio­esitykseen sisältyvät, pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaiset sosiaali­turvaan kohdistuvat laaja­mittaiset toimen­piteet heikentävät lapsi­perheiden toimeen­tuloa merkittävästi. Toimen­piteet muun muassa vähentävät lapsi­perheiden osuutta asumis­tuesta ja lisäävät lapsi­perheiden osuutta toimeentulo­tuesta. Ensi­sijaisten etuuksien ja yleisen asumis­tuen heikennykset, sekä muun muassa työttömyys­turvan heikennykset, kuten lapsi­korotusten poistaminen, lisäävät perus­toimeentulo­tukeen turvautumisen tarvetta.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että on lyhyt­näköistä tehdä sosiaali­turvaan kohdistuvia leikkauksia siten, että niiden seurauksena yhä useampi lapsi­perhe joutuu turvautumaan viime­sijaiseen toimeentulo­tukeen.

Lisäksi esimerkiksi sosiaali- ja terveyden­huollon asiakas­maksujen korotukset heikentävät lapsi­perheiden taloudellista tilannetta, vaikka korotukset eivät lapsilta perittäviin maksuihin pää­sääntöisesti kohdistukaan. Ne voivat johtaa vanhempien huononevaan terveyden­tilaan, mikä entisestään heikentää myös perheen lasten tilannetta. Lapsi­perheiden toimeen­tuloon kohdistuvat leikkaukset ja erilaiset menojen lisäykset kohdistuvat aina vähintäänkin välillisesti lapsiin.

Lapsi­perheiden taloudellisen ahdingon syveneminen ja pitkä­aikaisuus sekä vanhempien terveys­ongelmien mahdollinen pitkittyminen ja vaikeutuminen voivat olla erityisen haitallisia lasten hyvin­voinnille ja terveydelle. Lapsiasia­valtuutettu on perään­kuuluttanut useissa sosiaali­turvan heikennyksiä koskevissa lausunnoissaan lapsiin kohdistuvien vaikutusten kattavaa kokonais­arviointia.

On hyvin riski­altista viedä eteenpäin lapsiperhe­köyhyyttä lisääviä ja hyvin­vointia heikentäviä sekä syrjäytymis­riskiä kasvattavia yksittäisiä laki­muutoksia, joiden yhteis­vaikutuksia suhteessa muihin asiaan liittyviin muutoksiin ei ole arvioitu joko lainkaan tai hyvin puutteellisesti. Kokonais­arvioinnin puuttuessa on mahdotonta saada kuvaa siitä, missä määrin hallitus­ohjelmaan sisältyvien sosiaali­turvan muutosten vaikutukset tulevat kohdentumaan lapsiin lyhyellä ja pitkällä tähtäimellä.

Lapsi­perheiden heikentyneellä taloudellisella asemalla on negatiivisia vaikutuksia lasten elin­tasoon ja hyvin­vointiin. Erityisen valitettavaa on, että tällä hallitus­kaudella tehtävät muutokset kohdistuvat usein jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin, kuten yksinhuoltaja­perheissä asuviin lapsiin ja lapsi­perheisiin, joissa on työttömyyttä tai vanhemmilla paljon terveys­ongelmia. Jo ennen tällä hallitus­kaudella tehtyjä muutoksia noin 10 prosenttia suomalais­lapsista elää suhteellisessa köyhyydessä. Lapsiperhe­köyhyyden on arvioitu lisääntyvän tulevina kuukausina. SOSTEn laskelmien mukaan vuonna 2024 pieni­tuloisissa perheissä asuu 144 000 lasta. Lisäystä edelliseen vuoteen on 12 700 lasta.[5] Lapsiperhe­köyhyyden tiedetään vaikuttavan lasten hyvinvointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän.

Köyhyys­riskissä ovat erityisesti pienten lasten perheet, moni­lapsiset perheet ja yhden aikuisen koti­taloudet. Syksyllä 2023 sosiaali- ja terveys­ministeriön (STM) ja valtiovarain­ministeriön yhteis­työnä valmisteltuun ”Vuoden 2024 sosiaaliturva­muutosten yhteisvaikutus­arviointi” -muistiossa todettiin, että väestö­ryhmittäisessä yhteis­vaikutusten tarkastelussa suurimmat tulon­menetykset kohdentuvat työ­ikäisten yhden hengen talouksiin sekä yksin­huoltajiin. Syksyllä 2024 valmistunut STM:n muistio ”Vuosien 2024 ja 2025 sosiaaliturva­muutosten yhteis­vaikutukset koti­talouksien taloudelliseen asemaan”[6] todetaan vastaavasti: tulo­menetykset kohdistuvat voimakkaimmin yhden hengen talouksiin sekä yksinhuoltaja­talouksiin.

Edellä mainitun STM:n sosiaaliturva­muutosten 2024–2025 yhteis­vaikutuksia käsittelevän muistion lisäksi syyskuun loppu­puolella julkaistiin toinen arvio­muistio ”Vuosien 2024 ja 2025 toimeentulo­turva- ja sosiaali- ja terveyspalvelu­lainsäädännön muutosten yhteis­vaikutukset eri ihmis­ryhmien perus- ja ihmis­oikeuksien toteutumiseen”.[7]

On myönteistä, että nämä muistiot on laadittu. Samaan aikaan on kuitenkin todettava, että kyseiset arvio­muistiot olisi tullut laatia jo paljon aikaisemmin, ennen kuin niiden kattamia laki­muutoksia ryhdytään viemään eteenpäin. Nyt muistiot julkaistiin siinä vaiheessa, kun merkittävä osa toimen­piteitä koskevista hallituksen esityksistä oli jo menossa eduskunnan käsiteltäväksi, joten kyseisten vaikutus­arviointien merkitys on ollut lähinnä toteava: tällaiset leikkaukset ja muut tiukennus­toimet päätettiin tehdä, ja vaikutukset ovat nämä mutta niistä ei tingitä, vaikka vaikutus­arviointi osoittaisi päätöksiin sisältyviä suuria riskejä ja vakavia negatiivisia vaikutuksia moniin kansalaisiin.

Lapsen oikeuksien näkö­kulmasta yksittäisten toimen­piteiden vaikutus­arviointien sekä kokonais­vaikutusten arviointien tärkein tehtävä olisi ohjata päätöksen­tekoa valitsemaan toimen­piteitä, joilla varmistetaan lapsen edun eli lapsen oikeuksien mahdollisimman täysi­määräistä toteutumista.

Näin ei valitettavasti ole toimittu, vaikka vaikutus­arvioinnit olisivat sitä selkeästi edellyttäneet. Perus- ja ihmis­oikeuksien toteutumiseen kohdistuvia yhteis­vaikutuksia koskevassa arvio­muistiossa todetaan keskeisinä havaintoina (s. 31), että sosiaaliturva­etuuksien leikkaukset yhdessä palveluihin kohdistuvien heikennysten sekä sosiaali- ja terveyden­huollon asiakas­maksujen korotusten kanssa heikentävät erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien lasten ja heistä huolta pitävien aikuisten asemaa.

Esitykset lisäävät riskiä lapsiperhe­köyhyyden kasvamiseen, ja toimeentuloturva­muutoksista johtuvat suuret suhteelliset tulon­menetykset painottuvat yksinhuoltaja­talouksiin. Lapsuuden perheen toimeentulo-ongelmat myös periytyvät ja lisäävät toden­näköisyyttä muiden ongelmien kasautumiseen elämän­kulussa, jolloin lasten ja nuorten syrjäytymisen riski voi kasvaa. Nuorten palvelut heikentyvät Kelan kuntoutusraha­etuuksien ja kuntoutus­rahan muutosten sekä lasten­suojelun jälki­huollon ikärajan laskun myötä, ja nämä toimen­piteet lisäävät erityisen haavoittuvassa asemassa olevien nuorten syrjäytymisen riskiä.

Ainoana myönteisenä toimen­piteenä todetaan, että lasten ja nuorten terapia­takuu vahvistaa yksilö­kohtaisen hoidon ja tuen saatavuutta lasten ja nuorten lisääntyneisiin mielen­terveyden oireisiin. Lisäksi todetaan, että hoito­takuu säilyy alle 23-vuotiaille ennallaan, mikä on lasten ja nuorten osalta myönteistä.

Kaiken tämän negatiivisen kommentoinnin lopuksi on myös hyvä todeta, että talousarvio­esitykseen sisältyy myös myönteisiä kirjauksia. Näistä voidaan mainita muun muassa perus­opetuksen vahvistamisen määräraha­tason nosto 50 miljoonasta eurosta 100 miljoonaan euroon ja ammatillisen koulutuksen sekä lukio­koulutuksen oppimisen tuen järjestelmän vahvistaminen 20 miljoonalla eurolla vahvistavat lapsen oikeutta oppimiseen. Matalan kynnyksen mielenterveys­palveluihin, päihteillä ja väkivallalla oirehtiviin nuoriin kohdistuviin toimiin ja lasten­suojelun hybridi­mallin käynnistäminen ovat myös kannatettavia panostuksia lapsiin ja nuoriin.

Samaan aikaan lapsiasia­valtuutettu esittää huolensa leikkauksista, joita on jo edellä käsitelty ja myös niihin, jotka kohdistuvat terveyden ja sosiaalisen hyvin­voinnin edistämiseen. Talousarvio­esityksen mukaan (s. 667) sosiaali- ja terveys­ministeriön toiminnassa painottuvat terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen, eri­arvoisuuden vähentäminen, osa­työkykyisten työllistymisen ja työssä pysymisen edistäminen, iäkkäiden toiminta­kyvyn vahvistaminen ja palvelujen turvaaminen sekä suku­puolten tasa-arvon edistäminen. Näitä tavoitteita on tarkoitus toteuttaa hallitus­ohjelman mukaisten säästöjen toimeen­panossa, sosiaali- ja terveys­palvelujen ohjauksessa, sosiaaliturva­uudistuksen ja tasa-arvo-ohjelman valmistelussa sekä elpymis- ja palautumis­suunnitelman toimeen­panossa.

Kuten edellä on käynyt ilmi, hallitus­ohjelman mukaiset säästöt monella tavoin toimivat mainittujen tavoitteiden vastaisesti. Kun kokonais­arviointia tehdään suhteellisen vähän ja muutoksia viedään eteenpäin yksittäisinä esityksinä usein hyvin kovalla kiireellä, epäselväksi valitettavasti jää, millaisia kokonais­vaikutuksia kaikilla toimilla on lasten ja lapsi­perheiden hyvin­vointiin ja asemaan sekä laajemmin kaikkiin kansalaisiin ja suomalaiseen hyvinvointi­yhteiskuntaan. 

 

Jyväskylässä 9.10.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi