LAPS/63/2023, 13.11.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan valtiovarain­valiokunnan kunta- ja hyvinvointi­jaostolle hallituksen esityksestä edus­kunnalle valtion talous­arvioksi vuodelle 2024

Viite: Kunta- ja hyvinvointi­jaosto tiistai 14.11.2023 klo 9.30 / HE 41/2023 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun arvioista

• Valtion talousarvio­esityksessä ja pää­ministeri Petteri Orpon hallitus­ohjelmassa ei ole otettu huomioon YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaista lapsen edun ensi­sijaisuuden periaatetta.  

• Valtio­neuvosto ei ole ottanut huomioon kansain­välisten ihmisoikeus­elinten sosiaali­turvan tasoa ja siihen tehtäviä muutoksia koskevia huomautuksia ja suosituksia.

• YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan talous­kriisien aikana lapsen oikeuksien kannalta taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.

• Lapsi­köyhyyden ja toimeentulo­tuen käytön lisääntyminen tulevat vaarantamaan monet hallitus­ohjelmassa asetetut tavoitteet, kuten oppimis­tason nousun, nuorten mielen­terveyden edistämisen, lasten­suojelun avopalveluja painottavan palvelu­rakenteen, nuoriso­rikollisuuden vähentämisen ja syntyvyyden kasvun.

• Hallitus­ohjelmassa esitettyjen tavoitteiden vastaisesti tulee useilla esitetyillä muutoksilla olemaan kielteisiä vaikutuksia lapsi­perheiden huoltajien työllistymiseen, ja ne ohjaavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin.

• Ehdotetut toimet johtavat toden­näköisesti lapsi­köyhyyden kasvuun, eikä siitä seuraavia haitallisia vaikutuksia hallitus­ohjelmaan kirjattujen tavoitteiden toteutumiseen ole otettu huomioon.

Lapsiasia­valtuutetun arviot

Edus­kunnan valtiovarain­valiokunnan kunta- ja hyvinvointi­jaosto on pyytänyt lapsiasia­valtuutetun asiantuntija­lausuntoa valtion talousarvio­esityksestä (HE 41/2023 vp, TAE). Asiantuntija­pyynnön teemana on sosiaali­turvaan ehdotettujen muutosten kokonais­vaikutus yhteis­kunnassa (ml. vaikutus lapsiperhe­köyhyyteen).

Lapsiasia­valtuutettu kiittää asiantuntija­pyynnöstä. Lapsiasia­valtuutettu on aiemmin 23.10.2023 antanut valtiovarain­valiokunnalle seikka­peräisen lausunnon valtion talousarvio­esityksestä ja Julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2023–2027.[1] Tähän lausuntoon sisältyvä arviointi on koottu mainitusta lausunnosta asiantuntija­pyynnön teeman mukaisesti.

Lapsen edun arviointi ensi­sijaisena harkinta­perusteena

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen (LOS) 3.1 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena otettava huomioon lapsen etu. Lapsen etu on käsite, joka voidaan määritellä yksittäisen lapsen, lapsi­ryhmän tai kaikkien lasten kohdalla. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu tulee ”sopeuttaa ja määritellä tapaus­kohtaisesti kyseessä olevan lapsen tai kyseessä olevien lasten erityis­tilanteen mukaisesti, jolloin otetaan huomioon heidän henkilö­kohtainen tilanteensa, olo­suhteet ja tarpeet.”[2] Myös LOS 26 artiklassa vahvistetaan, että lapselle sosiaal­iturvaa myönnettäessä on tarvittaessa huomioitava laajasti hakemukseen vaikuttavia seikkoja. Komitean yleis­kommentissa lapsen edusta (nro 14) on kuvattu laajemmin, miten lapsen etua tulisi arvioida eri tilanteissa.[3] 

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että lapsen edun ensi­sijaisuuden huomioon­ottaminen siten, kuin se Suomessa lain­tasoisena voimassa olevassa lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa on määritelty, edellyttää, että lapsen/lapsiryhmän / kaikkien lasten tilannetta tarkastellaan kokonais­valtaisesti. On ymmärrettävää, että talousarvio­esityksen valmistelussa keskitytään taloudellisiin vaikutuksiin, mutta samaan aikaan on välttämätöntä, että taloudellisten toimen­piteiden suoria ja välillisiä vaikutuksia lasten oikeuksiin ja asemaan arvioidaan moni­puolisesti vastaavalla tavoin.

Lapsiasia­valtuutettu kehottaa kiinnittämään erityistä huomioita siihen, että perheiden toimeen­tuloon ja sosiaali­turvaan kohdistuvat heikennykset eivät saisi vaarantaa hallitus­ohjelmaan sisältyviä, sinänsä myönteisten kirjausten mukaisia toimia, joiden tavoitteena on parantaa lasten ja nuorten asemaa ja oikeuksien toteutumista sekä terveyttä ja hyvinvointia. Tästä voidaan mainita esimerkkinä hallituksen mallin mukainen laaja-alainen toimenpide­ohjelma nuorten syrjäytymisen ehkäisemiseksi sekä nuorten hyvinvointi­vajeen ja mielen­terveyden ongelmien paikkaamiseksi (pääministeri Orpon hallitus­ohjelma[4], s. 96).

Lasten ja nuorten mielen­terveyden oireet ja häiriöt ovat viime vuosina lisääntyneet, ja niiden ehkäisy sekä hoito tunnistetaan hallitus­ohjelmassa yhdeksi keskeiseksi tavoitteeksi. Tämä tavoite voi kuitenkin vaarantua, jos samaan aikaan lisätään lasten ja lapsi­perheiden sekä nuorten arjen haasteita, joista voi seurata entistä enemmän tarvetta turvautua sosiaali- ja terveyden­huollon palvelujen apuun. Vaarana on, että loppu­tulos on neutraali tai painuu miinukselle hyvästä tarkoituksesta huolimatta. Palaamme hallitus­ohjelman tavoitteiden vaarantumiseen tuonnempana.

Yleisiä huomioita sopeutus­toimista suhteessa lapsen oikeuksiin

Lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimus­valtiot sitoutuvat ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lain­säädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleis­sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseksi sopimus­valtiot niin ikään ryhtyvät mahdollisimman täys­imääräisesti tällaisiin toimiin käytettävissä olevien voima­varojensa mukaan ja tarvittaessa kansain­välisen yhteis­työn puitteissa.

Lapsen oikeuksien yleis­sopimus ottaa siten huomioon valtion käytettävissä olevat resurssit, mutta asettaa lapsen edun kuitenkin etu­sijalle myös silloin, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä. Yleis­sopimuksen täytäntöön­panoa valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin. Sopimus­valtioiden ei myöskään pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumis­tason heikentymistä.

Lapsen oikeuksien komitea toteaa, että talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[5]

Lapsille kuuluvat lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen takaamien oikeuksien lisäksi muiden ihmisoikeus­sopimusten mukaiset oikeudet. Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa siten myös YK:n taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien yleis­sopimukseen (SopS 6/1976, TSS-sopimus) perustuvasta vahvasta olettamuksesta, jonka mukaan sosiaali­turvan heikennykset ovat kiellettyjä.[6] Mikäli heikennyksiä kuitenkin tehdään, on sopimus­valtion todistettava, että heikennykset perustuvat huolelliselle harkinnalle, jossa kaikki vaihto­ehtoiset toteuttamis­tavat on punnittu. Näkökulma on siten täysin yhden­mukainen lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaisen tulkinnan kanssa. Lisäksi TSS-sopimuksessa korostetaan lasten ja nuorten erityisen suojeltua asemaa ja todetaan, että ”suurin mahdollinen suojelu ja apu on annettava perheelle, joka on yhteis­kunnan luonnollinen ja perustavaa laatua oleva yhteisö, varsinkin sen perustamista varten ja niin kauan kuin se on vastuussa vajaa­valtaisten lasten huollosta ja kasvatuksesta” (10 artikla).

YK:n taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitea esitti huolensa viimeisimmissä Suomea koskevissa loppu­päätelmissään (2021) hallitus­kaudella 2015–2019 tehdyistä indeksi­jäädytyksistä ja etuuksien leikkauksista. Komitea katsoi, että ne tekivät etuuksista riittämättömiä ja vaikuttivat suhteettomasti jo valmiiksi epä­edullisessa asemassa oleviin ryhmiin.[7] Komitea vaati sopimus­valtiota varmistamaan uudistusten yhteydessä[8], että sosiaali­etuudet pysyvät riittävinä. Jos leikkauksia harkitaan muun muassa julkisen talouden säästö­toimien yhteydessä, niiden on oltava väli­aikaisia ja niiden tulee koskea ainoastaan kriisi­aikaa. Leikkausten tulee myös olla sikäli välttämättömiä ja oikea­suhteisia, että muiden toiminta­periaatteiden noudattaminen tai toimen­piteistä pidättyminen olisi haitallisempaa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien kannalta. Leikkaukset eivät saa vaikuttaa suhteettomasti muita heikommassa asemassa oleviin ja syrjäytyneisiin ryhmiin eikä niihin tulisi liittää muita toimia, kuten sosiaalisia tulon­siirtoja, joilla lievennetään kriisi­aikoina syntyvää eri­arvoisuutta. Leikkauksissa on myös säilytettävä etuuden ydin­osa, joka mahdollistaa edun­saajille riittävän elintason.[9]

Lapsi­budjetointi ja lapsi­vaikutusten arviointi

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että valtion talousarvio­esitykseen sisältyy luku 7 Lapsi­budjetointi (Y63–Y70). Kohdassa todetaan, että tarkasteluun ei ole sisällytetty lapsi-ikäryhmään epäsuorasti tai välillisesti kohdistuvia menoja, koska tällaiset menoarviot eivät tosi­asiallisesti kuvaa lapsiin kohdistuvia meno­päätöksiä tai -muutoksia, eikä laskennallisesta tarkastelusta voi tehdä lapsi-ikäluokan määräraha­tasoon liittyviä johto­päätöksiä (Y63). Mitä ikinä tällä tarkoitetaankin, nähdäksemme on selvää, että tämän­kaltaisella lapsi­budjetoinnilla tuodaan näkyväksi vain osa lapsiin kohdistuvista vaikutuksista, minkä vuoksi sen lisäksi on kaikkien määrä­rahojen kohdentamisessa, olivat ne sitten lisäyksiä tai leikkauksia, tehtävä huolellinen lapsi­vaikutusten arviointi, jotta saadaan kattava kuva lapsiin kohdistuvista sekä välittömistä että välillisistä vaikutuksista.

Lapsi­budjetoinnin selostus­osassa (Y64–Y65) tunnustetaan, että työttömyys­turvan lapsi­korotukset ehdotetaan poistettavaksi 1.4.2024 lukien. Lisäksi todetaan, että vuoden 2024 aikana yleisestä asumis­tuesta poistetaan 300 euron ansiotulo­vähennys, yleisen asumis­tuen perus­omavastuuta korotetaan ja asumis­tuen tasoa tarkistetaan. Toimeentulo­tuen perus­osaan sisällytetään viiden prosentin omavastuu asiakkaan tarpeellisten suuruisten asumis­menojen määrästä. Selostus­osassa todetaan, että toimen­piteiden arvioidaan ”tuottavan julkiselle taloudelle 360 milj. euron säästöt, joista osa kohdistuu myös lapsi­perheisiin”. Myös kansan­eläke- ja kuluttajahinta­indeksiin sidottujen etuuksien (pl. toimeentulo­tuki, elatus­tuki, eläkkeet ja vammais­etuudet) indeksi­korotukset jätetään tekemättä. Todettakoon, että laskelmia näistä muutoksista ei kuitenkaan ole tehty näkyväksi lapsi­budjetoinnissa.

YK:n lapsen oikeuksien komitea kiinnitti huomioita lapsi­budjetointiin viimeisimmissä, kesällä 2023 Suomelle antamissaan suosituksissa.[10] Komitea kehotti (suositus 9 Resurssien kohdentaminen) sisällyttämään lapsen oikeuksiin perustuvan lähestymis­tavan valtion budjetointi­prosessiin ja muun muassa toteuttamaan järjestelmän, jonka avulla seurataan lapsille suunnattujen resurssien kohdentamista, käyttöä ja valvontaa kaikkialla sopimus­valtiossa. Lisäksi suosituksissa kehotetaan kaikilla aloilla arvioimaan, miten tehdyt investoinnit palvelevat lapsen etua, ja määrittelemään budjetti­politiikan, joka koskee heikossa tai haavoittuvassa asemassa olevia lapsia, kuten vammaisia, vähemmistö­ryhmiin kuuluvia ja köyhyydessä eläviä lapsia sekä turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsia.

Hallitus­ohjelmaa toteuttavia hallituksen esitys­luonnoksia ja hallituksen esityksiäkin on jo ollut lausuttavana tänä syksynä useita. Ne ovat pää­asiassa koskeneet sosiaali­turvaan ja muihin etuuksiin kohdistuvia heikennyksiä. Yhteistä näille esityksille on ollut se, että taloudellisia vaikutuksia on arvioitu paikoin varsin huolellisestikin kulloinkin kyseisen esityksen kannalta, mutta perus- ja ihmisoikeus­vaikutuksia, mukaan lukien vaikutuksia lasten ja lapsi­perheiden asemaan ja oikeuksiin, ei ole arvioitu juuri lainkaan. Merkittävänä ongelma on ollut kokonais­vaikutusten arvioinnin puute.

Sosiaali- ja terveys­ministeriö julkaisi kyllä sosiaaliturva­muutosten yhteis­vaikutusten arvioinnin[11], mutta se valmistui vasta lokakuussa juuri ennen kuin kyseiset hallituksen esitykset annettiin edus­kunnalle. Tähän yhteis­vaikutusten arviointiinkaan ei kuitenkaan sisältynyt muuta kuin taloudellisten vaikutusten arviointia. Muistio osoitti, että suunnitelluilla sosiaali­turvan muutoksilla on erittäin haitallisia yhteis­vaikutuksia etenkin yksin­huoltajien talouteen ja työn kannattavuuteen.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että pää­sääntönä kuluneena syksynä on ollut, että lausunnon­antajille on varattu kohtuuttoman lyhyt aika perehtyä lausuttaviin asia­kirjoihin. Suuri määrä hallituksen esityksiä on kiireellisellä aikataululla käsittelyssä myös edus­kunnassa ja lausunnon­antajilla, kuten lapsiasia­valtuutetulla, on valmisteltavana lukuisia lausuntoja samaan aikaan. Tästä on seurannut myös se, että eduskunnan valio­kunnille annettavien asiantuntija­lausuntojen laatimiseen jää hyvin vähän aikaa. Tämä voi osaltaan heikentää asiantuntija­kuulemisten merkitystä lainsäädäntö­prosessissa. Näihin ongelmiin on kiinnittänyt huomiota myös muun muassa oikeus­kansleri, lainsäädännön arviointi­neuvosto ja perustuslaki­valiokunta omissa lausunnoissaan.

Lapsiasia­valtuutettu on esittänyt myös huolensa siitä, että yksittäisissä hallituksen esityksissä ei muita toteutus­vaihtoehtoja ole kuvattu, eikä luonnollisestikaan niitä siten ole esityksissä myöskään arvioitu. Tätä on perusteltu sillä, että muutos­esitys sisältyy hallitus­ohjelmaan. Epäselvää on, onko muita toteutus­vaihtoehtoja harkittu ja arvioitu hallitus­ohjelmaakaan tehtäessä.

Tässä kohdin haluamme muistuttaa jo edellä mainitusta huomiosta: YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin. Hallitus­ohjelma ei vapauta lainsäätäjää tästä arvioinnin ja varmistamisen velvoitteesta.

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että uskottava lapsi­vaikutusten arviointi ja lapsi­budjetointi edellyttävät, että eri ratkaisu­vaihtoehtoja on arvioitu lapsen oikeuksien näkökulmasta laaja-alaisesti jo ennen päätöksen­tekoa ja että vaikutusten arviointia tarkennetaan valitun vaihtoehdon osalta toimeen­panon valmistelun aikana. Lisäksi on seurattava päätösten vaikutuksia myös niiden toimeen­panon aikana ja reagoitava tarvittaessa seurannasta saatavien tulosten perusteella mahdollisimman nopeassa aikataulussa.

Lapsiasia­valtuutetun arvioita sosiaali­turvan muutoksista

Huomioita hallitus­ohjelman tavoitteista ja muutosten vaikutuksista

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman tavoitteena on, että suomalaisten osaamistaso on käännetty takaisin kasvu-uralle ja koulutus­taso on noussut (s. 77).

Vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortti­tutkimus osoittaa, että pitkä­aikainen toimeentulo­tuen saaminen on yhteydessä lapsen luku­aineiden keski­arvoon peruskoulun päättyessä. Kun ilman toimeentulo­tukea kasvaneiden lasten luku­aineiden keskiarvo jäi noin 50 prosentilla alle kahdeksaan, toimeentulo­tukea saaneissa perheissä noin 75 prosenttia jäi alle kahdeksan keskiarvon.[12]

Lisäksi toimeentulo­tuen saanti on yhteydessä yksilöllistettyyn opetukseen perus­opetuksessa, joka pitkään toimeentulo­tuen varassa eläneiden perheiden lapsilla on huomattavasti muita yleisempää (kuvio Ristikari ym. 2018).

 

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman tavoitteena on parantaa nuorten mielen­terveyttä ja estää mielen­terveyden ongelmien puhkeamista sekä helpottaa hoitoon pääsyä (s. 22). Ohjelmassa todetaan, että erityisesti nuorten lisääntyneet mielenterveys­ongelmat vaativat määrä­tietoisia toimia (s. 30).

Suomessa vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortissa psyyken­lääkkeiden pitkä­aikainen käyttö oli vahvasti yhteydessä perheen pitkä­aikaisen toimeentulo­tuen käyttöön (ao. kuvio, Ristikari ym. 2018).

 

 

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaan lasten­suojelussa pyritään avopalveluja painottavaan palvelu­rakenteeseen (s. 33).

Suomessa vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortissa lapsen sijoittaminen kodin ulkopuolelle lasten­suojelun toimesta oli vahvasti yhteydessä perheen pitkä­aikaiseen toimeentulo­tuen käyttöön (ao. kuvio, Ristikari ym. 2018).

 

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaan Suomessa ryhdytään nuoriso- ja jengi­rikollisuuden määrä­tietoiseen vähentämiseen (s. 180).

Suomessa vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortissa rangaistus­määräyksen tai rikos­tuomion saaminen oli vahvasti yhteydessä perheen pitkä­aikaiseen toimeentulo­tuen saantiin (ao. kuvio, Ristikari ym. 2018).

 

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaan (s. 24) hallitus laatii väestö­poliittisen selonteon, jossa on tarkoitus etsiä toimen­piteitä, jotka vaikuttaisivat positiivisesti syntyvyyteen.

Suomessa tehdyssä tutkimuksessa[13] epävarma elämän­tilanne on suurin syy päätökseen lykätä lasten hankkimista tai luopua siitä kokonaan. Epävarma elämän­tilanne muodostuu useista tekijöistä, mutta heikko taloudellinen tilanne on yksi osatekijä. Syntyvyys on jo tällä hetkellä kaikkein vähäisintä matalasti koulutettujen, pienituloisten ihmisten parissa. Matalasti koulutetuista miehistä kolmannes jää pysyvästi lapsettomiksi.

Siten nuorten aikuisten taloudellisen tilanteen heikkenemisellä voi olla pitkä­aikaisia varsin negatiivisia vaikutuksia muun muassa Suomen väestö­kehitykseen ja hyvinvointi­yhteiskunnan ylläpitoon.

Työnteon kannusteiden heikkeneminen

TAE:ssä esitetään lukuisia muutoksia, joilla heikennetään sosiaali­turvaa ja muita etuuksia. Ne näyttäisivät kohdistuvan monilta osin jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsiperheisiin ja lapsiin. Tällaisia muutoksia ovat muun muassa työttömyys­etuuksien lapsi­korotusten poistaminen, yleiseen asumis­tukeen kohdistuvat muutokset, toimeentulotuki­lain muutokset sekä indeksi­korotusten jäädyttäminen.

STM arvioi, että suhteellisen pieni­tuloisuuden arvioidaan lisääntyvän eniten nuorten aikuisten, yksinhuoltajien sekä vanhempien työikäisten yksin asuvien keskuudessa. Tulonjaon epätasaisuutta mittaavan Gini-kertoimen arvioidaan kasvavan staattisessa tarkastelussa 27,62 prosentista 28,07 prosenttiin (+0,45 prosentti­yksikköä). Esitetyt muutokset kasvattavat suhteellista pieni­tuloisuutta sekä 50 että 60 prosentin pienituloisuus­rajalla. Kaikkein pieni­tuloisimmista suomalaisista köyhtyy 40 prosenttia. Lapsiköyhyys kasvaa ehdotettujen muutosten seurauksena. [14]

 

Osa ehdotetuista muutoksia on ainakin pyritty toteuttamaan siten, että vaikutukset lapsiin ja lapsi­perheisiin jäisivät vähäisiksi, mikä on luonnollisesti myönteistä. Kuitenkin edellä mainitut sosiaali- ja terveys­ministeriön laskelmat osoittavat, että taloudellisilta kokonais­vaikutuksiltaan muutokset heikentävät pienituloisten ja köyhien lapsiperheiden asemaa. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että tätä ei tee yhtään hyväksyttävämmäksi se, että myös muiden väestöryhmien toimeentulo heikkenee tai se, että lapsiperheiden toimeentulo heikkenee vähemmän.  

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelmassa todetaan (kohta 4.3.), että hallitus uudistaa sosiaali­turvaa siten, että järjestelmä on työhön kannustavampi. Toisin sanoen tavoitteena on, että työnteon tulee aina olla kannattavampaa kuin sosiaali­turvan varassa eläminen. Epäselväksi jää, miten esitetyt muutokset tukevat tätä sinänsä hyvin kannatettavaa työntekoon kannustamisen tavoitetta, kun niin monen perheen käytettävissä olevat tulot ahkerasta työnteosta huolimatta pienenevät nykyisestään.

Edellä mainituissa tilanteissa voi käydä niin, että jättäytyminen kokonaan sosiaaliturvan varaan tulee perheelle taloudellisesti kannattavammaksi. Huomautamme myös varsin vähän tässä yhteydessä käsitellystä tosiasiasta, että Suomessa on useita alueita ja aloja, joissa työtilanne on heikko. Tuoreet uutiset taloudesta kielivät heikentyvästä suhdanteesta, mikä vaikuttaa myös työmarkkinoiden tilanteeseen.

Lapsiköyhyyden kielteiset vaikutukset

Lapsiasia­valtuutettu on toistuvasti kiinnittänyt huomiota lapsiperhe- ja lapsiköyhyyteen Suomessa.[15] Lapsiköyhyys on Suomessa yleistynyt 2000-luvulla. Suomalais­lapsista noin 11 prosenttia elää suhteellisessa köyhyydessä.[16] Vuonna 2021 noin 121 800 lasta eli pieni­tuloisessa perheessä. Tämä vastaa 12 prosenttia kaikista Suomessa asuvista lapsista.[17] Köyhyys koettelee etenkin yksinhuoltaja­perheitä, yhden tulonsaajan perheitä, monilapsisia perheitä ja pienten lasten perheitä.

On syytä korostaa, että köyhissä lapsiperheissä on tyypillistä, että ainakin toinen huoltajista käy töissä: köyhistä lapsiperheistä lähes puolessa huoltaja on töissä. Ilmiö on siis jossain määrin erilainen kuin muissa kotitalouksissa, joissa köyhyys yleensä selittyy työttömyydellä tai työelämän ulkopuolella olemisella.[18]

Lapsiperheissä joudutaan työssä­käynnistä huolimatta turvautumaan usein esimerkiksi asumistukeen ja toimeentulo­tukeen. Monet ehdotettavat muutokset vain heikentävät lapsiperheiden taloutta ja lisäävät etenkin toimeentulo­tuen tarvetta. Hallitus­ohjelman tavoitteena on kuitenkin vähentää tukeutumista sosiaali­turvaan. Ristiriita näyttää ilmeiseltä.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan suunnitellut lapsilisän korotukset eivät ole riittäviä kompensoimaan esitettyjä sopeutuksia, joista valitettavan suuri osa kohdistuu juuri heikoimmassa taloudellisessa tilanteessa oleviin lapsiperheisiin.

Lapsiköyhyyden vähentäminen on vuodesta 2019 asti ollut kansallisen lapsistrategian keskeinen tavoite, ja Suomi on asettanut kansalliseksi tavoitteekseen vähentää köyhyys- tai syrjäytymis­riskissä olevien henkilöiden määrää 100 000 henkilöllä vuoteen 2030 mennessä. Näistä 100 000 henkilöstä kolmasosan tulisi olla lapsia.[19] Tavoitteet ovat perusteltuja, sillä lapsi­köyhyyden kielteiset seuraukset lapsen hyvin­voinnille ja kehitykselle on todistettu lukuisissa tutkimuksissa.

Suomalaisessa kohortti­tutkimuksessa voitiin aukottomasti osoittaa, että lapsiperheen käytettävissä olevien tulojen vähentyminen muodostaa merkittävän riskin lapsen mielen­terveydelle lisäämällä aikuisten kokemaa stressiä ja aiheuttamalla negatiivisia muutoksia vanhempien mielen­terveyteen, vanhempien väliseen suhteeseen ja vanhemmuuteen. Vaikutukset olivat pitkä­aikaisia ja ylisukupolvisia.[20]

Niin ikään vuonna 1987 ja 1997 Suo­messa syntyneiden lasten kohortti­tutkimukset ovat osoittaneet köyhyyden ylisukupolvisuuden ja lukuisat yhteydet erilaisiin pahoinvointi­tekijöihin, ku­ten lastensuojelun tarpeeseen ja nuoriso­rikollisuuteen.[21] Vastaavia tuloksia on havaittu lukuisissa kansain­välisissä tutkimuksissa, myös Pohjoismaissa. Esimerkiksi Tanskassa pyrittiin lisäämään työnteon kannustimia leikkaamalla rajusti maahanmuuttaja­taustaisten perheiden sosiaali­turvaa vuonna 2002. Arvostettujen talous­tieteilijöiden tutkimus osoittaa uudistuksen kielteiset vaikutukset erityisesti lapsiin: lasten osallistumis­aste niin varhais­kasvatuksessa kuin esikoulussa laski, lasten suoriutuminen kielikokeissa heikkeni ja teini-ikäisten rikollisuus lisääntyi.[22] 

Hallitus­ohjelmaan sisältyvien muutosten kokonais­vaikutukset lapsi­perheiden elintasoon jäävät hämäriksi. Esimerkkinä voidaan todeta, että työttömyys­turvan lapsikorotusten poiston arvioidaan lisäävän toimeentulo­tuen ja yleisen asumistuen tarvitsijoiden määrää merkittävästi, mutta asiaa koskevassa hallituksen esitys­luonnoksessa ei toimeentulo­tukeen tai yleiseen asumistukeen tehtävien muutosten vaikutuksia suhteessa lapsikorotusten poistoon ole arvioitu lainkaan. Arvionniksi ei riitä se, että kyseisessä hallituksen esitys­luonnoksessa todettiin, että vaikutukset eri esityksistä kohdistuvat osin samoihin henkilö­ryhmiin.

Esitys­luonnoksen valmistumisen jälkeen tehty sosiaali- ja terveys­ministeriön yhteis­vaikutusten arviointi osoittaa, että muutokset heikentävät lapsi­perheiden ja erityisesti yksinhuoltaja­perheiden toimeen­tuloa. Ne kohdistuvat siis jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin väestö­ryhmiin, mitä ei voi pitää hyväksyttävänä. Välillisiä vaikutuksia ei ole edes arvioitu, joten kokonais­kuvaa on vaikea arvioida. Esityksiä ei kuitenkaan ole tietääksemme muutettu. 

Asumisen tuen muutokset

Asumis­tukeen kohdistuvat muutokset ja niiden vaikutukset lapsiin ja lapsiperheisiin ovat merkittävät. Muutoksia koskevan hallituksen esityksen (HE 74/2023 vp, kohta 3 Tavoitteet) mukaan ehdotetulla omistus­asuntojen asumistuen lakkauttamisella on tarkoitus kohdentaa tukea kaikkein pieni­tuloisimmille ja vähä­varaisimmille tuen­saajille. Ansiotulo­vähennyksen poiston tavoitteena puolestaan on kokoaikatyön vastaan­ottamisen kannusteiden parantaminen.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että omistus­asuntojen asumistuen kategorinen poistaminen kaikilta voi asettaa asumistukea saaneet lapsiperheet yhden­vertaisuutta heikentäviin tilanteisiin ja johtaa kohtuuttomiin lopputuloksiin. Harvemmin asutuilla paikka­kunnilla omistus­asunto voi vuokra-asuntojen puuttuessa olla ainoa asumis­vaihtoehto. Toisaalta tiedetään myös, että monilla alueilla asunnon myynti voi olla erittäin vaikeaa, ellei mahdotonta, ja monet kiinteistöt ovat arvottomia. Tällöin perheellä ei välttämättä ole mahdollisuutta irrottautua omistus­asunnostaan. Huomiotta on kokonaan jäänyt se, että osa omistus­asunnoista on peritty tai avioeron kautta osituksessa saatu, eivät välttämättä merkki asujan hyvä­tuloisuudesta.  

Asumistukeen ja toimeentulo­tukeen tehtävät muutokset voivat pakottaa perheitä muuttamaan. Asuinpaikan muutos voi olla lapselle merkittävä rasitus. Hän joutuu mahdollisesti vaihtamaan päiväkotia tai koulua, kaveripiiri vaihtuu ja harrastusten jatkaminen saattaa olla vaikeaa. Koko kodin ulkopuolinen elinpiiri muuttuu. Tällainen muutos vaatii lapsilta paljon resilienssiä. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että muutos asettaa perheet eriarvoiseen asemaan asuinpaikan perusteella, mutta myös asumismuodon mukaan.  

Myös kolmensadan euron ansiotulo­vähennyksestä luovuttaisiin kaikilta, tavoitteena kokoaikatyön vastaan­ottamisen kannusteiden parantaminen. Tavoite on jyrkässä risti­riidassa vuonna 2015 tehdyn muutoksen kanssa. Ansiotulo­vähennysten käyttöön­otolla pyrittiin vähentämään rakenne­työttömyyttä ja madaltamaan työn vastaan­ottamisen kynnystä. Valtion­talouden tarkastus­viraston maaliskuussa 2023 julkaistu tarkastus[23] osoittaa, että näin onkin tapahtunut: ansiotulo­vähennys vähentää etenkin työttömien yksin­huoltajien työttömyys­loukkuja osa-aikaiselle työllistymiselle (s. 5).

Vuonna 2022 palkan­saajista 18 prosenttia teki osa-aikaista työtä eli Suomessa oli 416 000 osa-aikaista työtä tekevää työikäistä. Heistä 101 000 eli joka neljäs ja miehistä peräti joka kolmas olisi halunnut tehdä kokoaikaista työtä, mutta sitä ei ollut tarjolla. Opiskelu oli yleisin syy tehdä osa-aikaista työtä.[24]

Lapsi­perheissä ja erityisesti yksinhuoltaja­perheissä osa-aikaisen työn vastaan­ottaminen voi olla monella tapaa lapsen edun mukaista. Vuoro­päivähoitoa ei ole tarjolla kaikissa kunnissa, matkat varhaiskasvatus­palveluihin voivat olla vaikeat, jolloin lapsen hoitopäivä venyy hyvin pitkäksi, pienten koululaisten yksinoloa ei voi loputtomiin venyttää ja lasten sairastaessa osa-aikatyötä on helpompi jaksottaa. Samalla huoltaja pysyy kuitenkin kiinni työelämässä.

Ansiotulo­vähennyksen poistaminen voikin johtaa kyseen­alaisiin loppu­tuloksiin joidenkin lapsiperheiden kohdalla ja erityisesti yksinhuoltaja­perheiden kohdalla, joille työn ja perheen yhteen­sovittaminen on jo lähtö­kohtaisesti vaikeaa ja edellyttää tukea yhteis­kunnalta. Ansiotulo­vähennyksen poistamisen vaikutus­arvioinnit työllisyyteen ja työnteon kannustimiin ovat risti­riitaiset, joten epäselväksi jää, onko mainittu tarkoitus yli­päätään järkevä tai hallitus­ohjelman tavoitteiden mukainen. STM:n vaikutusten yhteis­arvioinnissa todetaankin, että yksin­huoltajien työssä­käynnin kannustimet voivat asumis­tuen muutosten myötä heikentyä.

Asumistuen korvaus­prosenttia ehdotetaan laskettavaksi 80 prosentista 70 prosenttiin. Perus­omavastuun alarajan ylittävistä tuloista jatkossa huomioitaisiin 50 prosenttia nykyisen 42 prosentin sijaan. Perus­omavastuuta laskettaessa huomioidaan perheen aikuisten ja lasten määrä sekä lapselle ja aikuiselle määritelty oma kerroin. Vaikutuksia lapsi­perheisiin pyritään lieventämään pienentämällä aikuisen ja nostamalla lapsen kerrointa. Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä tätä käden­ojennusta lapsi­perheille, mutta näyttää siltä, että kertoimista huolimatta lapsi­perheidenkin asumis­tuki pienenee nykyisestään. Samalla lapsi­perheiden elin­kustannukset ovat monilla elämän­alueilla nousseet tuntuvasti. Pienilläkin vähennyksillä voi olla tuntuvia vaikutuksia perheiden elintasoon.

Asumistuen muutoksia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 74/2023 vp) todetaan, että muutokset kohdistuvat kaikkiin yleisen asumistuen saajiin, mutta toimeentulo­tukea saavien kohdalla toimeentulo­tuki paikkaa asumis­tuen pienenemisen täysi­määräisesti. Hallituksen esityksen mukaan (s. 20) muutokset pienentäisivät merkittävästi pieni­tuloisten lapsi­perheiden tukea ja siten lisäisivät lapsi­perheiden pieni­tuloisuutta. Samalla esityksessä todetaan, että perus­omavastuun aikuisen ja lapsen parametreihin tehtävät muutokset lieventävät lapsi­perheisiin kohdistuvia vaikutuksia ja että kaikkein pieni­tuloisimmat lapsi­perheet, etenkin yksin­huoltajat, saavat jo nykyään yleisesti toimeentulo­tukea, jolloin toimeentulo­tuen merkitys näiden kotitalouksien taloudessa kasvaisi, mutta toisaalta käytettävissä olevat tulot eivät muuttuisi. 

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että myös toimeentulo­tuen myöntämistä asumis­kustannuksiin ollaan kiristämässä (HE 58/2023 vp). Vaikka sen osalta on arvioitu, etteivät kyseiset muutokset juurikaan muuta lapsi­perheiden tilannetta, joidenkin perheiden kohdalla tilanne tulee muuttumaan. Lisäksi toimeentulo­tukeen esitetään hallitus­ohjelmassa merkittäviä muutoksia.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi ja yleensä lyhyt­aikaiseksi tuki­muodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä tehdä säästö­päätöksiä, jotka pakottavat lapsiperheitä toimeentulo­tuen piiriin tai pidentävät toimeentulo­tuen tarvetta. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulo­vaikeuksia. Kun toimeentulon tarve perustuu (ainakin osin) asumis­kustannuksiin, tarve muodostuu helposti pitkä­aikaiseksi.

Valtion­talouden tarkastus­virasto on tuoreessa asumis­tukea koskevassa selvityksessä nimen­omaisesti kehottanut, että valtio­neuvoston tulisi ”sosiaaliturva­uudistuksen valmistelussa pyrkiä kehittämään ratkaisuja, jotka vähentäisivät viime­sijaiseksi ja väli­aikaiseksi tarkoitetun toimeentulo­tuen tarvetta asumisen tukemisessa”.[25] Hallitus näyttää nyt toimivan nyt täysin päinvastaisella tavalla.

Lopuksi

Olemme edellä osoittaneet, että lapsi­köyhyydellä tiedetään olevan kauas­kantoisia ja haitallisia vaikutuksia, jotka uhkaavat hallitus­ohjelmaan kirjattuja kannatettavia tavoitteita, kuten syntyvyyden nostamista, nuoriso­rikollisuuden vähentämistä ja syrjäytymisen sekä nuorten mielenterveys­ongelmien ehkäisyä.

Huomautamme, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[26] Suosituksissa kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiperhe­köyhyydellä on tutkitusti haitallisia vaikutuksia lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän. 

Valtio­neuvoston selonteossa julkisen talouden suunnitelmaksi 2024–2027 kuvaillut säästö­toimet kohdentuvat myös heikoimmassa asemassa oleviin lapsiperheisiin. Hallitus on nyt toimimassa juuri päin­vastoin kuin lapsen oikeuksien komitea suosittelee.

Haluamme muistuttaa myös siitä, että taloudelliset vaikeudet rasittavat monin tavoin lasten huoltajia ja osaltaan lisäävät heidän mielenterveys-, päihde- ja muita terveysongelmia, jotka heijastuvat usein myös lasten hyvinvointiin ja terveyteen. Nämä puolestaan lisäävät kuormitusta entisestään jo valmiiksi suurien vaikeuksien edessä olevissa hyvinvointi­alueiden sosiaali- ja terveys­palveluissa.

Lapsiasia­valtuutettu toistaa vielä lopuksi, että hallitus­ohjelmaan sekä TAE:een sisältyy monia myönteisiä kirjauksia, joiden eteenpäin viemisellä on merkittävä vaikutus lasten, lapsiperheiden ja tulevaisuuden aikuisten kannalta.

Lapsiasia­valtuutettu toivoo, että taloudellisten vaikutusten lisäksi entistä enemmän kiinnitettäisiin huomiota tehtyjen päätösten yhteis­vaikutuksiin sekä välittömiin ja välillisiin vaikutuksiin lapsiin ja lapsi­perheisiin. Kaikessa päätöksen­teossa on noudatettava YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen keskeistä ja läpileikkaavaa periaatetta lapsen edun ensisijaisuudesta.

Jyväskylässä 13.11.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi