LAPS/63/2023, 23.10.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan valtiovarain­valiokunnalle julkisen talouden suunnitelman ja valtion talousarvio­esityksen vaikutuksesta lapsiin ja eri sukupolviin

Viite: Valtiovarain­valiokunta tiistai 24.10.2023 klo 12.00 / HE 41/2023 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu antaa arvionsa yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun arvioista

• Valtion talousarvio­esityksessä, valtio­neuvoston selonteossa julkisen talouden suunnitelmasta 2024–2027 ja pää­ministeri Petteri Orpon hallitus­ohjelmassa ei ole otettu huomioon YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaista lapsen edun ensi­sijaisuuden periaatetta.
• Valtio­neuvosto ei ole ottanut huomioon kansain­välisten ihmisoikeus­elinten sosiaali­turvan tasoa ja siihen tehtäviä muutoksia koskevia huomautuksia ja suosituksia.
• YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan talous­kriisien aikana lapsen oikeuksien kannalta taantumuk­sellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.
• Tarkasteltavissa asia­kirjoissa esitetyt lapsi­vaikutusten arvioinnit ovat hyvin puutteellisia tai arviointi puuttuu kokonaan.
• Lapsi­köyhyyden ja toimeentulo­tuen käytön lisääntyminen tulevat vaarantamaan monet hallitus­ohjelmassa asetetut tavoitteet, kuten oppimis­tason nousun, nuorten mielen­terveyden edistämisen, lasten­suojelun avo­palveluja painottavan palvelu­rakenteen, nuoriso­rikollisuuden vähentämisen ja syntyvyyden kasvun.
• Hallitus­ohjelmassa esitettyjen tavoitteiden vastaisesti tulee useilla esitetyillä muutoksilla olemaan kielteisiä vaikutuksia lapsi­perheiden huoltajien työllistymiseen ja ne ohjaavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin.
• Ehdotetut toimet johtavat toden­näköisesti lapsi­köyhyyden kasvuun, eikä siitä seuraavia haitallisia vaikutuksia hallitus­ohjelmaan kirjattujen tavoitteiden toteutumiseen ole otettu huomioon.

Lapsiasia­valtuutetun arviot

Eduskunnan valtiovarain­valiokunta on pyytänyt lapsiasia­valtuutetun asiantuntija-arviota valtion talousarvio­esityksestä (HE 41/2023 vp, TAE) ja julkisen talouden suunnitelmasta 2024–2027 annetusta valtio­neuvoston selonteosta (VNS 1/2023 vp, JTS). Asiantuntija­pyynnön teemana on vaikutukset lapsiin ja eri sukupolviin.

Lapsiasia­valtuutettu kiittää asiantuntija­pyynnöstä ja toteaa, että valitettavasti annetussa aika­taulussa paneutuminen TAE:een ja JTS:aan ei ole mahdollista siinä tarkkuudessa kuin olisi suotavaa. Esitämme lausunnossamme siten yleisiä huomioita ja kiinnitämme huomiota pääasiassa TAE:n ja JTS:n kielteisiin vaikutuksiin.

On kuitenkin jo tässä vaiheessa todettava, että valtion talousarvio­esityksessä ja julkisen talouden suunnitelmassa on tunnistettavissa myös myönteisiä nimen­omaisesti lapsia koskevia kirjauksia. Esimerkiksi opetus- ja kulttuuri­ministeriön hallinnon­alalla maininnan arvoisia ovat varhais­kasvatuksen sekä esi- ja perus­opetuksen tasa-arvo­rahoituksen vakiinnuttaminen, toisen asteen oppimisen tuen järjestelmän kehittämisen ja käyttöön­oton rahoittaminen, väestön liikunnallisuuden edistäminen Suomi liikkeelle -ohjelma­kokonaisuuden avulla sekä nuorten syrjäytymisen ehkäisy. Sosiaali- ja terveys­ministeriön (STM) hallinnon­alalla lapsi­lisän korotukset sekä lasten ja nuorten neuro­psykologisten häiriöiden kuntoutuksen ja kuntoutus­palvelujen määrä­rahojen määrä­aikainen ohjelma ovat niin ikään myönteisiä asioita. Lisäksi Ukrainasta paenneiden lasten perus­opetukseen valmistavaan koulutukseen varatut määrä­rahat ovat positiivinen kirjaus.

Yleisiä huomioita sopeutus­toimista suhteessa lapsen oikeuksiin

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa aluksi, että YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3.1 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena otettava huomioon lapsen etu. Lapsen etu on käsite, joka voidaan määritellä yksittäisen lapsen, lapsi­ryhmän tai kaikkien lasten kohdalla. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu tulee ”sopeuttaa ja määritellä tapaus­kohtaisesti kyseessä olevan lapsen tai kyseessä olevien lasten erityis­tilanteen mukaisesti, jolloin otetaan huomioon heidän henkilö­kohtainen tilanteensa, olosuhteet ja tarpeet.”[1] Myös LOS 26 artiklassa vahvistetaan, että lapselle sosiaali­turvaa myönnettäessä on tarvittaessa huomioitava laajasti hakemukseen vaikuttavia seikkoja. Komitean yleis­kommentissa lapsen edusta (nro 14) on kuvattu laajemmin, miten lapsen etua tulisi arvioida eri tilanteissa.[2] 

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että lapsen edun ensi­sijaisuuden huomioon­ottaminen siten, kuin se Suomessa lain­tasoisena voimassa olevassa lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa on määritelty, edellyttää, että lapsen/lapsiryhmän / kaikkien lasten tilannetta tarkastellaan kokonais­valtaisesti. On ymmärrettävää, että julkisen talouden suunnittelussa ja talousarvio­esityksen valmistelussa keskitytään taloudellisiin vaikutuksiin, mutta samaan aikaan on välttämätöntä, että myös taloudellisten toimen­piteiden suoria ja välillisiä vaikutuksia lasten oikeuksiin ja asemaan arvioidaan moni­puolisesti vastaavalla tavoin.

Lapsiasia­valtuutettu kehottaa kiinnittämään erityistä huomioita siihen, että toimeen­tuloon kohdistuvat heikennykset eivät saisi vaarantaa hallitus­ohjelmaan sisältyviä, sinänsä myönteisten kirjausten mukaisia toimia, joiden tavoitteena on parantaa lasten ja nuorten asemaa ja oikeuksien toteutumista sekä terveyttä ja hyvin­vointia. Tästä voidaan mainita esimerkkinä hallituksen mallin mukainen laaja-alainen toimenpide­ohjelma nuorten syrjäytymisen ehkäisemiseksi sekä nuorten hyvinvointi­vajeen ja mielen­terveyden ongelmien paikkaamiseksi (pääministeri Orpon hallitus­ohjelma[3], s. 96). Lasten ja nuorten mielen­terveyden oireet ja häiriöt ovat viime vuosina lisääntyneet, ja niiden ehkäisy sekä hoito tunnistetaan hallitus­ohjelmassa yhdeksi keskeiseksi tavoitteeksi. Tämä tavoite voi kuitenkin vaarantua, jos samaan aikaan lisätään lasten ja lapsi­perheiden sekä nuorten arjen haasteita, joista voi seurata entistä enemmän tarvetta turvautua sosiaali- ja terveyden­huollon palvelujen apuun. Vaarana on, että loppu­tulos on neutraali tai painuu miinukselle hyvästä tarkoituksesta huolimatta. Palaamme hallitus­ohjelman tavoitteiden vaarantumiseen tuonnempana.

Lapsen edun arviointi ensi­sijaisena harkinta­perusteena

Lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimus­valtiot sitoutuvat ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lain­säädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleis­sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseksi sopimus­valtiot niin ikään ryhtyvät mahdollisimman täysi­määräisesti tällaisiin toimiin käytettävissä olevien voima­varojensa mukaan ja tarvittaessa kansain­välisen yhteis­työn puitteissa.

Lapsen oikeuksien yleis­sopimus ottaa siten huomioon valtion käytettävissä olevat resurssit mutta asettaa lapsen edun kuitenkin etusijalle myös silloin, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä. Yleis­sopimuksen täytäntöön­panoa valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin. Sopimus­valtioiden ei myöskään pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumis­tason heikentymistä.

Komitea toteaa, että talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[4]

Lapsille kuuluvat lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen takaamien oikeuksien lisäksi muiden ihmisoikeus­sopimusten mukaiset oikeudet. Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa siten myös YK:n taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien yleis­sopimukseen (SopS 6/1976, TSS-sopimus) perustuvasta vahvasta olettamuksesta, jonka mukaan sosiaali­turvan heikennykset ovat kiellettyjä.[5] Mikäli heikennyksiä kuitenkin tehdään, on sopimus­valtion todistettava, että heikennykset perustuvat huolelliselle harkinnalle, jossa kaikki vaihto­ehtoiset toteuttamis­tavat on punnittu. Näkö­kulma on siten täysin yhden­mukainen lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaisen tulkinnan kanssa. Lisäksi TSS-sopimuksessa korostetaan lasten ja nuorten erityisen suojeltua asemaa ja todetaan, että ”suurin mahdollinen suojelu ja apu on annettava perheelle, joka on yhteis­kunnan luonnollinen ja perustavaa laatua oleva yhteisö, varsinkin sen perustamista varten ja niin kauan kuin se on vastuussa vajaa­valtaisten lasten huollosta ja kasvatuksesta.” (10 artikla).

YK:n taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitea esitti huolensa viimeisimmissä Suomea koskevissa loppu­päätelmissään (2021) hallitus­kaudella 2015–2019 tehdyistä indeksi­jäädytyksistä ja etuuksien leikkauksista. Komitea katsoi, että ne tekivät etuuksista riittämättömiä ja vaikuttivat suhteettomasti jo valmiiksi epä­edullisessa asemassa oleviin ryhmiin.[6] Komitea vaati sopimus­valtiota varmistamaan uudistusten yhteydessä[7], että sosiaali­etuudet pysyvät riittävinä. Jos leikkauksia harkitaan muun muassa julkisen talouden säästö­toimien yhteydessä, niiden on oltava väli­aikaisia ja niiden tulee koskea ainoastaan kriisi­aikaa. Leikkausten tulee myös olla sikäli välttämättömiä ja oikea­suhteisia, että muiden toiminta­periaatteiden noudattaminen tai toimen­piteistä pidättyminen olisi haitallisempaa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien kannalta. Leikkaukset eivät saa vaikuttaa suhteettomasti muita heikommassa asemassa oleviin ja syrjäytyneisiin ryhmiin eikä niihin tulisi liittää muita toimia, kuten sosiaalisia tulon­siirtoja, joilla lievennetään kriisi­aikoina syntyvää eri­arvoisuutta. Leikkauksissa on myös säilytettävä etuuden ydin­osa, joka mahdollistaa edun­saajille riittävän elin­tason.[8]

Lapsi­budjetointi ja lapsi­vaikutusten arviointi

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että valtion talousarvio­esitykseen sisältyy luku 7 Lapsi­budjetointi (Y63-Y70). Kohdassa todetaan, että tarkasteluun ei ole sisällytetty lapsi-ikäryhmään epäsuorasti tai välillisesti kohdistuvia menoja, koska tällaiset menoarviot eivät tosi­asiallisesti kuvaa lapsiin kohdistuvia meno­päätöksiä tai -muutoksia, eikä laskennallisesta tarkastelusta voi tehdä lapsi-ikäluokan määräraha­tasoon liittyviä johto­päätöksiä (Y63). Mitä ikinä tällä tarkoitetaankin, nähdäksemme on selvää, että tämän­kaltaisella lapsi­budjetoinnilla tuodaan näkyväksi vain osa lapsiin kohdistuvista vaikutuksista, minkä vuoksi sen lisäksi on kaikkien määrä­rahojen kohdentamisessa, olivat ne sitten lisäyksiä tai leikkauksia, tehtävä huolellinen lapsi­vaikutusten arviointi, jotta saadaan kattava kuva lapsiin kohdistuvista sekä välittömistä että välillisistä vaikutuksista.

Lapsi­budjetoinnin selostus­osassa (Y 64–Y 65) tunnustetaan, että työttömyys­turvan lapsi­korotukset ehdotetaan poistettavaksi 1.4.2024 lukien. Lisäksi todetaan, että vuoden 2024 aikana yleisestä asumis­tuesta poistetaan 300 euron ansiotulo­vähennys, yleisen asumis­tuen perus­omavastuuta korotetaan ja asumis­tuen tasoa tarkistetaan. Toimeentulo­tuen perus­osaan sisällytetään viiden prosentin omavastuu asiakkaan tarpeellisten suuruisten asumis­menojen määrästä. Selostus­osassa todetaan, että toimen­piteiden arvioidaan ”tuottavan julkiselle taloudelle 360 milj. euron säästöt, joista osa kohdistuu myös lapsi­perheisiin”. Myös kansan­eläke- ja kuluttajahinta­indeksiin sidottujen etuuksien (pl. toimeentulo­tuki, elatus­tuki, eläkkeet ja vammais­etuudet) indeksi­korotukset jätetään tekemättä. Todettakoon, että laskelmia näistä muutoksista ei kuitenkaan ole tehty näkyväksi lapsi­budjetoinnissa.

YK:n lapsen oikeuksien komitea kiinnitti huomioita lapsi­budjetointiin viimeisimmissä, kesällä 2023 Suomelle antamissaan suosituksissa.[9] Komitea kehotti (suositus 9 Resurssien kohdentaminen) sisällyttämään lapsen oikeuksiin perustuvan lähestymis­tavan valtion budjetointi­prosessiin ja muun muassa toteuttamaan järjestelmän, jonka avulla seurataan lapsille suunnattujen resurssien kohdentamista, käyttöä ja valvontaa kaikkialla sopimus­valtiossa. Lisäksi suosituksissa kehotetaan kaikilla aloilla arvioimaan, miten tehdyt investoinnit palvelevat lapsen etua ja määrittelemään budjetti­politiikan, joka koskee heikossa tai haavoittuvassa asemassa olevia lapsia, kuten vammaisia, vähemmistö­ryhmiin kuuluvia ja köyhyydessä eläviä lapsia sekä turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsia.

Hallitus­ohjelmaa toteuttavia hallituksen esitys­luonnoksia on jo ollut lausuttavana tänä syksynä useita. Ne ovat pää­asiassa koskeneet sosiaali­turvaan ja muihin etuuksiin kohdistuvia heikennyksiä. Yhteistä näille esitys­luonnoksille on ollut se, että taloudellisia vaikutuksia on arvioitu paikoin varsin huolellisestikin kulloinkin kyseisen esityksen kannalta, mutta perus- ja ihmisoikeus­vaikutuksia, mukaan lukien vaikutuksia lasten ja lapsi­perheiden asemaan ja oikeuksiin, ei ole arvioitu juuri lainkaan. Merkittävä ongelma on ollut kokonais­vaikutusten arvioinnin puute.

Sosiaali- ja terveys­ministeriö julkaisi kyllä sosiaaliturva­muutosten yhteis­vaikutusten arvioinnin[10], mutta se valmistui vasta lokakuussa juuri ennen kuin kyseiset hallituksen esitykset annettiin edus­kunnalle. Tähän yhteis­vaikutusten arviointiinkaan ei kuitenkaan sisältynyt muuta kuin taloudellisten vaikutusten arviointia. Muistio osoitti, että suunnitelluilla sosiaali­turvan muutoksilla on erittäin haitallisia yhteis­vaikutuksia etenkin yksin­huoltajien talouteen ja työn kannattavuuteen. Arvioinnin yhteen­vedossa todettiin suoraan, että asumis­tukeen kohdistuvat toimet aiheuttavat sen, että eräissä tapauksissa, muun muassa yhden huoltajan lapsi­perheissä, työllistymisen kannustimet voivat heikentyä. Simulaatio­malleissa pieni­tuloisten lapsi­perheiden työssä­käynnin marginaali­veroaste nousee 100 prosenttiin aina 1 700 euron netto­tuloihin asti, kun tällä hetkellä työnteko kannattaa simulaation mukaan jo 880 euron netto­tuloilla. Kiireellisten aika­taulujen takia on mahdollista, että näistä hallitusohjelma­tavoitteiden kannalta kontra­produktiivisista havainnoista huolimatta hallituksen esitykset etenevät edus­kuntaan ilman suurempia korjauksia.

Toteamme tässä kohdin kuitenkin, että lapsiasia­valtuutettu ei ole vielä ehtinyt tutustua edus­kunnalle jo annettuihin hallituksen esityksiin riittävästi. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että pää­sääntönä kuluneena syksynä on ollut, että lausunnon­antajille on varattu kohtuuttoman lyhyt aika perehtyä lausuttaviin asia­kirjoihin. Edellä mainituista aika­tauluista on seurannut myös se, että edus­kunnan valio­kunnille annettavien asiantuntija­lausuntojen laatimiseen jää hyvin vähän aikaa. Tämä voi osaltaan heikentää asiantuntija­kuulemisten merkitystä lainsäädäntö­prosessissa. Näihin ongelmiin on kiinnittänyt huomioita myös muun muassa oikeus­kansleri ja lain­säädännön arviointi­neuvosto omissa lausunnoissaan.

Lapsiasia­valtuutettu on esittänyt myös huolensa siitä, että yksittäisissä hallituksen esityksissä ei muita toteutus­vaihtoehtoja ole kuvattu eikä luonnollisestikaan niitä siten ole esityksissä myöskään arvioitu. Tätä on perusteltu sillä, että muutos­esitys sisältyy hallitus­ohjelmaan. Epäselvää on, onko muita toteutus­vaihtoehtoja harkittu ja arvioitu hallitus­ohjelmaakaan tehtäessä. Tässä kohdin haluamme muistuttaa jo edellä mainitusta huomiosta: YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin. Hallitus­ohjelma ei vapauta lain­säätäjää tästä arvioinnin ja varmistamisen velvoitteesta.

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että uskottava lapsi­vaikutusten arviointi ja lapsi­budjetointi edellyttävät, että eri ratkaisu­vaihtoehtoja on arvioitu lapsen oikeuksien näkö­kulmasta laaja-alaisesti jo ennen päätöksen­tekoa ja että vaikutusten arviointia tarkennetaan valitun vaihto­ehdon osalta toimeen­panon valmistelun aikana. Lisäksi on seurattava päätösten vaikutuksia myös niiden toimeen­panon aikana ja reagoitava tarvittaessa seurannasta saatavien tulosten perusteella mahdollisimman nopeassa aika­taulussa.

Lapsiasia­valtuutetun arvioita ehdotetuista muutoksista

Huomioita hallitus­ohjelman tavoitteista ja muutosten vaikutuksista

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman tavoitteena on, että suomalaisten osaamis­taso on käännetty takaisin kasvu-uralle ja koulutus­taso on noussut (s. 77). Vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortti­tutkimus osoittaa, että pitkä­aikainen toimeentulo­tuen saaminen on yhteydessä lapsen luku­aineiden keski­arvoon perus­koulun päättyessä. Kun ilman toimeentulo­tukea kasvaneiden lasten luku­aineiden keski­arvo jäi noin 50 prosentilla alle kahdeksaan, toimeentulo­tukea saaneissa perheissä noin 75 prosenttia jäi alle kahdeksan keski­arvon.[11]

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman tavoitteena on parantaa nuorten mielen­terveyttä ja estää mielen­terveyden ongelmien puhkeamista sekä hoitoa (s. 20). Suomessa vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortissa psyyken­lääkkeiden käyttö oli vahvasti yhteydessä perheen pitkä­aikaisen toimeentulo­tuen käyttöön (ao. kuvio).

Kuvio 1. Vuonna 1997 syntyneiden tyttöjen ja poikien psyykenlääkkeiden ostotiheysosuudet vanhempien toimeentulotukiluokittain 2004-2015. (Lähde: Ristikari, T. ym. (2016) Suomi nuorten kasvuympäristönä. 25 vuoden seuranta vuonna 1987 Suomessa syntyneistä nuorista aikuisista. Nuorisotutkimusseura & Terveyden ja hyvinvoinnin laitos)

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaan lasten­suojelussa pyritään avopalveluja painottavaan palvelu­rakenteeseen (s. 33). Suomessa vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortissa lapsen sijoittaminen kodin ulkopuolelle lasten­suojelun toimesta oli vahvasti yhteydessä perheen pitkä­aikaiseen toimeentulo­tuen käyttöön (ao. kuvio).

Kuvio 2. Sijoitettujen lasten vanhempien toimeentulotuen saanti sijoituksen keston ja ensimmäisen sijoitusiän mukaan. (Lähde: Ristikari, T. ym. (2016) Suomi nuorten kasvuympäristönä. 25 vuoden seuranta vuonna 1987 Suomessa syntyneistä nuorista aikuisista. Nuorisotutkimusseura & Terveyden ja hyvinvoinnin laitos)

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaan Suomessa ryhdytään nuoriso- ja jengi­rikollisuuden määrä­tietoiseen vähentämiseen (s. 180). Suomessa vuonna 1997 syntyneiden lasten kohortissa rangaistus­määräyksen tai rikos­tuomion saaminen oli vahvasti yhteydessä perheen pitkä­aikaiseen toimeentulo­tuen saantiin (ao. kuvio).

Kuvio 3. Rikostuomion ja rangaistusmääräyksen saaneiden osuus kohortissa sukupuolittain vanhempien toimeentulotukiluokittelun mukaan. (Lähde: Ristikari, T. ym. (2016) Suomi nuorten kasvuympäristönä. 25 vuoden seuranta vuonna 1987 Suomessa syntyneistä nuorista aikuisista. Nuorisotutkimusseura & Terveyden ja hyvinvoinnin laitos)

Pääministeri Orpon hallitusohjelman mukaan (s. 24) hallitus­ohjelma laatii väestö­poliittisen selon­teon, jossa on tarkoitus etsiä toimen­piteitä, jotka vaikuttaisivat positiivisesti syntyvyyteen. Suomessa tehdyssä tutkimuksessa[12] epävarma elämän­tilanne on suurin syy päätökseen lykätä lasten hankkimista tai luopua siitä kokonaan. Epävarma elämän­tilanne muodostuu useista tekijöistä, mutta heikko taloudellinen tilanne on yksi osatekijä. Syntyvyys on jo tällä hetkellä kaikkein vähäisintä matalasti koulutettujen, pieni­tuloisten ihmisten parissa. Matalasti koulutetuista miehistä kolmannes jää pysyvästi lapsettomiksi. Siten nuorten aikuisten taloudellisen tilanteen heikkenemisellä voi olla pitkä­aikaisia varsin negatiivisia vaikutuksia muun muassa Suomen väestö­kehitykseen ja hyvinvointi­yhteiskunnan yllä­pitoon.

Työnteon kannusteiden heikkeneminen

JTS:ssä ja TAE:ssa esitetään lukuisia muutoksia, joilla heikennetään sosiaali­turvaa ja muita etuuksia. Ne näyttäisivät kohdistuvan monilta osin jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin ja lapsiin. Tällaisia muutoksia ovat muun muassa työttömyys­etuuksien lapsi­korotusten poistaminen, yleiseen asumis­tukeen kohdistuvat muutokset, toimeentulotuki­lain muutokset sekä indeksi­korotusten jäädyttäminen. STM arvioi, että suhteellisen pieni­tuloisuuden arvioidaan lisääntyvän eniten nuorten aikuisten, yksin­huoltajien sekä vanhempien työ­ikäisten yksin asuvien keskuudessa.[13]

Osa ehdotetuista muutoksia on ainakin pyritty toteuttamaan siten, että vaikutukset lapsiin ja lapsi­perheisiin jäisivät vähäisiksi, mikä on luonnollisesti myönteistä. Kuitenkin edellä mainitut sosiaali- ja terveys­ministeriön laskelmat osoittavat, että taloudellisilta kokonais­vaikutuksiltaan muutokset heikentävät pieni­tuloisten ja köyhien lapsi­perheiden asemaa. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että tätä ei tee yhtään hyväksyttävämmäksi se, että myös muiden väestö­ryhmien toimeen­tulo heikkenee, tai se, että lapsi­perheiden toimeen­tulo heikkenee vähemmän.

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelmassa todetaan (kohta 4.3.), että hallitus uudistaa sosiaali­turvaa siten, että järjestelmä on työhön kannustavampi. Toisin sanoen tavoitteena on, että työnteon tulee aina olla kannattavampaa kuin sosiaali­turvan varassa eläminen. Epäselväksi jää, miten esitetyt muutokset tukevat tätä sinänsä hyvin kannatettavaa työntekoon kannustamisen tavoitetta, kun niin monen perheen käytettävissä olevat tulot ahkerasta työnteosta huolimatta pienenevät nykyisestään.

Edellä mainituissa tilanteissa voi käydä niin, että jättäytyminen kokonaan sosiaali­turvan varaan tulee perheelle taloudellisesti kannattavammaksi. Huomautamme myös varsin vähän tässä yhteydessä käsitellystä tosiasiasta, että Suomessa on useita alueita ja aloja, joissa työtilanne on heikko. Tuoreet uutiset taloudesta kielivät heikentyvästä suhdanteesta, mikä vaikuttaa myös työ­markkinoiden tilanteeseen.

Lapsi­köyhyyden kielteiset vaikutukset

Lapsiasia­valtuutettu on toistuvasti kiinnittänyt huomiota lapsiperhe- ja lapsi­köyhyyteen Suomessa.[14] Lapsi­köyhyys on Suomessa yleistynyt 2000-luvulla. Suomalais­lapsista noin 11 prosenttia elää suhteellisessa köyhyydessä.[15] Vuonna 2021 noin 121 800 lasta eli pieni­tuloisessa perheessä. Tämä vastaa 12 prosenttia kaikista Suomessa asuvista lapsista.[16] Köyhyys koettelee etenkin yksinhuoltaja­perheitä, yhden tulon­saajan perheitä, moni­lapsisia perheitä ja pienten lasten perheitä. On syytä korostaa, että köyhissä lapsi­perheissä on tyypillistä, että ainakin toinen huoltajista käy töissä: köyhistä lapsi­perheistä lähes puolessa huoltaja on töissä. Ilmiö on siis jossain määrin erilainen kuin muissa koti­talouksissa, joissa köyhyys yleensä selittyy työttömyydellä tai työ­elämän ulko­puolella olemisella.[17]

Lapsi­perheissä joudutaan työssä­käynnistä huolimatta turvautumaan usein esimerkiksi asumis­tukeen ja toimeentulo­tukeen. Monet ehdotettavat muutokset vain heikentävät lapsi­perheiden taloutta ja lisäävät etenkin toimeentulo­tuen tarvetta. Hallitus­ohjelman tavoitteena on kuitenkin vähentää tukeutumista sosiaali­turvaan. Risti­riita näyttää ilmeiseltä. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan suunnitellut lapsilisän korotukset eivät ole riittäviä kompensoimaan esitettyjä sopeutuksia, joista valitettavan suuri osa kohdistuu juuri heikoimmassa taloudellisessa tilanteessa oleviin lapsi­perheisiin.

Lapsi­köyhyyden vähentäminen on vuodesta 2019 asti ollut kansallisen lapsi­strategian keskeinen tavoite, ja Suomi on asettanut kansalliseksi tavoitteekseen vähentää köyhyys- tai syrjäytymis­riskissä olevien henkilöiden määrää 100 000 henkilöllä vuoteen 2030 mennessä. Näistä 100 000 henkilöstä kolmasosan tulisi olla lapsia.[18] Tavoitteet ovat perusteltuja, sillä lapsi­köyhyyden kielteiset seuraukset lapsen hyvin­voinnille ja kehitykselle on todistettu lukuisissa tutkimuksissa. Suomalaisessa kohortti­tutkimuksessa voitiin aukottomasti osoittaa, että lapsi­perheen käytettävissä olevien tulojen vähentyminen muodostaa merkittävän riskin lapsen mielen­terveydelle lisäämällä aikuisten kokemaa stressiä ja aiheuttamalla negatiivisia muutoksia vanhempien mielen­terveyteen, vanhempien väliseen suhteeseen ja vanhemmuuteen. Vaikutukset olivat pitkä­aikaisia ja yli­sukupolvisia.[19]

Niin ikään vuonna 1987 ja 1997 Suomessa syntyneiden lasten kohortti­tutkimukset ovat osoittaneet köyhyyden yli­sukupolvisuuden ja lukuisat yhteydet erilaisiin pahoinvointi­tekijöihin, kuten lasten­suojelun tarpeeseen ja nuoriso­rikollisuuteen.[20] Vastaavia tuloksia on havaittu lukuisissa kansain­välisissä tutkimuksissa, myös Pohjois­maissa. Esimerkiksi Tanskassa pyrittiin lisäämään työnteon kannustimia leikkaamalla rajusti maahanmuuttaja­taustaisten perheiden sosiaali­turvaa vuonna 2002. Arvostettujen talous­tieteilijöiden tutkimus osoittaa uudistuksen kielteiset vaikutukset erityisesti lapsiin: lasten osallistumis­aste niin varhais­kasvatuksessa kuin esikoulussa laski, lasten suoriutuminen kieli­kokeissa heikkeni ja teini-ikäisten rikollisuus lisääntyi.[21] 

Hallitus­ohjelmaan sisältyvien muutosten kokonais­vaikutukset lapsi­perheiden elin­tasoon jäävät hämäriksi. Esimerkkinä voidaan todeta, että työttömyys­turvan lapsi­korotusten poiston arvioidaan lisäävän toimeentulo­tuen ja yleisen asumis­tuen tarvitsijoiden määrää merkittävästi, mutta asiaa koskevassa hallituksen esitys­luonnoksessa ei toimeentulo­tukeen tai yleiseen asumis­tukeen tehtävien muutosten vaikutuksia suhteessa lapsi­korotusten poistoon ole arvioitu lainkaan. Arvioinniksi ei riitä se, että kyseisessä hallituksen esitys­luonnoksessa todettiin, että vaikutukset eri esityksistä kohdistuvat osin samoihin henkilö­ryhmiin. Esitys­luonnoksen valmistumisen jälkeen tehty sosiaali- ja terveys­ministeriön yhteis­vaikutusten arviointi osoittaa, että muutokset heikentävät lapsi­perheiden ja erityisesti yksinhuoltaja­perheiden toimeen­tuloa. Ne kohdistuvat siis jo valmiiksi heikoimmassa asemassa oleviin väestö­ryhmiin, mitä ei voi pitää hyväksyttävänä. Välillisiä vaikutuksia ei ole edes arvioitu, joten kokonais­kuvaa on vaikea arvioida. Esityksiä ei kuitenkaan ole tietääksemme muutettu.

Asumis­tuen muutokset

Asumis­tukeen kohdistuvat muutokset (s. 30) ja niiden vaikutukset lapsiin ja lapsi­perheisiin ovat merkittävät. Muutoksia koskevan hallituksen esityksen (HE 74/2023 vp, kohta 3 Tavoitteet) mukaan ehdotetulla omistus­asuntojen asumis­tuen lakkauttamisella on tarkoitus kohdentaa tukea kaikkein pieni­tuloisimmille ja vähä­varaisimmille tuen­saajille. Ansiotulo­vähennyksen poiston tavoitteena puolestaan on kokoaika­työn vastaan­ottamisen kannusteiden parantaminen.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että omistus­asuntojen asumis­tuen kategorinen poistaminen kaikilta voi asettaa asumis­tukea saaneet lapsi­perheet yhden­vertaisuutta heikentäviin tilanteisiin ja johtaa kohtuuttomiin loppu­tuloksiin. Harvaan asutuilla paikka­kunnilla omistus­asunto voi vuokra-asuntojen puuttuessa olla ainoa asumis­vaihtoehto. Toisaalta tiedetään myös, että monilla alueilla asunnon myynti voi olla erittäin vaikeaa, ellei mahdotonta, ja monet kiinteistöt ovat arvottomia. Tällöin perheellä ei välttämättä ole mahdollisuutta irrottautua omistus­asunnostaan. Huomiotta on kokonaan jäänyt se, että osa omistus­asunnoista on peritty tai avioeron kautta osituksessa saatu, eikä välttämättä merkki asujan hyvä­tuloisuudesta.

Asumis­tukeen ja toimeentulo­tukeen tehtävät muutokset voivat pakottaa perheitä muuttamaan. Asuin­paikan muutos voi olla lapselle merkittävä rasitus. Hän joutuu mahdollisesti vaihtamaan päiväkotia tai koulua, kaveripiiri vaihtuu ja harrastusten jatkaminen saattaa olla vaikeaa. Koko kodin ulko­puolinen elin­piiri muuttuu. Tällainen muutos vaatii lapsilta paljon resilienssiä. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että muutos asettaa perheet eri­arvoiseen asemaan asuin­paikan perusteella, mutta myös asumis­muodon mukaan.

Myös kolmen­sadan euron ansiotulo­vähennyksestä luovuttaisiin kaikilta, tavoitteena kokoaika­työn vastaan­ottamisen kannusteiden parantaminen. Tavoite on jyrkässä risti­riidassa vuonna 2015 tehdyn muutoksen kanssa. Ansiotulo­vähennysten käyttöön­otolla pyrittiin vähentämään rakenne­työttömyyttä ja madaltamaan työn vastaan­ottamisen kynnystä. Valtion­talouden tarkastus­viraston maalis­kuussa 2023 julkaistu tarkastus[22] osoittaa, että näin onkin tapahtunut: ansiotulo­vähennys vähentää etenkin työttömien yksin­huoltajien työttömyys­loukkuja osa-aikaiselle työllistymiselle (s. 5).

Vuonna 2022 palkan­saajista 18 prosenttia teki osa-aikaista työtä eli Suomessa oli 416 000 osa-aikaista työtä tekevää työikäistä. Heistä 101 000 eli joka neljäs, ja miehistä peräti joka kolmas olisi halunnut tehdä koko­aikaista työtä, mutta sitä ei ollut tarjolla. Opiskelu oli yleisin syy tehdä osa-aikaista työtä.[23] Lapsi­perheissä ja erityisesti yksinhuoltaja­perheissä osa-aikaisen työn vastaan­ottaminen voi olla monella tapaa lapsen edun mukaista. Vuoro­päivähoitoa ei ole tarjolla kaikissa kunnissa, matkat varhaiskasvatus­palveluihin voivat olla vaikeat, jolloin lapsen hoito­päivä venyy hyvin pitkäksi, pienten koululaisten yksin­oloa ei voi loputtomiin venyttää ja lasten sairastaessa osa-aikatyötä on helpompi jaksottaa. Samalla huoltaja pysyy kuitenkin kiinni työ­elämässä. Ansiotulo­vähennyksen poistaminen voikin johtaa kyseen­alaisiin loppu­tuloksiin joidenkin lapsi­perheiden kohdalla ja erityisesti yksinhuoltaja­perheiden kohdalla, joille työn ja perheen yhteen­sovittaminen on jo lähtö­kohtaisesti vaikeaa ja edellyttää tukea yhteis­kunnalta. Ansiotulo­vähennyksen poistamisen vaikutus­arvioinnit työllisyyteen ja työnteon kannustimiin ovat risti­riitaiset, joten epä­selväksi jää, onko mainittu tarkoitus yli­päätään järkevä tai hallitus­ohjelman tavoitteiden mukainen. STM:n vaikutusten yhteis­arvioinnissa todetaankin, että yksin­huoltajien työssä­käynnin kannustimet voivat asumis­tuen muutosten myötä heikentyä.

Asumis­tuen korvaus­prosentti ehdotetaan laskettavaksi 80 prosentista 70 prosenttiin. Perus­omavastuun alarajan ylittävistä tuloista jatkossa huomioitaisiin 50 prosenttia nykyisen 42 prosentin sijaan. Perus­omavastuuta laskettaessa huomioidaan perheen aikuisten ja lasten määrä sekä lapselle ja aikuiselle määritelty oma kerroin. Vaikutuksia lapsi­perheisiin pyritään lieventämään pienentämällä aikuisen ja nostamalla lapsen kerrointa. Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä tätä käden­ojennusta lapsi­perheille, mutta näyttää siltä, että kertoimista huolimatta lapsi­perheidenkin asumis­tuki kuitenkin pienenee nykyisestään. Samalla lapsi­perheiden elin­kustannukset ovat monilla elämän­alueilla nousseet tuntuvasti. Pienilläkin vähennyksillä voi olla tuntuvia vaikutuksia perheiden elin­tasoon.

Asumis­tuen muutoksia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 74/2023 vp) todetaan, että muutokset kohdistuvat kaikkiin yleisen asumis­tuen saajiin, mutta toimeentulo­tukea saavien kohdalla toimeentulo­tuki paikkaa asumis­tuen pienenemisen täysi­määräisesti. Hallituksen esityksen mukaan (s. 20) muutokset pienentäisivät merkittävästi pieni­tuloisten lapsi­perheiden tukea ja siten lisäisivät lapsi­perheiden pieni­tuloisuutta. Samalla esityksessä todetaan, että perus­omavastuun aikuisen ja lapsen para­metreihin tehtävät muutokset lieventävät lapsi­perheisiin kohdistuvia vaikutuksia ja että kaikkein pieni­tuloisimmat lapsi­perheet, etenkin yksin­huoltajat saavat jo nykyään yleisesti toimeentulo­tukea, jolloin toimeentulo­tuen merkitys näiden koti­talouksien taloudessa kasvaisi, mutta toisaalta käytettävissä olevat tulot eivät muuttuisi.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että myös toimeentulo­tuen myöntämistä asumis­kustannuksiin ollaan kiristämässä. Vaikka sen osalta on arvioitu, etteivät kyseiset muutokset juurikaan muuta lapsi­perheiden tilannetta, joidenkin perheiden kohdalla tilanne tulee muuttumaan. Lisäksi toimeentulo­tukeen esitetään hallitus­ohjelmassa merkittäviä muutoksia.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi ja yleensä lyhyt­aikaiseksi tuki­muodoksi, joten vaikuttaa arveluttavalta ja varsin lyhyt­näköiseltä tehdä säästö­päätöksiä, jotka pakottavat lapsi­perheitä toimeentulo­tuen piiriin tai pidentävät toimeentulo­tuen tarvetta. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulovaikeuksia. Kun toimeentulon tarve perustuu (ainakin osin) asumis­kustannuksiin, tarve muodostuu helposti pitkä­aikaiseksi.

Valtion­talouden tarkastus­virasto on tuoreessa asumis­tukea koskevassa selvityksessä nimen­omaisesti kehottanut, että valtio­neuvoston tulisi ”sosiaaliturva­uudistuksen valmistelussa pyrkiä kehittämään ratkaisuja, jotka vähentäisivät viime­sijaiseksi ja väli­aikaiseksi tarkoitetun toimeentulo­tuen tarvetta asumisen tukemisessa”.[24] Hallitus näyttää nyt toimivan nyt täysin päin­vastaisella tavalla.

Lapsi­lisän korotukset

Lapsiasia­valtuutettu suhtautuu lapsi­lisän korotuksiin kahtalaisesti. Lapsi­lisän ostovoiman heikentymisen ja hyvinvointi­valtion legitimiteetin kannalta lapsiasia­valtuutettu pitää lapsilisän korotuksia kannatettavina.

Ostovoimalla mitattuna Suomen lapsilisän taso ei muihin maihin verrattuna ole kovin korkea.[25] Lapsilisän ostovoima on vuosien kuluessa heikentynyt voimakkaasti, eri arvioiden mukaan jopa kolmanneksen vuoden 1994 tasosta. Kelan arvion mukaan hintojen nousu nosti köyhyys­astetta yhteensä 2,5 prosenttiyksikköä. Nousu vastaa noin 62 000 uutta köyhää koti­taloutta, joista lapsi­perheitä on 16 000. Köyhyys­asteen nousu kohdistui erityisesti yhden aikuisen lapsi­perheisiin (5,8 prosentti­yksikön nousu). Näistä koti­talouksista 22 prosenttia elää hintojen nousun jälkeen köyhyys­rajan ala­puolella.[26]

Universaali lapsi­lisän korottaminen on käden­ojennus lapsi­perheille, ja kaikille lapsi­perheille annettavalla tuella on tärkeä symbolinen merkitys: valtio osoittaa, että se pitää kaikkia lapsia ja heidän hyvin­vointiaan tärkeänä. Samalla lapsilisä ylläpitää hyvinvointi­valtion legitimiteettiä: kaikki kerryttävät mahdollisuuksiensa mukaan yhteis­kunnan voima­varoja ja saavat siitä osansa. Ehdotetut lapsi­lisän korotukset ovat kuitenkin hyvin vaatimattomat hintojen­nousun ja sosiaali­turvan leikkausten aiheuttamien taloudellisten vaikeuksien rinnalla. Kelan tutkijat ovat arvioineet, että lapsilisän vaatimattomilla taso­korotuksilla ei juurikaan ole vaikutusta hintojen­nousun aiheuttamaan lapsiperhe­köyhyyden lisääntymiseen.[27]

Tämän vuoksi on muistettava, että lapsi­lisän korotukset eivät yksinään ole riittävä tuki vähä­varaisille ja muutoin haavoittuvassa asemassa oleville lapsi­perheille, joiden sosiaali­turvaa ollaan työttömyys­turvan lapsi­korotusten ja suoja­osien poiston, toimeentulo­tuen rajoitusten, asumis­tuen leikkausten ja suoja­osan poiston sekä indeksi­jäädytysten myötä tuntuvasti heikentämässä. Toimeentulo­tukea saavat lapsi­perheet eivät hyödy lapsi­lisän korotuksesta, koska se otetaan lapsen perus­osaa määriteltäessä tulona huomioon.

Edellä mainittua käytäntöä lapsiasia­valtuutettu on aiemmin kannustin­ongelmien vuoksi pitänyt perusteltuna, mutta vallitsevassa tilanteessa se lisää entisestään vähä­varaisten perheiden taloudellista ahdinkoa ja epäoikeuden­mukaisuuden kokemusta. On perusteltua kysyä, onko oikea­suhtaista korottaa hyvä­tuloisten ja varakkaiden perheiden lapsilisää samalla, kun kaikkein epä­edullisimmassa asemassa olevien lapsi­perheiden toimeen­tuloa valtion­talouden vakauttamisen nimissä heikennetään.

Lopuksi

Olemme edellä osoittaneet, että lapsi­köyhyydellä tiedetään olevan kauas­kantoisia ja haitallisia vaikutuksia, jotka uhkaavat hallitus­ohjelmaan kirjattuja kannatettavia tavoitteita, kuten syntyvyyden nostamista, nuoriso­rikollisuuden vähentämistä ja syrjäytymisen sekä nuorten mielenterveys­ongelmien ehkäisyä.

Huomautamme, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[28] Suosituksissa kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiperhe­köyhyydellä on tutkitusti haitallisia vaikutuksia lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän.

Valtio­neuvoston selon­teossa julkisen talouden suunnitelmaksi 2024–2027 kuvaillut säästö­toimet kohdentuvat myös heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin. Hallitus on nyt toimimassa juuri päin­vastoin kuin lapsen oikeuksien komitea suosittelee.

Haluamme muistuttaa myös siitä, että taloudelliset haasteet rasittavat monin tavoin lasten huoltajia ja osaltaan lisäävät heidän mielen­terveys-, päihde- ja muita terveys­ongelmiaan, jotka heijastuvat usein myös lasten hyvin­vointiin ja terveyteen. Nämä puolestaan lisäävät kuormitusta entisestään jo valmiiksi suurien haasteiden edessä olevissa hyvinvointi­alueiden sosiaali- ja terveys­palveluissa.

Lapsiasia­valtuutettu toistaa vielä lopuksi, että hallitus­ohjelmaan sekä TAE:een ja JTS:aan sisältyy monia myönteisiä kirjauksia, joiden eteen­päin viemisellä on merkittävä vaikutus lasten, lapsi­perheiden ja tulevaisuuden aikuisten kannalta. Lapsiasia­valtuutettu toivoo, että taloudellisten vaikutusten lisäksi entistä enemmän kiinnitettäisiin huomiota tehtyjen päätösten yhteis­vaikutuksiin sekä välittömiin ja välillisiin vaikutuksiin lapsiin ja lapsi­perheisiin. Kaikessa päätöksen­teossa on noudatettava YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen keskeistä ja läpi­leikkaavaa peri­aatetta lapsen edun ensi­sijaisuudesta.

Jyväskylässä 23.10.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi