Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain muuttamiseksi

 

Viite: Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta keskiviikko 10.03.2021 klo 11.30 / HE 4/2021 vp / Asiantuntijapyyntö

 

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista.  Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus.  Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia-valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleissopimuksen näkökulmasta.

 

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain muuttamisesta (pdf)

 

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annettua lakia. Muutoksilla pyritään edistämään alaikäisten suojelua antamalla työnantajille ja muille rikostaustan selvittämisvelvollisille tahoille mahdollisuus selvittää työnhakijoiden ja muiden rikostaustan selvittämismenettelyn piiriin kuuluvien henkilöiden rikostaustaa myös lyhytaikaisissa enintään kolme kuukautta kestävissä työntekotilanteissa. 

Työnantajilla, työnantajaan rinnastettavilla tahoilla eli siviilipalveluskeskuksella ja työ- ja elinkeinoviranomaisella, viranomaisella, kunnalla ja kuntayhtymällä olisi lain mukaan oikeus pyytää rikosrekisteriote nähtäväksi enintään kolme kuukautta kestävissä tehtävissä ennen työhön ottamista, luvan myöntämistä, päätöksen tai toimeksiantosopimuksen tekemistä taikka ilmoituksen vastaanottamisen jälkeen. Kyse ei olisi uuden velvollisuuden lisäämisestä lakiin, vaan rikosrekisteriotteen pyytäminen perustuisi kunkin tahon omaan harkintaan ja riskiarvioon.
 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Lapsiasiavaltuutettu kannattaa ehdotusta, jonka mukaan rikostaustan tarkistaminen olisi mahdollista myös enintään kolme kuukautta kestävissä tehtävissä.
• Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan rikosrekisteriotteen pyytäminen tulisi olla mahdollista myös työsuhteen aikana. Sääntelyvaihtoehdoista tämän toteuttamiseksi tulisi tehdä tutkittuun tietoon perustuva lapsivaikutusten arviointi. 
• Lasten kanssa työskentelevien ja toimivien rikostaustan selvittämistä koskevien säädösten (505/2002 ja 148/2014) toimeenpanon ja mahdollisten muutostarpeiden vaikutusten arviointi erityisesti lasten turvallisuuden ja hyvinvoinnin näkökulmasta olisi tarpeen. 

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapsiasiavaltuutettu kannattaa hallituksen esityksessä ehdotettua muutosta. Se edistää osal­taan lapsen oikeutta suojeluun kaikenlaiselta kaltoinkohtelulta ja väkivallalta.  Jokainen yk­sittäinenkin lapsiin kohdistunut häirintätapaus, kaltoinkohtelu tai väkivallanteko on riski lapsen turvalliselle kehitykselle ja hyvinvoinnille.

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklan mukaisesti sopimusvaltio on sitoutunut ryhtymään kaikkiin asianmukaisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin, sosiaalisiin ja koulutuksellisiin toimiin suojellakseen lasta kaikenlaiselta ruumiilliselta ja henkiseltä vä­kivallalta, vahingoittamiselta ja pahoinpitelyltä, laiminlyönniltä tai välinpitämättömältä tai huonolta kohtelulta tai hyväksikäytöltä, mukaan lukien seksuaalinen hyväksikäyttö, silloin kun hän on vanhempansa, muun laillisen huoltajansa tai kenen tahansa muun hoidossa. Yleis­sopimuksen 34 artiklassa sopimusvaltio on sitoutunut suojelemaan lasta kaikilta seksuaali­sen riiston ja hyväksikäytön muodoilta ja ryhtymään kaikkiin tarkoituksenmukaisiin kansal­lisiin sekä kahden- ja monenvälisiin toimenpiteisiin tällaisen toiminnan eri muotojen estä­miseksi.  Lisäksi yleissopimuksen 3 artiklassa, jonka mukaan lapsen edun on oltava ensisijai­nen kaikissa lapsia koskevissa toimissa (1. kohta), sopimusvaltio on myös sitoutunut takaa­maan lapsen hyvinvoinnille välttämättömän suojelun ja hoidon kaikissa olosuhteissa ja tähän pyrkiessään sopimusvaltio ryhtyy kaikkiin tarpeellisiin lainsäädäntö- ja hallintotoimiin (2. kohta). Valtion on varmistettava, että lasten huolenpidosta ja suojelusta vastaavat laitokset ja palvelut noudattavat toimivaltaisten viranomaisten antamia määräyksiä, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, terveyttä, henkilökunnan määrää ja soveltuvuutta sekä henkilökun­nan riittävää valvontaa (3. kohta). Esitys vahvistaa myös lasten suojelemisesta seksuaalista riistoa ja seksuaalista hyväksikäyttöä vastaan annetun eurooppalaisen yleissopimuksen (SopS 88/2011, Lanzarote-sopimus) täytäntöönpanoa, erityisesti sopimuksen 5 artiklan osalta, jossa säädetään lasten kanssa työskentelevien henkilöiden rekrytoinnista, koulutuk­sesta ja tietoisuuden herättämisestä. 

Lainsäädännön toimeenpanoa on arvioitu kahdesti, vuosina 2004 sekä 2013. Kuten hallituk­sen esityksestäkin käy ilmi, rikosrekisteriotteen pyytäminen on osoittautunut toimivaksi me­nettelyksi ja siihen suhtaudutaan pääosin myönteisesti (s. 6-7). Menettely on osoittautunut myös tarpeelliseksi. Vaikka vain pienessä osassa pyydettyjä otteita on merkintöjä (71 kpl, kun otteita pyydettiin 74 857 vuonna 2019), tilastot osoittavat, että rikostaustan omaavia henkilöitä pyrkii työskentelemään lasten pariin. Tilastojen valossa näyttäisi siltä, että otteen pyytäminen on todettu tarpeelliseksi myös vapaaehtoistoiminnassa, jossa se ei ole pakollista. Vuodesta 2014 alkaen voimassa olleen vapaaehtoisten lasten kanssa työskentelevien rikos­taustan tarkistamista koskevan lain (148/2014) nojalla on rikostaustaa tarkistettu huomat­tavasti vähemmän kuin alun perin arvioitiin[1], mutta määrät ovat olleet kasvussa ja esimer­kiksi vuonna 2019 otteita pyydettiin n. 8400[2] . Myönteistä on, että opetusalalla otteiden tar­kistaminen ns. SORA-lainsäädännön perusteella on muodostunut pääsäännöksi, vaikka opis­kelijoiden työharjoittelu- ja työssäoppimisjaksojen yhteydessä otteen pyytäminen on vapaa­ehtoista.

Edellä mainittujen tietojen perusteella näyttää, että silloinkin, kun otteen pyytäminen ei ole pakollista, käytetään sen suhteen harkintaa ja kynnys otteen pyytämiselle ei ole välttämättä ole kovin korkealla. Tästä näkökulmasta muutosehdotus näyttää perustellulta.  Lapsiasiaval­tuutettu kuitenkin huomauttaa, että hallituksen esityksessä valittua sääntelyvaihtoehtoa on arvioitu vain sen aiheuttaman hallinnollisen työn ja kustannusten sekä menettelystä aiemmin saatujen kokemusten (mm. eri tahojen näkemykset sen ennaltaehkäisevästä vaikutuksesta sekä merkintöjä sisältävien otteiden lkm) kannalta. Sen sijaan hallituksen esityksessä ei ole tehty vaikutusarviointia siitä näkökulmasta, missä määrin lain soveltamisalan piirissä ole­vissa tehtävissä on tullut esiin lasten kaltoinkohtelua tai vaaratilanteita, vaikka rikosrekiste­riote on pyydetty, tai joita olisi osaltaan voitu estää, jos rikosrekisteriotteen pyytäminen olisi ollut mahdollista (tai pakollista) lyhytaikaisissa tehtävissä tai esimerkiksi työsuhteen aikana. Muun muassa tämänkaltaisella arvioinnilla pystyttäisiin selkeämmin toteamaan lainsäädän­nön vaikutukset lasten turvallisuuteen ja henkilökohtaisen koskemattomuuden suojeluun.

Hallituksen esityksen käsittelyyn yhdistetyssä lakialoitteessa (LA 2/2019 vp) ehdotetaan, että muutos toteutettaisiin poistamalla kolmen kuukauden aikarajaus, jolloin otteen pyytä­minen olisi pakollista myös lyhytaikaisiin tehtäviin otettaessa. Perusteluina lakialoitteessa esitetään, että ”lain on suojeltava alaikäisten koskemattomuutta ja turvallisuutta kaikissa ta­pauksissa”. Lapsiasiavaltuutettu on luonnollisesti perustelusta samaa mieltä ja pitää sen vuoksi tärkeänä, että nyt tehtävän muutoksen vaikutuksia seurataan ja arvioidaan tarkkaan, myös edellisessä kappaleessa mainituista näkökulmista. Jos pyydettyjen otteiden määrä ly­hytaikaisissa tehtävissä jää vähäiseksi eikä sääntelyllä saavuteta asetettuja tavoitteita, tulee olla valmius säätää otteen pyytäminen pakolliseksi.

Hallituksen esityksen käsittelyyn on yhdistetty myös lakialoite (LA 1/2019 vp), jossa ehdo­tetaan, että rikosrekisteriotteen pyytäminen olisi mahdollista työsuhteen aikana vuoden vä­lein. Lapsiasiavaltuutettu on useissa yhteyksissä, muun muassa vuonna 2018 eduskunnalle annetussa kertomuksessaan (K 5/2018 vp), esittänyt, että otteen pyytämisen tulisi olla mah­dollista myös työsuhteen aikana. Hallituksen esityksen mukaan tarve selvittää rikostaustaa työsuhteen kestäessä on laajempi kysymys ja se vaatii erillisen selvityksen ja vaihtoehtojen arvioimisen. Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että tällainen selvitys tehdään pikaisesti.  Mahdollisia toteuttamisvaihtoehtoja ovat esimerkiksi säännöllinen otteen tarkistaminen, sen pyytäminen tehtävien vaihtuessa työsuhteen aikana ja/tai työnantajan perusteltuun syyhyn perustuvan harkinnan mukaan. Vaikutusten arvioinnissa on erityisesti painotettava lapsen turvallisuuden ja koskemattomuuden turvaamista.

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että hallituksen esityksessä saadussa lausuntopalautteessa nostetiin esiin, että muun muassa lasten kanssa terveydenhuollon piirissä toimivat yksityiset ammatinharjoittajat eivät ole kaikilta osin tämän lainsäädännön piirissä (s. 13).[3] Hallituksen esityksessä ei valitettavasti ole perusteltu, miksi näitä lainsäädännössä edelleen olevia auk­koja ei ole otettu nyt huomioon. Myöskään otteen maksullisuutta ei hallituksen esityksessä ole käsitelty, vaikka siitä huomautettiin lausuntopalautteessa ja se koettiin ainakin osin on­gelmalliseksi jo työ- ja elinkeinoministeriön vuonna 2013 teettämässä tutkimuksessa lain toi­mivuudesta ja kehittämistarpeista.[4]  

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että edellä mainittuja sekä mahdollisia muita puutteita lainsää­dännössä tulisi tarkastella lähitulevaisuudessa. Edellinen selvitys lain toimeenpanosta on tehty vuonna 2013.  Sen jälkeen on tullut voimaan myös laki lasten kanssa toimivien vapaa­ehtoisten rikostaustan selvittämisestä. Tarpeenmukaisen selvityksen tekeminen säädösten vaikutusten arvoimiseksi erityisesti lasten turvallisuuden ja hyvinvoinnin näkökulmasta kummankin säädöksen osalta olisi tarpeen.

Samaan aikaan on kuitenkin pidettävä selkeänä mielessä se, että rikosrekisteriotteen pyytä­minen on vain osa lasten suojelua kaikenlaiselta kaltoinkohtelulta. Erilaiset toimintaa koske­vat järjestelyt ja ohjeistukset sekä toimintamallit epäkohtien havaitsemiseksi, niistä ilmoit­tamiseksi ja puuttumiseksi, parantavat lasten turvallisuutta ja suojelevat heidän koskemat­tomuuttaan. Lasten turvataitokasvatusta tulee antaa kaikenikäisille lapsille. On myös huoleh­dittava siitä, että lasten käytettävissä on helposti saavutettavia ja turvallisia keinoja tuoda esiin heitä uhkaavia tai heihin kohdistuneita epäasiallisia tilanteita sekä saada nämä asiamu­kaisesti käsitellyksi.

 

 

Jyväskylässä 9.3.2021

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies