LAPS/20/2022, 14.3.2022

Lapsiasia­valtuutetun lausunto ulko­ministeriölle hallituksen esityksestä edus­kunnalle kaikkien henkilöiden suojelemiseksi tahdon­vastaiselta katoamiselta tehdyn kansain­välisen yleis­sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaan­saattamiseksi sekä laiksi rikoslain 11 luvun muuttamisesta

Viite: D6L56D3-2

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lausunto on annettu lausunto­palvelu.fi:ssä 14.3.2022.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan hyväksyttäväksi ja saatettavaksi voimaan kaikkien henkilöiden suojelemiseksi tahdon­vastaiselta katoamiselta New Yorkissa 20.12.2006 tehty kansain­välinen yleis­sopimus (jälj. ICPPED). Voimaan­saattaminen tehtäisiin vakio­muotoisella voimaansaattamis­lailla. Lisäksi säädettäisiin rangaistavaksi tahdon­vastaisen katoamisen toteuttaminen ja tehtäisiin uudesta rikoksesta aiheutuvat eräät muutokset rikos­lainsäädäntöön.

Suomi tekisi yleis­sopimukseen varauman. Suomi ei muuttaisi adoption kumoamista koskevaa lain­säädäntöään. Yleis­sopimus velvoittaa adoption kumoamisen olevan mahdollista silloin, kun adoption taustalla on tahdon­vastainen katoaminen. Kuitenkin Suomessa adoption pysyvyyden on katsottu olevan lapsen edun mukaista.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• ICPPED:n ratifiointi on kannatettavaa, mutta siihen suunnitellun varauman perustelut jäävät epäselviksi.

• Lapsen edun arvioinnissa on huomioitava mahdolliset erot yksittäisen lapsen edun ja lasten yleisen edun välillä.

• Toisin kuin esityksessä katsotaan, on varauman tekeminen pikemminkin este lapsen edun tapaus­kohtaiselle harkinnalle.

 

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu pitää yleisesti myönteisenä, että Suomi ratifioi ICPPED:n ja pyrkii näin osaltaan tehostamaan tahdon­vastaisiin katoamisiin puuttumista sekä ehkäisemään niihin liittyvien rikosten rankaisemattomuutta. Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä myös sitä, että hallituksen esityksessä on huomioitu lapsen oikeudet ja yleissopimus lapsen oikeuksista (esim. s . 42). Tässä yhteydessä lapsiasia­valtuutettu kiinnittää kuitenkin huomiota esityksen eräässä kohdassa olevaan hieman virheelliseen muotoiluun: yleissopimus lapsen oikeuksista on yleis­sopimuksen virallinen nimi, jota hallituksen esityksessä olisi hyvä käyttää johdon­mukaisesti. Nyt esityksessä on viitattu yleissopimukseen myös lasten oikeuksien yleissopimuksena (s. 55).

Lapsiasia­valtuutettu keskittyy lausunnossaan ehdotukseen varaumasta ICPPED:n 25 artiklaan.

Lapsen edun ensi­sijaisuus

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (jälj. LOS) 3.1 artiklan mukaan "kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu". Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että YK:n lapsen oikeuksien komitea on ollut huolissaan lapsen edun huomiointiin liittyvistä haasteista Suomessa.[1]

Adoptioasioissa (LOS 21 art.) lapsen edun ensi­sijaisuus on erityisen painokas: se ei ole pelkästään "ensi­sijaisesti huomioon otettava seikka" vaan "kaikessa tärkeimpänä huomioon otettava seikka". Lapsen edun määräävä asema ei kohdistu pelkästään adoptio­päätökseen, vaan ”kaikessa ensi­sijainen huomio kiinnitetään lapsen etuun”.[2] YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut tätä useasti.[3]

Lapsen edun asian­mukaista arviointia ja huomiointia alle­viivaa edelleen se, että se on yksi LOS:n läpi­leikkaavista yleis­periaatteista[4], joka tulee huomioida lapsen kaikkien oikeuksien tulkinnassa ja täytäntöön­panossa. Sen lisäksi, että lapsen etu on aineellinen oikeus ja tulkinta­periaate, sillä on myös prosessuaalinen ulottuvuus, joka edellyttää, että aina tehtäessä tiettyyn lapseen, tiettyyn lapsiryhmään tai yleisesti lapsiin vaikuttavia päätöksiä päätöksen­teossa on arvioitava päätöksen mahdollisia (myönteisiä tai kielteisiä) vaikutuksia[5], ja lisäksi päätöksen perusteluista tulee käydä ilmi, että lapsen etu on otettu nimen­omaisesti huomioon. Sopimus­valtioiden on siis selostettava, kuinka lapsen oikeutta saada etunsa ensi­sijaisesti huomioiduksi on kunnioitettu ja kerrottava, mitä on pidetty lapsen etuna ja millä perustein sekä kuinka lapsen etua on punnittu suhteessa muihin seikkoihin riippumatta siitä, onko kyse laajoista politiikka­kysymyksistä vai yksittäis­tapauksista.[6] Valtiolla on velvollisuus varmistaa, että lain­säädännössä osoitetaan lapsen edun ensi­sijainen huomiointi.[7]

On myönteistä, että lapsen etu, jota korostetaan myös ICPPED:n 25 artiklassa, tunnistetaan esityksessä. Lapsiasia­valtuutetun näkemys lapsen edusta ja sen arvioinnista kuitenkin joiltain osin eroaa nyt esitetystä. Lapsiasia­valtuutettu jakaa esityksessä esitetyn (s. 9, 55) näkemyksen siitä, että adoption pysyvyyden voidaan lähtö­kohtaisesti nähdä olevan lapsen edun mukaista ja että lapsen edun turvaamisen paino­pisteen tulee olla ennakko­valvonnassa (s. 42). Adoption pysyvyys myös turvaa lapsen kiintymys­suhteita, jotka tulee huomioida lapsen etua arvioitaessa.[8] Nyt käsillä olevassa esityksessä ei lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kuitenkaan onnistuta selkeästi perustelemaan siinä omaksuttua käsitystä lapsen edusta.

Lapsiasia­valtuutettu edellyttää, että esityksessä tunnustetaan nykyistä selkeämmin mahdolliset erot yksittäisen lapsen edun ja lasten yleisen edun välillä.

Lapsen edun tapaus­kohtainen arviointi

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa painokkaasti, että yksittäisen lapsen etu on erotettava lasten yleisestä edusta. Lapsen edun arviointi tulee suorittaa tapaus­kohtaisesti ja tilanteen yksilölliset seikat ja erityis­olosuhteet huomioiden.[9] Erityis­olosuhteiden huomioiminen tarkoittaa muun ohella sen arviointia, millainen lapsen ja hänen perheensä tai huoltajiensa välinen suhde on.[10] Lisäksi lapsen edun arvioinnissa tulee kiinnittää asian­mukaista huomiota jatkuvuuteen lapsen kasvatuksessa.[11]

Myös YK:n tahdon­vastaisia katoamisia käsittelevä työryhmä on painottanut, että adoption kumoamista harkitessa on suojeltava lapsen etua sekä huomioitava lapsen näkemykset hänen ikänsä ja kehitys­tasonsa mukaisesti (LOS 12 art.).[12] Lapsen edun tapaus­kohtaisella arvioinnilla, joka tulisi suorittaa aina lasta koskevia päätöksiä tehtäessä, voidaan siis tehokkaasti kartoittaa lapsen yksilöllinen tilanne ja määrittää lapsen etu sen perusteella.

Adoptio­tilanteet ovat yksilöllisiä ja on täysin mahdollista, että yksittäisen lapsen etu on risti­riidassa lasten yleisen edun kanssa. Mahdolliset risti­riidat on ratkaistava tapaus­kohtaisesti ja tasa­painottamalla etuja.[13] Nyt esityksestä voi saada kuvan, että adoption pysyvyys katsotaan kategorisesti kaikkien lasten eduksi. Näin varmasti useimmiten on, ja adoption kumoamisen voikin useimmissa tapauksissa katsoa olevan vastoin lapsen etua sekä lapsen oikeutta säilyttää henkilöllisyytensä (LOS 8 art.). Toisaalta myös tahdon­vastaisten adoptioiden voidaan katsoa rikkovan useita lapsen oikeuksia, muun muassa lapsen etua.[14]

Lapsiasia­valtuutetulle ei esityksen perusteluista aukea, miksi varauman katsotaan paremmin turvaavan lapsen edun tapaus­kohtaista harkintaa kuin ICPPED:n ratifioiminen ilman varaumia. Se, että Suomi tekisi varauman yleis­sopimuksen 25 artiklaa koskien johtaisi lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan nimen­omaan siihen, että lapsen etua ei arvioida tapaus­kohtaisesti, toisin kuin esityksessä (s. 58) katsotaan. Tarkoituksena ei tietenkään ole, että adoptioita säännön­mukaisesti kumottaisiin, mutta lapsen edun tapaus­kohtaisen ja joustavan[15] arvioinnin kannalta mahdollisuus adoption kumoamiseen tietyin edellytyksin on perusteltua.

Esimerkiksi Norjassa[16] on ICPPED:n ratifioinnin yhteydessä nimen­omaisesti todettu, ettei sen 25 artiklaa tule tulkita siten, että tahdon­vastaiseen katoamiseen perustuva adoptio pitäisi voida kaikissa tapauksissa kumota, vaan siten, että sen myötä tulee mahdollistaa uudelleen­arviointi adoptio­päätöksestä lapsen etu huomioiden.[17]

Lapsiasia­valtuutettu painottaakin tässä yhteydessä 25 artiklan 4 kohdan muotoilua, joka edellyttää sen mahdollistamista, että tahdon­vastaiseen katoamiseen perustunut lapsen adoptio ”voidaan tarvittaessa kumota” (s. 78). Myös esimerkiksi Saksassa ja Tanskassa adoption kumoaminen on mahdollista tietyin edellytyksin, jos se on lapsen edun mukaista.[18] YK:n lapsen oikeuksien komitea ei ole loppu­päätelmissään antanut Norjalle, Saksalle tai Tanskalle huomautuksia niiden lainsäädäntö­ratkaisuista adoption kumoamiseen liittyen.

Lapsiasia­valtuutettu haluaa myös huomauttaa, että kaikki yleis­sopimuksen ratifioineet valtiot ovat niin ikään ratifioineet LOS:n, eikä yksikään valtio ole tehnyt varaumaa yleis­sopimuksen 25 artiklaan.[19] Suomen kanta lapsen edusta adoption kumoamiseen liittyen poikkeaa siis huomattavasti muista valtioista tässä asiassa.

Ehdotettu varauma ICPPED:n 25 artiklaan ja lapsen etu

Koska esityksessä on päädytty varauman tekemiseen ja perusteltu sitä lapsen edulla, edellyttää lapsiasia­valtuutettu seikka­peräisempää selvitystä siitä, miksi tähän on päädytty. Etenkin huomioiden, ettei mikään muu valtio ole tehnyt samanlaista varaumaa. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että adoption kumoamisen mahdollistaminen erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa ICPPED:n 25 artiklan mukaisesti turvaisi lapsen edun tapaus­kohtaista huomiointia paremmin kuin esitetty varauma. ICPPED:n ratifioiminen ilman varaumaa ja kansallisen lain­säädännön muuttaminen yleis­sopimuksen mukaiseksi mahdollistaisi tasa­painottelun yksittäisen lapsen edun ja lasten yleisen edun välillä.

YK:n lapsen oikeuksien komitea edellyttää, että valtiot perustavat oikeus­järjestelmiensä puitteissa mekanismeja, joilla lapsia koskevista päätöksistä voidaan valittaa tai niitä voidaan muuttaa, jos vaikuttaa siltä, ettei päätöksessä ole menetelty asian­mukaisesti lapsen etua arvioitaessa ja määritettäessä.[20]

Esityksessä tuodaan tuomioistuin­käytäntöön viitaten (KKO 2021:37; KKO 2005:64; KKO 2014:19) esille, että adoption kumoaminen on peri­aatteessa mahdollista myös nykyisin. On kuitenkin samalla huomioitava, etteivät kyseiset tapaukset liity tahdon­vastaisiin katoamisiin, sekä ylimääräisen muutoksen­haun rajalliset mahdollisuudet ja toisaalta YK:n tahdon­vastaisia katoamisia käsittelevän komitean varauksellinen suhtautuminen ylimääräiseen muutoksen­hakuun adoption purkamiseen liittyvänä oikeusturva­keinona (s. 42).

Lisäksi esityksessä viitataan uudelleen­adoptoinnin mahdollisuuteen. Lapsiasia­valtuutetun näkemys on, etteivät edellä mainitut keinot ole erityisen tehokkaita turvaamaan tapaus­kohtaista arviointia lapsen edusta adoptio­asiassa. Lapsen edun ensi­sijaisuutta turvaavia toimen­piteitä ovat muun ohella sellaisten oikaisu­mekanismien ja -menettelyjen luominen, jotka edes­auttavat lapsen oikeutta saada etunsa asian­mukaisesti huomioiduksi ja sovelletuksi kaikissa lasta koskevissa menettelyissä.[21]

Lapsiasia­valtuutettu edellyttää jatko­valmistelulta vähintään selkeitä ja yksi­selitteisiä perusteluja sille, miten esityksessä on päädytty siihen, että nykyinen oikeus­tila ja varauman tekeminen ovat lapsen edun mukaisia (s. 42). Hallituksen esityksessä tulee asian­mukaisesti ja kestävällä tavalla perustella se, miten ehdotetun varauman nähdään olevan linjassa LOS:n kanssa ja edistävän lapsen edun tapaus­kohtaista arviointia. Lapsiasia­valtuutetulle asia ei nyt esitetyn perusteella avaudu, ja lapsiasia­valtuutetun kanta on, ettei ehdotettua varaumaa tulisi tehdä. Joka tapauksessa lapsen edun arviointi tulisi suorittaa LOS:n edellyttämällä tavalla.

Jyväskylässä 14.3.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies