LAPS/32/2023, 23.8.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto valtiovarain­ministeriölle avoimen hallinnon viidennen toiminta­ohjelman luonnoksesta

Viite: VN/17764/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi toiminta­ohjelma­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Toimintaohjelma­luonnoksen keskeinen sisältö[1]

Valtiovarain­ministeriö laatii Suomen avoimen hallinnon viidennen toiminta­ohjelman vuosille 2023–2027.

Suomessa avoimuuden edistämisellä on pitkä ja vahva perinne. Avoimuuden edistäminen vaatii kuitenkin jatkuvaa työtä ja kehittämistä. Suomi liittyi kansain­välisen avoimen hallinnon kumppanuus­ohjelman (OGP) jäseneksi huhti­kuussa 2013. Avoimen hallinnon toiminta­ohjelmalla toimeen­pannaan myös OECD:n avoimen hallinnon suositusta. Toiminta­ohjelma on koonti avoimen hallinnon työn tärkeimmistä prioriteeteista seuraavana neljänä vuonna.

Lausunto on jätetty lausuntopalvelu.fi:ssä 23.8.2023.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Avoimen hallinnon tavoitteet ja lähtö­kohdat ovat lasten näkökulmasta erittäin tärkeitä.

• Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan toiminta­ohjelma­luonnoksesta ei ainakaan vielä tule selkeästi ilmi, mitä avoin hallinto lasten näkökulmasta tarkoittaa ja miten sitä juuri lasten näkökulmasta edistetään.

• Toiminta­ohjelma­luonnos on kirjoitettu melko vaikeasti ymmärrettävällä kielellä ja hyvin yleisellä tasolla. Avoimen hallinnon toiminta­ohjelman ymmärrettävyydelle ja saavutettavuudelle tulee asettaa korkeat vaatimukset.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että toiminta­ohjelmasta tulisi laatia lapsille saavutettava ja ymmärrettävä eli lapsi­ystävällinen versio, josta myös viestittäisiin lapsille kohdennetusti.

• Avoimen hallinnon toiminta­ohjelmaa olisi aktiivisesti kehitettävä yhteistyössä eri-ikäisten lasten kanssa, jolloin toiminta­tavoista muodostuisi aidosti lasten ja nuorten osallisuutta vahvistavia. Toiminta­ohjelmassa olisi myös ylipäätään tärkeää kuvata sitä, miten kansalaisten kuuleminen näkyy ohjelmassa.

• Toiminta­ohjelman seurantaa ja arviointia varten olisi tärkeää kuulla lasten näkemyksiä ja kokemuksia. Lisäksi tulee kehittää mittareita, joilla voidaan seurata ja arvioida toiminta­ohjelmaa lasten näkö­kulmasta.

 

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Avoimen hallinnon tavoitteet ja lähtökohdat ovat lasten näkö­kulmasta erittäin tärkeitä.

Avoimen hallinnon tarkoituksena on edistää muun muassa kaikkien oikeutta ymmärtää ja tulla ymmärretyksi sekä mahdollistaa kaikkien osallistuminen ja vaikuttaminen.[2] Lapsilla on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun (LOS 2 artikla). Lapsen oikeuksien sopimuksessa taataan lapsille oikeus kertoa mieli­piteensä itseään koskevissa asioissa (12 artikla). Mielipiteet on myös otettava huomioon lapsen kehitys­tason mukaisesti. Tämä velvollisuus on asetettu kaikille julkisille ja yksityisille toimijoille. Lisäksi lapsen oikeuksien sopimuksen 13 artiklan mukaan lapsella on oikeus ilmaista vapaasti mieli­piteensä muissakin asioissa ja saada laajasti tietoa itse valitsemassaan muodossa. Edellä mainittujen artiklojen sanamuodon mukaisesti kyse on yksittäisen lapsen mieli­piteen selvittämisestä, mutta YK:n lapsen oikeuksien komitea muistuttaa, että lasten mieli­piteet on selvitettävä myös silloin, kun kyse on lapsi­ryhmistä sekä väestö­tasolla kaikista lapsista.[3]

Perustus­laissa (731/1999) vahvistetaan niin ikään lapsille oikeus tasa-arvoiseen kohteluun ja oikeus vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti (6.3 §). Lisäksi perus­oikeus­säännöksissä julkiselle vallalle asetetaan velvollisuus edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteis­kunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksen­tekoon (14.4 §). Lainvalmistelu­asiakirjoissa korostetaan, että säännös ei rajaa yksilön vaikuttamis­mahdollisuuksia iän perusteella, vaan päin­vastoin säännös edellyttää yhdessä 6.3 §:n kanssa, että myös lapsille turvataan mahdollisuus osallistumiseen kehitystään vastaavasti.[4]  

Lapsiasia­valtuutettu pitää ensi­arvoisen tärkeänä, että lapset pääsevät vaikuttamaan päätöksen­tekoon ja heidän näkemyksiään ja kokemuksiaan kuunnellaan ja aidosti hyödynnetään hallinnon työssä. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan toimintaohjelma­luonnoksesta ei ainakaan vielä ilmi selkeästi, mitä avoin hallinto lasten näkö­kulmasta tarkoittaa ja miten sitä juuri lasten näkö­kulmasta edistetään.

Toimintaohjelma­luonnos on kirjoitettu melko vaikeasti ymmärrettävällä kielellä ja hyvin yleisellä tasolla. Toiminta­ohjelman hahmottaminen vaatisi siten avoimen hallinnon peri­aatteiden ymmärtämistä sekä luonnoksessa omaksutun sanaston syvällisempää ymmärtämistä ja tämän tyyppisen virka­kielen hallintaa. Vaikka tavoitteena on ymmärrettävästi lyhyt ja ytimekäs dokumentti, se ei todennäköisesti avaudu tavalliselle kansalaiselle eikä suurelle osalle ammattilaisistakaan. Kun kyse on nimen­omaan avoimen hallinnon toiminta­ohjelmasta, sen ymmärrettävyydelle ja saavutettavuudelle tulee asettaa korkeat vaatimukset.

Avoimen hallinnon tulisi parantaa myös lasten mahdollisuuksia osallistua. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että toiminta­ohjelmasta tulisi laatia lapsille saavutettava ja ymmärrettävä eli lapsi­ystävällinen versio, josta myös viestittäisiin lapsille kohdennetusti. On myös syytä huomata, että tarve voi olla eri-ikäisille lapsille suunnatuille versioille. Vastaavasti tulisi harkita selko­kielisen version laatimista erityis­ryhmille, joilla voi olla vaikeuksia ymmärtää yleis­kieltä, ja laajemminkin kansalaisille, joille hallinnon toiminta ja terminologia ei ole tuttua.

Terminologiasta mainitsemme esimerkkinä ”dialogi”-termin. Termiä ei selitetä dokumentissa mitenkään, ja sen sisältö jää epäselväksi. Haasteellista on usein yleisemminkin, että käyttöön otetaan vieras­kielisiä termejä, joista saatetaan toisinaan myös muodostaa suomen­kielisiä vastineita. Ne voivat kuulostaa tutuilta, mutta niiden sisältö ja tarkoitus onkin ainakin jossain määrin eri tai suppeampi/laajempi kuin lukija tai kuulija ymmärtää. Tämän­kaltaisessa toiminta­ohjelmassa vähimmäis­vaatimuksena nähdäksemme on, että arkikielelle vieraat käsitteet avataan, jos niitä yli­päätään on tarve käyttää.

Toimintaohjelma­luonnoksessa on ilmeisesti tietoisesti jätetty käsittelemättä erityis­ryhmiä erikseen. Ohjelman loppu­puolella (kohta 3.1.) kuitenkin mainitaan nuoret, mikä on myönteistä. Ohjelmassa viitataan myös OECD:n työhön hyvien käytäntöjen ja menetelmien jakamisesta erityisesti lasten ja nuorten osallisuuden vahvistamiseksi. Epä­selväksi kuitenkin jää, miten lapset huomioidaan avointa hallintoa toimeen­pantaessa ja kehitettäessä.

Toiminta­ohjelman keskeisin toimenpide kansalaisiin nähden näyttäisi olevan dialogit ja kohtaamiset (sitoumus 1). Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että toiminta­ohjelmassa otettaisiin kantaa siihen, miten tietoa toimen­piteestä ja sen tuloksista palautetaan kansalaisille ja myös lapsille. Ko. kohdassa käytetään termiä demokratia­toimijuus, mutta epäselväksi jää, mitä sillä tarkoitetaan. Käsitettä ei ole selitetty. Myöskään sitä, miten kohtaamisia painotetaan julkisissa palveluissa, ei ole tarkennettu.

Monet kansalaiset kokevat, että julkiset palvelut ovat entistä huonommin käytettävissä henkilö­kohtaisesti, kun toimi­pisteiden asiointi­palvelujen aukiolo­aikoja on supistettu ja tapaamis­aikoja voi olla vaikea saada varattua. Toisaalta palvelujen saatavuutta on pyritty parant­maan vuoden 2022 lopussa hyväksytyllä valtion palveluiden saatavuuden ja toimintojen sijoittamisen perusteista annetun lain muutoksella (HE 73/2022 vp). Sen tarkoituksena on turvata valtion palveluiden saatavuus ja mahdollistaa valtion viran­omaisten aukiolo­aikojen joustava käyttö viraston johtamisen työ­kaluna. Toiminta­ohjelmassa olisi hyvä kertoa, mitä kyseisellä painotuksella tarkoitetaan ja mihin sillä käytännössä pyritään.

Toimintaohjelma­luonnoksesta ei käy ilmi, mitä tahoja sen laatimiseksi on kuultu. Tausta­muistiosta "Mitä kuulimme”[5] käy ilmi, että kuultavien joukossa on ollut Nuorten digiraati ja Nuoriso­valtuustojen liitto ry sekä joitain lapsi­järjestöjä. Epäselvää kuitenkin on, onko toiminta­ohjelmaa laadittaessa kuultu pienempiä lapsia. Esimerkiksi Nuorten digiraati on suunnattu alle 29-vuotiaille ja ilmeistä on, että siihen osallistuvat pääasiassa varttuneemmat nuoret. Avoimen hallinnon toiminta­ohjelmaa olisi aktiivisesti kehitettävä yhteis­työssä eri-ikäisten lasten ja nuorten kanssa, jolloin toiminta­tavoista muodostuisi aidosti lasten ja nuorten osallisuutta vahvistavia. Toiminta­ohjelmassa olisi myös ylipäätään tärkeää kuvata sitä, miten kansalaisten kuuleminen näkyy ohjelmassa. Vaikka kuulemisista on laadittu tausta­muistio, sen hyödyntäminen perusteluineen olisi avoimen hallinnon tavoitteiden mukaista.

Lapsiasia­valtuutettu järjestää Nuoret neuvon­antajat -tapaamisia ja kohtaa lapsia myös muissa yhteyksissä. Lapset kertovat toistuvasti, ettei heillä ole tietoa päätöksen­teon rakenteista ja vaikuttamisen mahdollisuuksista. Aikuiset eivät välttämättä kuuntele tai jos kuuntelevatkin, kerrotulla ei ole vaikutusta. Eräässä paneelissa lukiolainen kysyi yleisössä istuvalta kunnan­johtajalta, kenelle hän voi kertoa, jos koulussa ilmenee epäkohtia eikä niistä uskalla tai halua kertoa opettajille tai rehtorille. Kuvaavaa on, ettei kunnan­johtaja osannut vastata kysymykseen. Lapsiasia­valtuutetun toimistoon tulee vuosittain satoja yhteyden­ottoja, joissa kansalainen ei tiedä, kenen puoleen asiassaan voi kääntyä. Tällaisten tilanteiden kitkemisen tulisi olla avoimen hallinnon ydin­tavoitteena.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa lopuksi, että toiminta­ohjelman seurantaa ja arviointia varten olisi tärkeää kuulla lasten näkemyksiä ja kokemuksia. Seurannan mittariksi olisikin hyvä ottaa lasten näkemykset ja kokemukset avoimen hallinnon toiminta­ohjelman

• a) näkyvyydestä (tietävätkö lapset, että tällainen ohjelma on ja onko heillä tietoa avoimesta hallinnosta ylipäätään)
• b) toimivuudesta (ovatko lapset päässeet itse mukaan avoimen hallinnon toimintaan, miten he kokivat toiminnan)
• c) tuloksista (mitä avoimen hallinnon ohjelma on lasten mielestä saanut aikaan, onko tapahtunut parannuksia heidän elämässään).

 

Jyväskylässä 23.8.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Terhi Tuukkanen, erikoistutkija

Merike Helander, lakimies