LAPS/90/2022, 17.10.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto valtiovarain­ministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi kotikunta­laiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Viite: VN/23399/2021

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi kotikunta­laki, jolla kumottaisiin vuonna 1994 voimaan tullut kotikunta­laki. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi väestötieto­järjestelmästä ja Digi- ja väestötieto­viraston varmenne­palveluista annettua lakia sekä useita muita lakeja, joissa viitataan henkilön kotikuntaan.

Uudessa kotikunta­laissa säädettäisiin Suomessa vakinaisesti asuvien ihmisten kotikunnan ja siellä olevan asuin­paikan määräytymisestä nykyistä täsmällisemmin. Esityksellä pyritään edistämään sitä, että väestötieto­järjestelmään tehtävät ihmisten kotikuntaa ja asuinpaikkaa koskevat merkinnät ovat ajan­tasaisia ja vastaavat mahdollisimman pitkälti tosi­asiallista asumista, jotta muut viranomaiset voivat omassa ratkaisu­toiminnassaan luottaa niihin. Uudessa laissa otettaisiin myös huomioon ne muutokset, joita muussa lain­säädännössä, oikeus­käytännössä ja yhteis­kunnassa on tapahtunut voimassa olevan lain säätämisen jälkeen. Lisäksi uudessa laissa täsmennettäisiin niitä edellytyksiä, joiden perusteella ulkomaiden kansalaiset voivat saada Suomessa kotikunnan. Laissa olisivat myös säännökset menettelystä, jonka mukaisesti ulkomaalaiselle tehty kotikunta­merkintä voitaisiin poistaa väestötieto­järjestelmästä, jos hän ei enää täytä kotikunnan saamiselle asetettuja edellytyksiä.

Lausunto on jätetty lausuntopalvelu.fi:ssä 17.10.2023.

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Hallituksen esitys­luonnokseen on sisällytetty lapsiin ja nuoriin kohdistuvien vaikutusten arviointi, jota on pidettävä myönteisenä. Sitä olisi perusteltua täydentää vielä lukumäärä­arvioilla tai käytössä olevilla tilasto­tiedoilla, jolloin vaikutusten laajuus olisi selkeämmin todettavissa.

• Kynnys selvittää toisen huoltajan kuulemisen perusteena olevien erityisten syiden käsillä oloa tulee olla riittävän matalalla, koska asuin­paikan muutoksilla tai sitä koskevilla epäselvyyksillä voi tosi­asiallisesti olla vähintäänkin välillisiä vaikutuksia lapsen arkeen ja palveluiden käyttöön.

• Lapsiasia­valtuutettu pitäisi perusteltuna harkita, että myös lapselle varattaisiin tilaisuus antaa selvitys erikseen määrätyissä tilanteissa, kun huoltaja (tai muu laissa määritelty sallittu ilmoittaja) tekee muutto­ilmoituksen lapsen puolesta.

• Hallituksen esitys­luonnoksen vaikutus­arvioinneissa olisi tärkeää huomioida jatkossa myös hallitus­ohjelmaan sisältyvät ulkomaalaisten asemaa heikentävät kirjaukset, joilla on suora tai välillinen yhteys kotikuntaan ja asuin­paikkaan.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu pitää hallituksen esitystä yleisesti ottaen selkeänä ja esittää seuraavassa siihen joitakin lapsen oikeuksiin liittyviä huomioitaan.

Lapsen etu ja lapsi­vaikutusten arviointi

Lapsiasia­valtuutettu korostaa lapsen edun huomioon­ottamista ensi­sijaisena harkinta­perusteena lain­valmistelussa. Jotta lapsen etu tulisi huomioitua lainsäädäntö­ratkaisuissa sekä myöhemmin lainsäädännön toimeen­panossa, on jo ratkaisu­vaihtoehtoja punnittaessa ja läpi valmistelu­prosessin tehtävä huolellista lapsi­vaikutusten arviointia.[1] Huomautamme, että hallituksen esitys­luonnoksessa ei lapsen etua mainita missään kohdin. Siten myöskään uuteen kotikunta­lakiin ei ole sisällytetty säännöstä, jolla nimen­omaisesti varmistettaisiin, että lapsen etu otetaan huomioon kotikunta­lain mukaisissa päätöksissä.

Hallituksen esitys­luonnoksen mukaan esityksellä ei voida katsoa olevan erityisiä lapsiin ja nuoriin kohdistuvia vaikutuksia, koska ihmisten kotikunnan ja asuinpaikan määräytymistä koskevat säännökset säilyisivät ennallaan ja yleisellä tasolla voidaan todeta, että ihmisen ikä ei ole merkityksellinen tekijä hänen kotikuntansa ja asuin­paikkansa määräytymisessä (hallituksen esitys­luonnos 28.8.2023, s. 52).

Hallituksen esitys­luonnokseen on sisällytetty lapsiin ja nuoriin kohdistuvien vaikutusten arviointi (kohta 4.2.2.4), mitä on pidettävä myönteisenä. Kyseinen kohta on selkeä ja siinä vaikutuksia on esitetty varsin moni­puolisesti. Sitä olisi perusteltua täydentää vielä lukumäärä­arvioilla tai käytössä olevilla tilasto­tiedoilla, jolloin vaikutusten laajuus olisi selkeämmin todettavissa. Joitain lukuja on löydettävissä muista vaikutusten arviointia koskevista kohdista, mutta lapsiin kohdistuvien vaikutusten kokonais­arviointia helpottaisi, että ko. kohdassa arviointi olisi kattava myös lukumäärien osalta.

Huoltajan ja lapsen kuuleminen lapsen muutto­ilmoituksen yhteydessä

Hallituksen esitys­luonnoksen mukaan muutto­ilmoitusta koskevat säännökset säilyisivät lähes ennallaan, joten ehdotetuilla muutoksilla on tarkoitus selkeyttää oikeus­tilaa muun muassa säätämällä nimenomaisesti muutto­ilmoituksen tekemiseen oikeutetuista tahoista (s. 44–46). Myös lasten huoltajien kuulemista koskevat säännökset säilyisivät uudessa laissa pitkälti nykyistä vastaavina. Tältä osin muutos koskisi tilanteita, joissa muutto­ilmoituksen on tehnyt lapsen puolesta hänen mukanaan muuttava perheenjäsenensä (vuonna 2022 yhteensä 106 735 kappaletta). Tällaisissa tapauksissa huoltajia tulisi kuulla vain, jos siihen on olemassa erityinen syy. Voimassa olevan lain mukaan huoltajia on kuultava tarvittaessa.

Esitys­luonnoksen mukaan muutoksella halutaan korostaa sitä, että kyseistä säännöstä on määrä soveltaa vain sellaisissa tilanteissa, joissa on syytä epäillä, ettei lapsen tosi­asiallinen asuminen vastaa tehtyä muuttoilmoitusta. Esitys­luonnoksessa todetaan, että huoltajien kuuleminen ei olisi tarpeen tilanteissa, joissa eronneet huoltajat käyttävät muutto­ilmoitusta välineenä sen selvittämiseksi, kumman vanhemman luona lapsen tulisi asua, koska tällaista asioiden selvittäminen ei kuulu Digi- ja väestötieto­viraston tehtäviin (s. 45–46). Toisaalta esitys­luonnoksen vaikutusten arvioinnissa todetaan (s. 53), että ”huoltajia tulisi jatkossakin kuulla silloin, kun siihen on asiassa todellista tarvetta, esimerkiksi tilanteissa, joissa alaikäisen tosi­asiallisen asumisen selvittäminen edellyttää huoltajien näkemyksen selvittämistä. Erillään asuvaa huoltajaa tulisi kuulla myös esimerkiksi silloin, kun virastolla on syytä epäillä, ettei sille ilmoitettu asuinpaikka vastaa asian­osaisten tosi­asiallista asumista”. Selvitys ei olisi tarpeen, jos lapsi on jo aiemmin muuttanut vain toisen huoltajansa kanssa ja muuttaa hänen kanssaan nyt uudelleen.

Esitys­luonnoksen perusteella saa siis käsityksen, että muutos tosi­asiallisesti koskee vain viimeksi mainittua uudelleen muutto -tilannetta. Lapsiasia­valtuutettu on samaa mieltä, että erovanhempien riitatilanteiden selvittäminen ei kuulu Digi- ja väestötieto­viraston tehtäviin, mutta huomauttaa, että kaikkien viran­omaisten velvollisuutena on huolehtia lapsen edun toteutumisesta mahdollisimman täysi­määräisesti (LOS 3.1). Jos DVV:ssä herää epäilys siitä, että lapsen asuin­paikkaa muutetaan aiheettomasti ja vaikka syynä olisi se, että huoltajat käyttävät muutto­ilmoitusta huolto­riidan välineenä, on käsillä erityinen syy toisen huoltajan kuulemiseksi. Tällainen epäily voi syntyä esimerkiksi silloin, kun lapsen asuinpaikkaa muutetaan toistuvasti suhteellisen lyhyen ajan sisällä edes­takaisin mahdollisesti toisen huoltajan luota toisen luokse. Kynnys selvittää erityisten syiden käsillä oloa tulee olla riittävän matalalla, koska asuin­paikan muutoksilla tai sitä koskevilla epä­selvyyksillä voi tosi­asiallisesti olla vähintäänkin välillisiä vaikutuksia lapsen arkeen ja palveluiden käyttöön. Kotiosoitetta kysytään ja sitä hyödynnetään lähes poikkeuksetta erilaisissa lasten ja lapsi­perheiden käyttämissä palveluissa.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että huoltajan (tai muun laissa säädetyn tahon) tekemän lapsen muutto­ilmoituksen yhteydessä ei kuulla lasta itseään, eli hallituksen esitys­luonnos ei sisällä tällaista säännöstä, eikä asiaa käsitellä muutoinkaan esitys­luonnoksessa. On huomattava, että lapsen edun mukaiset ratkaisut edellyttävät, että lapsen mielipide selvitetään ja se otetaan huomioon lapsen iän ja kehitys­tason mukaisesti kaikessa lasta koskevassa päätöksen­teossa (LOS 12).[2] Lapsella on mahdollisuus itse tehdä muutto­ilmoitus. Tällöin huoltajille varataan tilaisuus (alle 15-vuotiaiden kohdalla) tai tarvittaessa varataan huoltajille tilaisuus (15–17-vuotiaiden kohdalla) antaa selvitys asiassa.

Asumis­ratkaisuista päätettäessä päävastuu lapsen mieli­piteen selvittämisestä ja huomioon­ottamisesta on luonnollisesti lapsen huoltajilla. Lapsiasia­valtuutettu pitäisi kuitenkin perusteltuna harkita, että myös lapselle varattaisiin tilaisuus antaa selvitys silloin, kun huoltaja (tai muu laissa määritelty sallittu ilmoittaja) tekee muutto­ilmoituksen lapsen puolesta. Lapsen kuulemisella voidaan myös edistää lapsen tosi­asiallisen asuin­paikan selvittämistä. Valmistelussa tulisi arvioida, olisiko tämä tarpeen silloin, kun koko perhe muuttaa, lapsi muuttaa muun kuin huoltajiensa luo vai ainoastaan silloin, kun lapsen ilmoitetaan muuttavan vain toisen huoltajan kanssa uuteen osoitteeseen, sekä arvioida myös tarvetta varata tilaisuus tulla kuulluksi aina vai ainoastaan tarvittaessa erityisestä syystä.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että esimerkiksi lapsen huoltoa ja tapaamis­oikeutta koskevan päätöksen toimeen­panosta annetun lain (619/1996) 2 §:n mukaan täytäntöön­panoon ei saa ryhtyä vastoin 12 vuotta täyttäneen lapsen tahtoa eikä myöskään vastoin tätä nuoremman tahtoa, jos lapsi on niin kehittynyt, että hänen tahtoonsa voidaan kiinnittää huomiota. Vastaavan­laista lapsen ikää ja kypsyyttä koskevaa sääntelyä voitaisiin harkita myös nyt käsillä olevassa yhteydessä.

Vaikutukset vuoro­asuvien lasten tilanteeseen

Lasten vuoro­asuminen on yleistä ja koskee kasvavaa lasten joukkoa.[3] Esitys­luonnoksen mukaan henkilön kotikunnan ja asuinpaikan määräytymistä koskevia perus­lähtökohtia ei muutettaisi, vaan jatkossakin jokaisella Suomessa vakinaisesti asuvalla ihmisellä olisi vain yksi kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka. Päätöksen lapsi­vaikutuksia ei ole tarkemmin esitys­luonnoksessa arvioitu. Siinä todetaan vain, että tavoite vuoro­asuvien lasten kahdesta tasa­vertaisesta osoitteesta on perusteltua toteuttaa etuus- ja muuta erityis­lainsäädäntöä kehittämällä (s. 54).

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että viime hallitus­kaudella valmistui lasten vuoro­asumista koskeva toimeenpano­suunnitelma lain­säädännön ja toiminta­tapojen uudistamiseksi.[4] Sen valmistelusta vastasi poikki­hallinnollinen työryhmä. Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että toimeenpano­suunnitelmaa käytetään päätöksen­teon tukena erilaisissa kehittämis­hankkeissa ja lain­valmistelussa, kuten toimeenpano­suunnitelmassa edellytettiin.

Käsillä olevassa esitys­luonnoksessa olisi esimerkiksi mahdollista arvioida, mitkä toimeenpano­suunnitelman ehdotukset olisivat erityisen tärkeitä edistää, jotta niillä voitaisiin kompensoida sitä, että jatkossakaan ei sallita kahta virallista asuin­paikkaa. Huomautamme myös, että pääministeri Orpon hallitus­ohjelmaan (s. 65) sisältyy kirjaus, jonka mukaan ”hallitus edistää vuoro­asuvien vanhempien lasten tasaveroista asemaa turvaamalla arjen sujuvuuden kannalta välttämättömät palvelut, kuten selvittää koulu­kyytien saatavuutta molemmille vanhemmille”. Kirjaus muotoon ”selvittää” jättää tosin epäilyn siitä, missä määrin asia konkreettisesti edistyy tällä hallitus­kaudella.

Paperittomien lasten tilanne

Hallituksen esitys­luonnoksessa tuodaan useammassa kohdin esiin ilman kotikuntaa olevien henkilöiden tilannetta. Esitys­luonnoksessa arvioidaan (s. 49), että Suomessa on noin 3 000–6 000 paperitonta tai vastaavan kaltaisessa tilanteessa elävää henkilöä. Heidän joukossaan on myös ilmeisesti satoja lapsia, mutta tarkkaa määrää ei ole tiedossa.

Esitys­luonnoksen mukaan ei voida arvioida, kuinka suurta määrää esimerkiksi kotikunta­merkinnän poistaminen tulisi koskemaan vuosittain (s. 50). Esitys­luonnoksessa todetaan myös, että erityisen merkityksellisiä palveluja voivat saada myös Suomessa ilman kotikuntaa oleskelevat ja viitataan muun muassa lapsen oikeuteen saada terveys­palveluja samassa laajuudessa kuin kotikunnan omaavat (s. 53).

Voimassa oleva lain­säädäntö takaa paperittomille ala­ikäisille, ainakin lain tasolla, kohtuullisesti sosiaali- ja terveyden­huollon sekä perus­opetuksen ja varhais­kasvatuksen palveluja. Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä esitys­luonnokseen sisältyvää perusopetus­lain 4 §:n tarkennusta, jonka mukaan kunta on velvollinen järjestämään esi- ja perus­opetusta sen alueella asuville lapsille sen estämättä, mitä muualla säädetään.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa kuitenkin, että hallituksen esitys­luonnoksessa ei ole otettu huomioon uuden hallitus­ohjelman mukaisia kirjauksia (s. 199) siitä, että laittomasti maassa olevilta poistetaan oikeus muihin kuin kiireellisiin sosiaali- ja terveys­palveluihin sekä sosiaali­turvaan. Hallitus­ohjelmassa ei ole tarkennettu, mitä se tarkoittaa lasten kohdalla.

On myös huomattava, että lasten huoltajien terveyden­tilalla ja hyvin­voinnilla on suuri merkitys lasten terveyteen ja hyvin­vointiin. Siten lasten asemaa on arvioitava myös heidän huoltajilleen tarjottavien palveluiden näkö­kulmasta. YK:n lapsen oikeuksien komitea suosittelikin viimeisimmissä päätelmissään Suomelle, että valtion tulisi tarjota sosiaali- ja terveys­palveluja kaikille lapsille, myös paperittomille lapsille, ja raskaana oleville naisille.[5] Hallituksen esitys­luonnoksen vaikutus­arvioinneissa olisi tärkeää huomioida jatkossa myös hallitus­ohjelmaan sisältyvät ulkomaalaisten asemaa heikentävät kirjaukset, joilla on suora tai välillinen yhteys kotikuntaan ja asuinpaikkaan.

Jyväskylässä 17.10.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi