LAPS/14/2020, 13.1.2022

Lapsiasia­valtuutetun lausunto ympäristö­ministeriölle keskipitkän aikavälin ilmasto­politiikan suunnitelmasta (luonnos)

Viite: VN/16951/2020

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi suunnitelma­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lausunto on annettu lausunto­palvelu.fi:ssä 13.1.2022.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Suunnitelma­luonnoksen keskeinen sisältö

Ilmasto­suunnitelma koskee ns. taakanjako­sektoria eli päästö­kaupan ulkopuolisia sektoreita maankäyttö­sektoria lukuun ottamatta. Taakanjako­sektorille kuuluvat liikenteen, maatalouden, rakennusten erillis­lämmityksen, työkoneiden, jätehuollon ja F-kaasujen päästöt sekä päästö­kaupan ulkopuolisen teollisuuden ja muun energian­käytön päästöjä.

Komission ehdotuksen mukaan Suomen kasvihuone­kaasujen päästövähennys­tavoite taakanjako­sektorille vuodelle 2030 on 50 % verrattuna vuoden 2005 tasoon, ja hallitus­ohjelmassa tavoitteeksi on asetettu, että Suomi on hiili­neutraali vuoteen 2035 mennessä.

Perus­skenaarion nykyiset toimet eivät riitä tavoitteiden saavuttamiseen. Keskipitkän aikavälin ilmasto­politiikan suunnitelmassa arvioidaan, millä toimilla ero saadaan kurottua umpeen ja miten päästöt vähenevät taakanjako­sektorin osalta niin, että hiilineutraalius­tavoite on mahdollista saavuttaa.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• On myönteistä, että nuoria on kuultu, mutta suunnitelma­luonnoksessa olisi suotavaa tuoda vielä selkeämmin esiin, miten nuorten näkemykset on otettu toimen­piteissä huomioon.
• Velvollisuus ottaa lasten näkemykset huomioon koskee kaiken­ikäisiä lapsia.
• Lapsen oikeuteen tulla kuulluksi liittyy läheisesti lapsen edun ensi­sijaisuus, eikä lapsen edun voida katsoa toteutuvan, jos lapsen mieli­piteitä ei ole selvitetty.
• Lasten näkemykset ja kokemukset ilmaston­muutoksesta voivat vaihdella suurestikin riippuen mm. asuin­paikasta. Lapsia olisi hyvä kuulla maantieteellisesti laajemmalla otannalla ja lisäksi kuulla erityisesti saamelais­lapsia.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapset ja nuoret ovat viestineet laajasti huolestaan ilmaston­muutoksen ja ympäristön tuhoutumisen vuoksi. Vuoden 2018 Nuoriso­barometrin mukaan 67 prosenttia vastanneista oli huolestunut ihmisen aiheuttamasta ilmaston­muutoksesta.[1] Vuoden 2016 Nuoriso­barometrissa 86 prosenttia nuorista oli samaa mieltä kysymyksen ”tulevat sukupolvet joutuvat kärsimään, mikäli nykyinen ympäristön tuhoaminen jatkuu” kanssa. Huomion arvoista on, että nämä Nuoriso­barometrin aineistot on kerätty ennen syksyllä 2018 voimakkaana käynnistynyttä ilmastonmuutos­keskustelua.[2]

Ottaen huomioon nuorten kasvava huoli maapallon tulevaisuudesta ja kantokyvystä suunnitelman hiilineutraalius­tavoitteet ovat kannatettavia. Jatkossa laadittavien toimen­piteiden osalta on hyvä huomata, että YK:n lapsen oikeuksien ko­mitea (jälj. LOS-komitea) valmistelee parhaillaan yleis­kommenttia, jossa tarkennetaan lapsen oikeuksien ja ympäristön sekä ilmaston­muutoksen suhdetta.[3]

Lapsiasia­valtuutettu on samaa mieltä siitä, että ”yleisön osallistaminen ja tiedon­saanti parantavat osaltaan päätösten valmistelun laaja-alaisuutta ja laatua, ja myötä­vaikuttavat siten ilmasto­politiikkaa koskevien päätösten hyväksyttävyyteen” (s. 44). Lausunnossaan lapsiasia­valtuutettu ottaakin kantaa siihen, mitä lasten ja nuorten osallistumis­oikeuden suhteen tulisi huomioida.

Lähtö­kohtaisesti on erittäin myönteistä, että suunnitelman valmistelun aikana on kuultu kansalaisia eri menetelmin ja laajasti (s. 16) ja esimerkiksi nuorten kuulemisissa esiin tulleita asioita tuodaan suunnitelma­luonnoksessa ilmi (s. 144, 146, 170, 171, 172).

Suunnitelma­luonnoksessa olisi kuitenkin suotavaa tuoda vielä selkeämmin esiin, miten nuorten näkemykset on otettu toimen­piteissä huomioon. Jää myös epäselväksi, miksi lukiolaiset suunnittelivat kysely­tutkimukset ja mitä kysymyksiä tutkimuksiin sisältyi. Kysely­tutkimuksen onnistumista on vaikea arvioida nykyisillä tiedoilla.[4]

On myönteistä, että suunnitelma­luonnoksen valmistelussa on pyritty kuulemaan myös haavoittuvassa asemassa olevia, esim. nuoria lasten­suojelun jälki­huollossa (s. 172). Toki haavoittuvassa asemassa eri syistä olevien näkemyksiä olisi voitu selvittää vielä laajemmin.

Nuoret ovat toivoneet suunnitelma­luonnoksen mukaan erityisesti sosiaalisen oikeuden­mukaisuuden huomioimista ilmasto­ratkaisuissa (s. 144), ja onkin siksi myönteistä, että suunnitelma­luonnoksessa on erikseen vaikutus­arviointi -osiossa valotettu ilmasto­toimien sosiaalista oikeuden­mukaisuutta (s. 183).[5]

Ilmasto on nuorten näkemysten mukaan politiikan tärkein yksittäinen teema[6], ja lapset ovat vieneet ilmasto­kysymyksiä mm. LOS-komitean sekä Euroopan ihmisoikeus­tuomioistuimen ratkaistavaksi.[7] Nämä seikat korostavat entisestään lasten mieli­piteiden selvittämisen tärkeyttä.

Lapsen oikeus tulla kuulluksi

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen (jälj. LOS) 12 artikla takaa ”lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, oikeuden vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa”. LOS-komitea on korostanut, että artiklan muotoiluun valittu 'taata' on erityisen voimakas juridinen termi, joka aiheuttaa sopimus­valtioille ehdottoman velvollisuuden toteuttaa asian­mukaisia toimen­piteitä, jotta oikeus toteutuu kaikkien lasten osalta täysi­määräisesti.[8] Lisäksi LOS-komitea on painottanut sitä, ettei muotoilu ”joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä” ole kuulemis­velvoitetta rajoittava. Se pikemminkin asettaa oletuksen, että lapsi kykenee ilmaisemaan näkemyksiään.[9]

Lapset itse ovat korostaneet sitä, että heitä tulisi kuulla ilmastoon liittyvässä päätöksen­teossa.[10]

Suunnitelma­luonnoksessa puhutaan erikseen lapsista ja nuorista, ja siinä annetaan eri kohdissa eri tavoin ymmärtää, että lapsia ja nuoria on kuultu: s. 171 ja 183 puhutaan lasten ja nuorten kuulemisista, kun taas esim. s. 16 osallistaminen ja seuranta -alaotsikon alla todetaan, että nuoria on kuultu laajasti, eikä tässä mainita lapsia. Lisäksi suunnitelma­luonnoksessa tuodaan esille nuorten kokema ilmasto­ahdistus (s. 187), muttei lasten kokemaa ilmasto­ahdistusta.[11]

Lasten ja nuorten erottelu toisistaan ryhminä voi olla perusteltua, mutta suunnitelma­luonnoksen kontekstissa jää hieman epä­selväksi, mitä joukkoa nuorilla tässä tarkoitetaan.[12] LOS:n mukaisesti kaikki alle 18-vuotiaat ovat lapsia, eikä LOS-komitea ei ole määritellyt tarkasti nuoruus­ikää.[13] Suunnitelma­luonnoksesta saa siis kuvan, että lasten näkemysten huomiointi on toteutettu ainoastaan ns. nuoruus­vaiheessa olevien lasten osalta.

Lasten mielekäs osallistuminen edellyttää sitä, että lapsilla on myös asian­mukaisesti tietoa (LOS 13 ja 17 artiklat). Tiedon­saannin tärkeyttä osallistumisen edellytyksenä on korostettu myös YK:n ihmisoikeus­valtuutetun toimiston raportissa.[14] On huomioitava, että lasten ilmasto­nmuutosta koskevan tiedon saanti ja laatu voi vaihdella riippuen paikka­kunnasta, koulusta tai opettajasta.[15] Lisäksi haasteita lasten tiedon­saannille aiheuttaa informaatio­tulva, joka edellyttää hyvää lähde­kritiikkiä ja media­lukutaitoa.[16]

Lasten kuulemisissa tulee myös huomioida muun muassa ympäristön ja toteuttamis­tavan sopivuus lapsille sekä kuulemisten vapaa­ehtoisuus.[17] Lapsiasia­valtuutettu näkee tässä yhteydessä aiheelliseksi muistuttaa, että lapsen oikeus tulla kuulluksi ei ole lapsen velvollisuus.[18]

Lapsiasia­valtuutettu on to­dennut ilmasto­laista antamansa lausunnon[19] yhteydessä, että vaikka lasten ja nuorten kasvava ilmasto­ahdistus[20] aiheuttaa osaltaan painetta osallistua, on samalla huomioitava, ettei suuri osallistumis­kuorma välttämättä ole lapsen edun mukaista. Etenkin, jos lapsi itse ilmaisee kokevansa velvollisuudekseen osallistua, vaikka mieluummin tekisi muita asioita.[21]

Lasten näkemysten selvittäminen voi erillisten kuulemisten lisäksi perustua myös jo olemassa olevaan tutkimus­tietoon, mikäli sellaista on saatavilla. Lasten näkemyksiä ja kokemuksia liittyen ilmaston­muutokseen ja ympäristöön on selvitetty usealla taholla, ja näitä valmiita tuotoksia onkin hyvä käyttää nyt käsillä olevan suunnitelma­luonnoksen viimeistelyssä.[22]

Lapsen näkemysten huomiointiin liittyy olennaisesti se, että lasta informoidaan siitä, mikä prosessin loppu­tulos on ja miten lapsen näkemykset on huomioitu.[23] Suunnitelma­luonnoksesta ei tällä hetkellä täysin käy ilmi, miten selvitetyt mielipiteet on otettu huomioon.

Lapsi­vaikutusten arviointi

LOS 3.1 artiklan mukaan ”kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu”. Lapsen etu ja LOS 12 artiklan mukainen lapsen oikeus saada näkemyksensä huomioiduksi ovat riippuvaisia toisistaan: lapsen etu ei toteudu, jos lapsen mieli­pidettä ei selvitetä.[24]

Lapsen edun toteutumiseen on myös kiinteästi yhteydessä lapsi­vaikutusten arviointi[25], joka suorittamalla voidaan varmistaa, että lapsen etu otetaan ensi­sijaisesti huomioon kaikissa lapsia koskevissa toimissa ja että LOS:n kaikkia määräyksiä kunnioitetaan.[26]

Selkeä lapsi­vaikutusten arviointi puuttuu suunnitelma­luonnoksesta. Lapsen edun ja lapsi­vaikutusten arvioinnin tärkeyttä ilmasto­toimiin liittyen korostetaan myös YK:n ihmisoikeus­valtuutetun toimiston raportissa.[27]

Alueellinen yhden­vertaisuus ja alueellisten erojen huomiointi

Suunnitelma­luonnoksessa on tuotu esiin, kuinka esimerkiksi saamelaiset ovat edellyttäneet alueellisten erojen ja tarpeiden parempaa huomioimista (s. 130). Onkin siksi jossain määrin ongelmallista, että esimerkiksi lasten ja nuorten kuulemiset on ilmeisesti toteutettu ainoastaan Tampereella ja sen lähi­alueilla (s. 171–172).

Koska itse ilmaston­muutoksella ja toisaalta sitä hillitsemään tähtäävillä toimilla (esim. poltto­aineiden hintojen nousun vaikutus elin­keinon harjoittamiseen tai liikkumiseen, s. 173, 189) voidaan katsoa olevan korostunut vaikutus alkuperäis­kansoihin kuuluviin lapsiin[28], olisi suotavaa, että saamelais­lasten näkemyksiä olisi erikseen selvitetty.[29] Myös LOS-komitea on korostanut alkuperäis­kansoihin kuuluvien lasten kuulemisen tärkeyttä kaikissa heitä koskevissa asioissa.[30] Nyt käsillä olevasta suunnitelma­luonnoksesta ei käy ilmi näin tehdyn.

Lapsiasia­valtuutettu tapasi syyskuussa 2021 saamelais­lapsia, ja tapaamisissa nousi esiin huoli ilmaston­muutoksesta ja ympäristön tilasta, joilla on suora vaikutus monien saamelais­alueilla asuvien elin­keinoon. Samaan aikaan saamelais­lasten keskuudessa huolta herätti myös liikkumisen kallistuminen poltto­aineen hinnannousun myötä. Tällä on suora vaikutus esimerkiksi lasten harrastus­mahdollisuuksiin. 

Jyväskylässä 13.1.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies

Terhi Tuukkanen, erikoistutkija