Lapsiasiavaltuutetun lausunto ympäristöministeriölle keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta (luonnos)

 

Viite: VN/16951/2020

 

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voi­maan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­val­tuutettu arvioi suunnitelmaluonnosta yleissopimuksen näkökulmasta.

Lausunto on annettu lausuntopalvelu.fi:ssä 13.1.2022.

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto ympäristöministeriölle keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta (luonnos) (pdf)

 

Suunnitelmaluonnoksen keskeinen sisältö

Ilmastosuunnitelma koskee ns. taakanjakosektoria eli päästökaupan ulkopuolisia sektoreita maankäyttösektoria lukuun ottamatta. Taakanjakosektorille kuuluvat liikenteen, maatalou­den, rakennusten erillislämmityksen, työkoneiden, jätehuollon ja F-kaasujen pääs­töt sekä päästökaupan ulkopuolisen teollisuuden ja muun energiankäytön päästöjä.

Komis­sion ehdo­tuksen mukaan Suomen kasvihuonekaasujen päästövähennystavoite taakanjakosektorille vuodelle 2030 on 50 % verrattuna vuoden 2005 tasoon, ja hallitusohjelmassa tavoitteeksi on asetettu, että Suomi on hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä.

Perusskenaa­rion nykyiset toi­met eivät riitä tavoitteiden saavuttamiseen. Keskipitkän aikavälin ilmasto­politiikan suunni­telmassa arvioidaan, millä toimilla ero saadaan kurottua umpeen ja miten päästöt vähenevät taakanjakosektorin osalta niin, että hiilineutraaliustavoite on mahdollista saavuttaa.

 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

  • On myönteistä, että nuoria on kuultu, mutta suunnitelmaluonnoksessa olisi suota­vaa tuoda vielä selkeämmin esiin, miten nuorten näkemykset on otettu toimenpi­teissä huomioon.
  • Velvollisuus ottaa lasten näkemykset huomioon koskee kaikenikäi­siä lapsia.
  • Lapsen oikeuteen tulla kuulluksi liittyy läheisesti lapsen edun ensisijaisuus, eikä lap­sen edun voida katsoa toteutuvan, jos lapsen mielipiteitä ei ole selvitetty.
  • Lasten näkemykset ja kokemukset ilmastonmuutoksesta voivat vaihdella suuresti­kin riippuen mm. asuinpaikasta. Lapsia olisi hyvä kuulla maantieteellisesti laajem­malla otannalla ja lisäksi kuulla erityisesti saamelaislapsia.

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapset ja nuoret ovat viestineet laajasti huolestaan ilmastonmuutoksen ja ympäristön tuhou­tumisen vuoksi. Vuoden 2018 Nuorisobarometrin mukaan 67 prosenttia vastanneista oli huolestunut ihmisen aiheuttamasta ilmastonmuutoksesta.[1] Vuoden 2016 Nuorisobaromet­rissa 86 prosenttia nuorista oli samaa mieltä kysymyksen ”tulevat sukupolvet joutuvat kärsi­mään, mikäli nykyinen ympäristön tuhoaminen jatkuu” kanssa. Huomion arvoista on, että nämä Nuorisobarometrin aineistot on kerätty ennen syksyllä 2018 voimakkaana käynnisty­nyttä ilmastonmuutoskeskustelua.[2]

Ottaen huomioon nuorten kasvava huoli maapallon tu­levaisuudesta ja kantokyvystä suunnitelman hiilineutraaliustavoitteet ovat kannatettavia. Jatkossa laadittavien toimenpiteiden osalta on hyvä huomata, että YK:n lapsen oikeuksien ko­mitea (jälj. LOS-komitea) valmistelee parhaillaan yleiskommenttia, jossa tarkennetaan lapsen oikeuksien ja ympäristön sekä ilmastonmuutoksen suhdetta.[3]

Lapsiasiavaltuutettu on samaa mieltä siitä, että ”yleisön osallistaminen ja tiedonsaanti paran­tavat osaltaan päätösten valmistelun laaja-alaisuutta ja laatua, ja myötävaikuttavat siten il­mastopolitiikkaa koskevien päätösten hyväksyttävyyteen” (s. 44). Lausunnossaan lapsiasiaval­tuutettu ottaakin kantaa siihen, mitä lasten ja nuorten osallistumisoikeuden suhteen tulisi huomioida.

Lähtökohtaisesti on erittäin myönteistä, että suunnitelman valmistelun aikana on kuultu kan­salaisia eri menetelmin ja laajasti (s. 16) ja esimerkiksi nuorten kuulemisissa esiin tulleita asioita tuodaan suunnitelmaluonnoksessa ilmi (s. 144, 146, 170, 171, 172).

Suunnitel­maluon­noksessa olisi kuitenkin suotavaa tuoda vielä selkeämmin esiin, miten nuorten näke­mykset on otettu toimenpiteissä huomioon. Jää myös epäselväksi, miksi lukiolaiset suunnit­telivat ky­selytutkimukset ja mitä kysymyksiä tutkimuksiin sisältyi. Kyselytutkimuksen on­nistumista on vaikea arvioida nykyisillä tiedoilla.[4]

On myönteistä, että suunnitelmaluonnoksen valmistelussa on pyritty kuulemaan myös haa­voittuvassa asemassa olevia, esim. nuoria lastensuojelun jälkihuollossa (s. 172). Toki haavoit­tuvassa asemassa eri syistä olevien näkemyksiä olisi voitu selvittää vielä laajemmin.

Nuoret ovat toivoneet suunnitelmaluonnoksen mukaan erityisesti sosiaalisen oikeudenmu­kaisuuden huomioimista ilmastoratkaisuissa (s. 144), ja onkin siksi myönteistä, että suunni­telmaluonnoksessa on erikseen vaikutusarviointi -osiossa valotettu ilmastotoimien sosiaa­lista oikeudenmukaisuutta (s. 183).[5]

Ilmasto on nuorten näkemysten mukaan politiikan tär­kein yksittäinen teema[6], ja lapset ovat vieneet ilmastokysymyksiä mm. LOS-komitean sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaistavaksi.[7] Nämä seikat korostavat entisestään lasten mielipiteiden selvittämisen tärkeyttä.

 

Lapsen oikeus tulla kuulluksi

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (jälj. LOS) 12 artikla takaa ”lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, oikeuden vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa”. LOS-komitea on korostanut, että artiklan muotoiluun valittu 'taata' on erityisen voimakas juridinen termi, joka aiheuttaa sopimusvaltioille ehdottoman velvolli­suuden toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä, jotta oi­keus toteutuu kaikkien lasten osalta täysimääräisesti.[8] Lisäksi LOS-komitea on painottanut sitä, ettei muotoilu ”joka kykenee muo­dostamaan omat näkemyksensä” ole kuulemisvelvoi­tetta rajoittava. Se pikemminkin asettaa oletuksen, että lapsi kykenee ilmaisemaan näkemyk­siään.[9]

Lapset itse ovat korostaneet sitä, että heitä tulisi kuulla ilmastoon liittyvässä pää­töksenteossa.[10]

Suunnitelmaluonnoksessa puhutaan erikseen lapsista ja nuorista, ja siinä annetaan eri koh­dissa eri tavoin ymmärtää, että lapsia ja nuoria on kuultu: s. 171 ja 183 puhutaan lasten ja nuorten kuulemisista, kun taas esim. s. 16 osallistaminen ja seuranta -alaotsikon alla todetaan, että nuoria on kuultu laajasti, eikä tässä mainita lapsia. Lisäksi suunnitelmaluonnoksessa tuo­daan esille nuorten kokema ilmastoahdistus (s. 187), muttei lasten kokemaa ilmastoahdis­tusta.[11]

Lasten ja nuorten erottelu toisistaan ryhminä voi olla perusteltua, mutta suunnitel­ma­luonnoksen kontekstissa jää hieman epäsel­väksi, mitä joukkoa nuorilla tässä tarkoite­taan.[12] LOS:n mukaisesti kaikki alle 18-vuotiaat ovat lapsia, eikä LOS-komitea ei ole määritel­lyt tar­kasti nuoruusikää.[13] Suunnitelmaluonnoksesta saa siis kuvan, että lasten näkemysten huomi­ointi on toteutettu ainoastaan ns. nuoruusvai­heessa olevien lasten osalta.

Lasten mielekäs osallistuminen edellyttää sitä, että lapsilla on myös asianmukaisesti tietoa (LOS 13 ja 17 artiklat). Tiedonsaannin tärkeyttä osallistumisen edellytyksenä on korostettu myös YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimiston raportissa.[14] On huomioitava, että lasten ilmas­tonmuutosta koskevan tiedon saanti ja laatu voi vaihdella riippuen paikkakunnasta, koulusta tai opettajasta.[15] Lisäksi haasteita lasten tiedonsaannille aiheuttaa informaatiotulva, joka edellyttää hyvää lähdekritiikkiä ja medialukutaitoa.[16]

Lasten kuulemisissa tulee myös huomioida muun muassa ympäristön ja toteuttamistavan so­pivuus lapsille sekä kuulemisten vapaaehtoisuus.[17] Lapsiasiavaltuutettu näkee tässä yhtey­dessä aiheelliseksi muistuttaa, että lapsen oikeus tulla kuulluksi ei ole lapsen velvollisuus.[18]

Lapsi­asiavaltuutettu on to­dennut ilmastolaista antamansa lausunnon[19] yhteydessä, että vaikka las­ten ja nuorten kasvava ilmastoahdistus[20] aiheuttaa osaltaan painetta osallistua, on samalla huomioitava, ettei suuri osallistumiskuorma välttämättä ole lapsen edun mukaista. Etenkin, jos lapsi itse ilmaisee kokevansa velvollisuudekseen osallistua, vaikka mieluummin tekisi muita asioita.[21]

Lasten näkemysten selvittäminen voi erillisten kuulemisten lisäksi perustua myös jo ole­massa olevaan tutkimustietoon, mikäli sellaista on saatavilla. Lasten näkemyksiä ja kokemuk­sia liittyen ilmastonmuutokseen ja ympäristöön on selvitetty usealla taholla, ja näitä valmiita tuotoksia onkin hyvä käyttää nyt käsillä olevan suunnitelmaluonnoksen viimeistelyssä.[22]

Lapsen näkemysten huomiointiin liittyy olennaisesti se, että lasta informoidaan siitä, mikä prosessin lopputulos on ja miten lapsen näkemykset on huomioitu.[23] Suunnitelmaluonnok­sesta ei tällä hetkellä täysin käy ilmi, miten selvitetyt mielipiteet on otettu huomioon.

 

Lapsivaikutusten arviointi

LOS 3.1 artiklan mukaan ”kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hal­lintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu”. Lapsen etu ja LOS 12 artiklan mukainen lapsen oikeus saada näkemyksensä huomioiduksi ovat riippuvaisia toisistaan: lapsen etu ei toteudu, jos lapsen mielipidettä ei selvitetä.[24]

Lapsen edun toteutumiseen on myös kiinteästi yhteydessä lapsivaikutusten arviointi[25], joka suorittamalla voidaan varmistaa, että lapsen etu otetaan ensisijaisesti huomioon kaikissa lap­sia koskevissa toimissa ja että LOS:n kaikkia määräyksiä kunnioitetaan.[26]

Selkeä lapsivaiku­tusten arviointi puuttuu suunnitelmaluonnoksesta. Lapsen edun ja lapsivaikutusten arvioin­nin tärkeyttä ilmastotoimiin liittyen korostetaan myös YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimis­ton raportissa.[27]

 

Alueellinen yhdenvertaisuus ja alueellisten erojen huomiointi

Suunnitelmaluonnoksessa on tuotu esiin, kuinka esimerkiksi saamelaiset ovat edellyttäneet alueellisten erojen ja tarpeiden parempaa huomioimista (s. 130). Onkin siksi jossain määrin ongelmallista, että esimerkiksi lasten ja nuorten kuulemiset on ilmeisesti toteutettu ainoas­taan Tampereella ja sen lähialueilla (s. 171–172).

Koska itse ilmastonmuutoksella ja toisaalta sitä hillitsemään tähtäävillä toimilla (esim. polt­toaineiden hintojen nousun vaikutus elinkeinon harjoittamiseen tai liikkumiseen, s. 173, 189) voidaan katsoa olevan korostunut vaikutus alkuperäiskansoihin kuuluviin lapsiin[28], olisi suo­tavaa, että saame­laislasten näkemyksiä olisi erikseen selvitetty.[29] Myös LOS-komitea on ko­rostanut alkupe­räiskansoihin kuuluvien lasten kuulemisen tärkeyttä kaikissa heitä koske­vissa asioissa.[30] Nyt käsillä olevasta suunnitelmaluonnoksesta ei käy ilmi näin tehdyn.

Lapsiasiavaltuutettu tapasi syyskuussa 2021 saamelaislapsia, ja tapaamisissa nousi esiin huoli ilmastonmuutoksesta ja ympäristön tilasta, joilla on suora vaikutus monien saamelais­alueilla asuvien elinkeinoon. Samaan aikaan saamelaislasten keskuudessa huolta herätti myös liikkumisen kallistuminen polttoaineen hinnannousun myötä. Tällä on suora vaikutus esimerkiksi lasten harrastusmahdollisuuksiin. 

 

 

Jyväskylässä 13.1.2022

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies

Terhi Tuukkanen, erikoistutkija

 

 

[1] Elina Pekkarinen & Sami Myllyniemi (toim.): Vaikutusvaltaa Euroopan laidalta. Nuorisoba­rometri 2018. Valtion Nuorisoneuvosto, Nuorisotutkimusverkosto ja Nuorisotutkimusseura. Saatavilla: https://tietoanuorista.fi/wp-content/uploads/2019/03/NB_2018_web.pdf.

[2] Mikko Piispa & Sami Myllyniemi: Nuoret ja ilmastonmuutos - Tiedot, huoli ja toiminta Nuori­sobarometrien valossa. Yhteiskuntapolitiikka 84(2019):1. Saatavilla: https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/137610/YP1901_Piispa%26Myllyniemi.pdf?sequence=2&isAllowed=y

[4] Lisäksi on todettava, että nuorten ja lasten näkemykset ilmastonmuutoksesta ja sen liitän­näisasioista voivat olla hyvin vaihtelevia. Esimerkiksi lapsiasiavaltuutetun toimiston teke­mässä tutkimuksessa kävi ilmi, että lasten ja nuorten mielipiteet jakautuvat hyvinkin paljon. Ks: Terhi Tuukkanen ja Elina Pekkarinen: ”Luonto kuolee jos roskataan” – Lasten ja nuorten käsityksiä hyvästä ympäristöstä ja maapallon tulevaisuudesta, teoksessa Maapallon tulevai­suus ja lapsen oikeudet (toim. Elina Pekkarinen & Terhi Tuukkanen), Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2020:4.

[5] Myös kansainvälisistä julkaisuista on havaittavissa, että lapset painottavat sosiaalista oikeu­denmukaisuutta ilmastotoimissa, mm. ilmastotoimien seurauksena työpaikkansa menettä­vien suojelua. Lapset ovat myös tuoneet esiin sitä, kuinka ilmastonmuutoksen hillitsemiseen tähtäävissä toimissa tulee huomioida toimien vaikutus ylisukupolviseen oikeudenmukaisuu­teen. Ks: Erin Ryan, Siri Luthen & Jack Wakefield: Born into the Climate Crisis: Why we must act now to secure children’s rights (pub. Save the Children International), 2021, s. 11 ja 45.

[6] Jaana Kouri, Silja Laina & Nina Tynkkynen: Sää ja mää – ilmastonmuutos ja nuorten toimi­juus, teoksessa Maapallon tulevaisuus ja lapsen oikeudet (toim. Elina Pekkarinen & Terhi Tuukkanen), Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2020:4, s. 137.

[8] YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 12 (2009) lapsen oikeudesta tulla kuulluksi (CRC/C/GC/12), kohta 19.

[9] CRC/C/GC/12, kohta 20.

[10] Erin Ryan, Siri Luthen & Jack Wakefield: Born into the Climate Crisis: Why we must act now to secure children’s rights (pub. Save the Children International), 2021, s. 45.

[11] Ks. kuitenkin esim: Panu Pihkala, Hannele Cantell, Kirsti M. Jylhä, Jari Lyytimäki, Riikka Pa­loniemi, Anna Pulkka & Ilkka Ratinen: Ahdistuksen vai innostuksen ilmasto? – Ilmastoviestin­nän ja -kasvatuksen keinoja ilmastoahdistuksesta selviytymiseen, teoksessa Maapallon tulevai­suus ja lapsen oikeudet (toim. Elina Pekkarinen & Terhi Tuukkanen), Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2020:4.

[12] Esimerkiksi s. 171 todetaan seuraavasti: ”nuoret nostivat esille kouluruokailuun liittyviä asi­oita”, ja enemmistö koulua käyvistä on alle 18-vuotiatia eli LOS:n mukaisesti lapsia. Nuorilla viitataan esityksessä myös yliopisto-opiskelijoihin (s. 172). Lisäksi tuodaan esille lastensuo­jelun jälkihuollon nuorten kuuleminen (s. 172), josta jää epäselväksi, minkä ikäiset nuoret (jo täysi-ikäistyneet?) ovat kyseessä. 

[13] LOS-komitea on alleviivannut nuoruusikään siirtymisen yksilöllisyyttä, mutta toisaalta kes­kittynyt nuoruusikää koskevassa yleiskommentissaan ikävuosiin 10–18. YK:n lapsen oikeuk­sien komitean yleiskommentti nro 20 (2016) lapsen oikeuksien täytäntöönpanosta nuoruus­iässä (CRC/C/GC/20), kohta 5.

[14] Analytical study on the relationship between climate change and the full and effective en­joyment of the rights of the child - Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 4.5.2017 (A/HRC/35/13), kohta 60.

[15] Jaana Kouri, Silja Laina & Nina Tynkkynen: Sää ja mää – ilmastonmuutos ja nuorten toimi­juus, teoksessa Maapallon tulevaisuus ja lapsen oikeudet (toim. Elina Pekkarinen & Terhi Tuukkanen), Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2020:4, s. 139.

[16] Ibid., s. 145.

[17] CRC/C/GC/12, kohta 134.

[18] CRC/C/GC/12, kohdat 11 ja 16.

[21] Heta-Elena Heiskanen & Milka Sormunen: Ilmastonuoret vastaan valtiot – Lapsen oikeuk­sien komitea ilmastokriisin ratkojana, teoksessa Maapallon tulevaisuus ja lapsen oikeudet (toim. Elina Pekkarinen & Terhi Tuukkanen), Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2020:4, s. 112.

[22] Ks. esim: Maapallon tulevaisuus ja lapsen oikeudet (toim. Elina Pekkarinen & Terhi Tuuk­kanen), Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2020:4 sekä paljon lasten suosituksia sisäl­tävä: Erin Ryan, Siri Luthen & Jack Wakefield: Born into the Climate Crisis: Why we must act now to secure children’s rights (pub. Save the Children International), 2021.

[23] CRC/C/GC/12, kohta 45.

[24] CRC/C/GC/12, kohdat 70 ja 74.

[25] Ks. esim: YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeu­desta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon (CRC/C/GC/14), kohdat 14, 35 ja 99.

[26] YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 5 (2003) lapsen oikeuksien yleisso­pimuksen yleiset täytäntöönpanotoimenpiteet (CRC/GC/2003/5), kohta 45.

[27] A/HRC/35/13, kohdat 32 ja 57.

[28] Ks. esim: turvallisesta, puhtaasta, terveellisestä ja kestävästä ympäristöstä liittyviä ihmis­oikeusvelvoitteita käsittelevän YK:n erityisraportoijan raportti vuodelta 2018 (A/HRC/37/58), kohta 10.

[29] LOS-komitea painottaa, että tiettyjen lapsiryhmien, kuten vähemmistöryhmiin ja alkupe­räiskansoihin kuuluvien ja vamman kanssa elävien lasten osalta sopimusvaltioilla on velvol­lisuus varmistaa toimenpitein, että myös nämä lapset tulevat kuulluksi. CRC/C/GC/12, kohta 21.

[30] YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 11 (2009) alkuperäiskansojen lapset ja heidän yleissopimuksen mukaiset oikeutensa (CRC/C/GC/11), kohta 39.