LAPS/45/2024, 16.5.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi kansain­välistä suojelua hakevan vastaan­otosta ja ihmis­kaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 20 ja 23 §:n väli­aikaisesta muuttamisesta

Viite: Hallinto­valiokunta perjantai 17.5.2024 klo 11.30 / HE 28/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu pitää huolestuttavana, että esityksen mukaisia muutoksia ehdotetaan, vaikka vaikutus­arvioinnit lasten ja lapsi­perheiden osalta osoittavat vain negatiivisia vaikutuksia.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää ongelmallisena, että turvapaikanhakija­perheiden ja -lasten toimeen­tuloa heikennetään jo nyt, kun heikennyksen vaikutuksia lieventäväksi tarkoitettua turvapaikka­prosessin tehostamista koskeva hanke on vasta alku­vaiheessa. Tiedossa ei siis vielä ole, missä määrin tulevilla laki­muutoksilla prosessin kestoa onnistutaan lyhentämään ja milloin se toteutuisi.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvin tärkeänä, että lapsella on myös mahdollisuus käyttää rahaa oman harkintansa mukaisesti, sillä se mahdollistaa hyvin poikkeuksellisessa asemassa olevalle lapselle edes jollain tasolla normaalia lapsen elämää ja vapaa-aikaa. Käyttö­rahan merkitystä lapsen hyvin­voinnille ei ole syytä väheksyä missään määrin.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää huolestuttavana, että esityksessä ei riittävällä tavalla huomioida köyhyydestä seuraavaa syrjäytymis­vaaraa ja sen negatiivisia vaikutuksia lapsen hyvin­voinnille, perheille ja laajemmin ympäröivälle yhteis­kunnalle. Syrjäytyminen vaarantaa myös sisäistä turvallisuutta.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että hallituksen esitys on tarkoitettu väli­aikaiseksi ja että siinä on tunnistettu tarve seurata sen vaikutuksia ja ryhtyä tarvittaessa korjauksiin.

• Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että lapsia koskevia päätöksiä tehtäessä on lapsen edun oltava ensi­sijainen harkinta­peruste. Ratkaisu­vaihtoehdoista tulisi valita se, joka parhaiten varmistaa lapsen oikeuksien toteutumisen.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Esityksen mukaan kansain­välistä suojelua hakevalle, tila­päistä suojelua saavalle ja ihmis­kaupan uhrille, jolla ei ole koti­kuntaa, myönnettävän vastaanotto­rahan ja käyttö­rahan nykyistä kansaneläke­indeksillä tarkistettua määrää pienennettäisiin välttämättömänä toimeentulo­tukena myönnettävien toimeentulo­tuen laskennallisten ravinto­menojen määrän tasolle.

Mainittua tukea myönnetään välttämättömän toimeen­tulon ja huolen­pidon turvaamiseksi esimerkiksi tila­päisesti Suomessa oleskeleville. Tukea myönnetään myös ilman laillista oleskelu­lupaa maassa oleskeleville.

Turvapaikanhakija­lasten riittävä elin­taso ja hyvin­vointi on varmistettava

Vastaanotto­rahan alentaminen on lasten oikeuksien toteutumisen kannalta ongelmallista. Lapsella on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 6 artiklan mukaan oikeus elämään sekä henkiin­jäämisen ja kehittymisen edellytyksiin mahdollisimman täysi­määräisesti. Lapsella on myös oikeus kehityksensä kannalta riittävään elintasoon (27 artikla). Lisäksi jokaisella lapsella on myös esimerkiksi 31 artiklan mukainen oikeus lepoon, leikkiin ja vapaa-aikaan sekä taide- ja kulttuuri­elämään.

Sopimus­valtio eli Suomi on sitoutunut kunnioittamaan ja edistämään lapsen oikeutta kaikkiin lapsen oikeuksien sopimuksessa turvattuihin oikeuksiin. Lapsen edun tulee olla ensi­sijainen harkinta­peruste kaikissa lapsiin kohdistuvissa toimissa ja päätöksissä (3.1 artikla).

Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu jättivät yhteisen kirjelmän ulkomaalaisten asemaa koskevien lainsäädäntö­hankkeiden vaikutuksista lapsen oikeuksiin sisäisen turvallisuuden ja oikeuden­hoidon ministeri­ryhmälle joulukuussa 2023.[1] Valtuutetut painottivat kirjelmässään, että vastaanotto­rahaa uudistaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota hallituksen esityksen lapsi­vaikutuksiin ja varmistaa, ettei esitys saata turvapaikanhakija­lapsia ja Ukrainan sotaa paenneita lapsia entistä pahempaan taloudelliseen ahdinkoon.

YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli loppu­päätelmissään kesällä 2023 Suomea tehostamaan politiikkaansa, jolla pyritään varmistamaan riittävä elintaso kaikille lapsille, muun muassa parantamalla turvapaikanhakija­lasten ja vailla oleskelu­oikeutta maassa oleskelevien lasten taloudellista tilannetta.[2] Lapsen oikeuksien komitea vaati Suomea myös varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin muun muassa ”tehostamalla toimen­piteitä, joilla varmistetaan, että turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsen edun oikeus­periaate otetaan ensi­sijaisesti huomioon kaikissa turvapaikka­prosesseissa ja maahan­muuttoa koskevissa päätöksissä ja menettelyissä” ja ”lyhentämällä turvapaikka­hakemusten käsittely­aikoja ja säätämällä lain­säädäntöä, jolla varmistetaan, että kaikilla turva­paikkaa hakevilla ja tila­päistä suojelua nauttivilla lapsilla, myös ilman huoltajaa maahan saapuneilla lapsilla, on mahdollisuus saada nopeasti kohtuu­hintaisia ja hyvä­laatuisia psyko­sosiaalisia ja kotouttavia tuki­palveluja sekä terveys-, sosiaali- ja koulutus­palveluja, mukaan lukien päivähoito­palvelut”.

Kuten hallituksen esityksessä todetaan (s. 13–14), vastaanotto­rahan perus­osa on tarkoitettu välttämättömiin, joka­päiväisiin menoihin. Perus­osa kattaa vastaanotto­lain 19 § 2 momentin perustelujen mukaan vaate­menot, vähäiset terveydenhuolto­menot, paikallis­liikenteen ja puhelimen käytöstä aiheutuvat menot ja vastaavat muut henkilön ja perheen joka­päiväiseen toimeen­tuloon kuuluvat menot sekä ruoka­menot silloin, kun vastaanotto­keskus ei järjestä ateria­palvelua.

Lisäksi voidaan myöntää täydentävää vastaanotto­rahaa, joka on henkilön ja hänen perheensä erityisistä tarpeista tai olo­suhteista (mm. pitkä­aikaisesta tai vaikeasta sairaudesta aiheutuvat arki­elämän menot, välttämätön erityis­ravinto, lasten­tarvikkeet) johtuvien tarpeellisiksi harkittujen menojen kattamiseksi. Vastaanotto­keskuksissa asuvat saavat myös tukena erilaisia hyödykkeitä, mutta yksityis­majoituksessa asuvat eivät aineellisia hyödykkeitä lähtö­kohtaisesti saa.

Vastaanotto­rahan alentaminen välttämättömänä toimeentulo­tukena myönnettävien toimeentulo­tuen laskennallisten ravinto­menojen määrän tasolle laskee sen euro­määräistä tasoa selkeästi (s. 27), vaikka parannuksia yksin­huoltajien sekä perheen kanssa asuvan 10–17-vuotiaan lapsen vastaanotto­rahaan onkin tehty verrattuna maalis­kuussa 2024 lausunto­kierroksella olleeseen esitys­luonnokseen.

Vastaanotto­rahaa ehdotetaan pienennettäväksi siten, että yksin­asuvat saavat 48,50 euroa vähemmän kuukaudessa. Vähennyksen suuruus on muilla aikuisilla 40,42 euroa, perheen kanssa asuvilla 10–17-vuotiailla lapsilla 12,32 euroa ja alle 10-vuotiailla lapsilla 31,32 euroa sekä yksin­huoltajilla 12,50 euroa kuukaudessa. Maksettava vastaanotto­raha ja siten myös vähennyksen määrä on pienempi, jos ateriat tarjotaan vastaanotto­palveluna.

Kahden vanhemman ja kahden lapsen (4 v ja 10 v) perheessä vastaanotto­raha pienenee siis 124,48 euroa (v. 2024 esityksen ja indeksi­jäädytyksen yhteis­vaikutus 185,18 euroa). Kun neli­henkisen perheen vastaanotto­rahan kokonais­summaksi jää 909 euroa aikaisemman 1 033,48 euron sijaan, perheen toimeen­tulo heikkenee selkeästi. On myös huomattava, että vastaanotto­rahalla katettavaksi tarkoitetun ruuan hinta on noussut huomattavasti, erityisesti vuosina 2022–2023, eivätkä hinnat ole palaamassa aiemmalle tasolle, vaikka vuoden 2024 ennuste ei enää nousua ennakoikaan.[3]

Käytännössä tämä tarkoittaa, että jokaiselle perheen­jäsenelle jää rahaa käytettäväkseen n. 7,60 euroa päivässä. On kyseenalaista, voiko tällaisella rahalla lähtö­kohtaisesti elää ihmis­arvoista elämää Suomessa. Vaikka lisäksi on mahdollisuus saada täydentävää vastaanotto­rahaa, se on, kuten edellä todettiin, harkinnan­varaista ja sen saaminen edellyttää aina erityisiä tarpeita tai olosuhteita.

Hallituksen esityksen mukaan (s. 31) ” [v]astaanotto­keskus tukee asiakkaita tarvittaessa rahan­käytön ja arjen suunnittelussa sekä ohjaa asiakkaita esimerkiksi hyödyntämään alueella olevia mahdollisuuksia edullisen ruuan ja muiden tarvikkeiden hankinnassa (muun muassa erilaiset alennus­tuotteet, kirppu­torit)”. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, ettei taitavakaan rahan­käytön suunnittelu auta tilanteessa, jossa raha jo lähtö­kohtaisesti on tarkoitukseensa riittämätön.

Kuvaavaa on, että jo nykyisellään esimerkiksi osa vastaanotto­rahalla elävistä Ukrainasta paenneista on turvautunut ruoka­jonoihin ja hyväntekeväisyys­apuun. Hallituksen esityksessä tosin todetaan, että tämä ei ole esityksen tarkoitus, ja asiakkaita ohjataan tarvittaessa tukeutumaan vastaanotto­keskuksen palveluihin. Hallituksen esityksen mukaan muutos voisi myös lisätä joidenkin asiakkaiden laitostumista ja passivoitumista, jos toimeen­tulo ei entisessä määrin mahdollistaisi esimerkiksi vapaa-ajan harrastus­toimintaa. Tältäkin osin hallituksen esityksessä vedotaan siihen, että vastaanotto­järjestelmän muu turva­verkko palveluineen lieventää negatiivisia vaikutuksia. (s. 33–34.)

On luonnollisesti hyvä, että vastaanotto­järjestelmä on viime kädessä vastaanotto­palvelujen piirissä olevien asiakkaiden tukena, mutta jos jo nykyisellään kyseiset palvelut eivät ole olleet riittäviä vaan asiakkaat ovat hakeneet apua ruoka­jonoista ja hyvän­tekeväisyydestä, ei vastaanotto­rahan pienenemisestä johtuva mahdollinen vastaanotto­palvelujen tuen kysynnän kasvu toden­näköisesti ainakaan paranna tilannetta.

Yksityis­majoituksen käyttö vaikeutuu

Yksityis­majoituksessa asuu tällä hetkellä n. 40 prosenttia vastaanotto­järjestelmän asiakkaista. Yksityis­majoituksessa asuvat lapset ja perheet joutuvat kattamaan asumis­kustannuksensa itse, joten vastaanotto­rahan pienentäminen voi johtaa siihen, ettei heillä ole enää jatkossa tätä vaihto­ehtoa, vaan he joutuvat turvautumaan vastaanotto­keskuksen tarjoamaan majoitukseen.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan erityisen haastavaa on, jos yksityis­majoituksessa asunut yksin maahan tullut lapsi joutuu vaikeaan tilanteeseen häntä ma­joittavassa perheessä vastaanotto­rahan pienentymisen vuoksi (s. 31). Esityksen mukaan ”lapselle määrätyn edustajan ja vastaanotto­keskuksen, jonka asiakkaaksi lapsi on rekisteröity, tehtävänä on seurata lapsen tilannetta ja varmistaa, että lapsen etu toteutuu”.

Esityksen mukaan (s. 28) se, että yksityis­majoituksesta jouduttaisiin siirtymään vastaanottokeskus­majoitukseen, johtaisi vastaan­oton menojen kasvuun. Vaikka tällä tavoin varmistetaan, ettei lapsi jää ilman asuntoa, vastaanotto­menojen kasvu ei ole tavoiteltu vaikutus. Sen lisäksi on huomattava, että yksityis­majoitus on lähtö­kohtaisesti lapsi­ystävällisempi asumis­muoto kuin laitos­mainen vastaanotto­keskus, joten tällaista kehitystä ei voi pitää lapsen edun mukaisena.

Ilman huoltajaa olevan lapsen käyttö­raha

Ryhmä­kodissa asuvan, ilman huoltajaa olevan lapsen käyttö­rahan määrää ehdotetaan myös pienennettäväksi. Tämä kasvattaa eroa lastensuojelu­lain mukaisen käyttö­varan ja käyttö­rahan välillä. Yhdenvertaisuus­kysymystä suhteessa lasten­suojelun piirissä oleviin lapsiin ei tässä kohdin ole arvioitu.

Esityksen voimaan­tulon jälkeen ilman huoltajaa olevan alle 16-vuotiaan lapsen käyttö­raha kuukaudessa olisi 26 euroa ja 16 vuotta täyttäneen 47 euroa. Tällaisella raha­summalla esimerkiksi virkistäytyminen ja mielekäs vapaa-ajan­vietto jäävät haaveiksi. Lapsi toki saa pää­asialliset välttämättömät vaatteet, hygienia­tarvikkeet yms. vastaanotto­palveluna, mutta käyttö­rahan vähyys rajoittaa lapsen oman harkinnan mukaista rahan käyttöä voimakkaasti.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvin tärkeänä, että lapsella on myös mahdollisuus käyttää rahaa oman harkintansa mukaisesti, sillä tämä mahdollistaa hyvin poikkeuksellisessa asemassa olevalle lapselle edes jollain tasolla normaalia lapsen elämää ja vapaa-aikaa. Sen merkitystä lapsen hyvin­voinnille ei ole syytä väheksyä missään määrin.

Vaikka edellä mainittuihin epätoivottaviin tilanteisiin voidaan puuttua esityksessä mainituilla tavoilla, on kyseen­alaista, ettei tunnistettuja negatiivisia vaikutuksia pyritä ehkäisemään ennalta tekemällä toisen­laisia lainsäädäntö­ratkaisuja.

Lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi

Lapsiin kohdistuvia vaikutuksia on kuvattu pää­asiallisten vaikutusten (kohta 4.2) useammassa alakohdassa. Sen lisäksi kohdassa on lyhyt, nimen­omainen lapsi­vaikutusten arviointi -osuus (s. 35–36). Sinänsä on myönteistä, että lapsi­vaikutuksia on pyritty arvioimaan ja esityksessä on esitetty laskelmia vastaanotto­rahan pienennyksistä lasten ja lapsi­perheiden osalta. Myönteistä on sekin, että esityksessä on tunnistettu tarve seurata muutosten vaikutuksia ja harkita lasten ja perheiden toimeen­tulon tukemista vastaan­oton jatko­hankkeessa, mikäli näyttää siltä, että hallitus­ohjelman mukaiset tavoitteet turvapaikka­hakemuksen käsittelyn ja muutoksen­haun nopeuttamiseksi eivät toteudu ja vastaanotto­rahan pienentämisestä aiheutuu negatiivisia vaikutuksia.

Lapsiasia­valtuutettu esittää kuitenkin huolensa siitä, että muutoksia ehdotetaan tässä vaiheessa, vaikka tiedetään, että ne heikentävät vastaan­oton piirissä olevien lapsi­perheiden jo ennestäänkin heikkoa toimeen­tuloa. On toden­näköistä, että toimeen­tulon heikkenemisellä on negatiivisia vaikutuksia. Hallituksen esityksestä saa käsityksen, että negatiivisia vaikutuksia pyritään lieventämään erilaisten vastaanotto- ja muiden sosiaali­palveluiden avulla (esim. s. 36). Esityksessä todetaan (s. 34), että esitys voi lisätä sosiaali­palvelujen tarpeessa olevien asiakkaiden määrää, mutta palvelujen sisältö tai laajuus eivät esityksen vaikutuksesta muutu.

Esityksestä ei käy ilmi, onko palvelu­tarpeen kasvu huomioitu laskelmissa, joilla on arvioitu vastaanotto­rahan pienentämisestä saatavia säästöjä. Esityksessä ei ole esimerkiksi pohdittu sitä, aiheutuuko palvelu­tarpeen kasvusta tarve henkilöstö­resurssien lisäämiselle. Tämä voi olla haastavaa, kun yleisesti ottaen sosiaali- ja terveys­palveluissa on nykyiselläänkin jo merkittävä ammatti­henkilöiden vajaus.

Lapsiasia­valtuutettu pitää myös huolestuttavana, että esityksessä ei riittävällä tavalla huomioida köyhyydestä seuraavaa syrjäytymis­vaaraa ja sen negatiivisia vaikutuksia lapsen hyvin­voinnille, perheille ja laajemmin ympäröivälle yhteis­kunnalle. Syrjäytyminen vaarantaa myös sisäistä turvallisuutta.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että hallituksen esitys on tarkoitettu väli­aikaiseksi ja että siinä on tunnistettu tarve seurata sen vaikutuksia ja ryhtyä tarvittaessa korjauksiin. Esityksessä korostetaan (esim. s. 33), että vastaanotto­palvelut, mukaan lukien vastaanotto­rahan maksaminen, on tarkoitettu tilapäiseksi ja lyhyt­aikaiseksi palveluksi, ja tätä on tarkoitus varmistaa turvapaikka­menettelyn tehostamis­hankkeella. 

Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin huomauttaa, että vastaanotto­rahaa ollaan pienentämässä nyt ja sen vaikutukset kohdistuvat lapsiin, joiden toimeen­tulo on vastaanotto­rahan varassa tällä hetkellä tai jotka tulevat sen piiriin ennen 31.12.2025. Tehostamis­hanke valmistunee vasta vuonna 2025, ja sen vaikutukset tulevat näkymään vasta viiveellä. Vaikutuksia ei ole mahdollista vielä arvioida eikä edes arvailla, koska hallitus­ohjelman kirjaukset ovat hyvin yleisellä tasolla.

Ulkomaalais­lainsäädännön muutosten yhteis­vaikutusten arviointi on puutteellista

Hallituksen esitys on osa laajempaa hallitus­ohjelman mukaista ulkomaalais­lain kokonais­uudistusta, joka sisältää lukuisia ehdotuksia ulkomaalais­lainsäädännön selkeyttämiseksi, mutta myös tiukentamiseksi.[4] Ehdotuksilla on toisiinsa nähden enemmän tai vähemmän suoria ja välillisiä vaikutuksia. Joka tapauksessa ne yhdessä toteuttavat hallitus­ohjelman mukaista maahan­muutto- ja kotouttamis­politiikkaa ja sen tavoitteita.

Kokonaisuuteen liittyviä hallituksen esitys­luonnoksia ja valmiita esityksiä on tullut lausuttavaksi yksi kerrallaan, eikä esityksissä ole juurikaan arvioitu kaikkien esitysten yhteis­vaikutuksia. Tämä tekee monessa kohdin hallituksen esitysten vaikutus­arvioinnista erittäin vaikeaa.

Lapsiasia­valtuutettu pitää siksi välttämättömänä, että esitysten vaikutuksia käytännössä seurataan alusta alkaen huolellisesti. Jos havaitaan ei-toivottuja tai lapsen etua ja oikeuksia loukkaavia vaikutuksia, on niihin puututtava välittömästi, tarvittaessa myös lain­säädännön keinoin.

 

Helsingissä 16.5.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi