LAPS/92/2024, 10.9.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi ulkomaalais­lain muuttamisesta

Viite: Hallinto­valiokunta keskiviikko 11.9.2024 klo 11.15 / HE 29/2024 vp / Asiantuntijapyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu ei pidä oleskelu­lupien keston lyhentämistä lapsen edun mukaisena eikä siten kannata sitä koskevia muutoksia.
• Lyhyet oleskelu­luvat ja jatkuva lupien uudelleen hakeminen aiheuttavat lapselle ja hänen perheelleen pitkittynyttä epävarmuutta ja pelkoa tulevaisuudesta.
• Oleskelu­lupien lyhentäminen lisäisi merkittävästi Maahanmuutto­viraston työmäärää. On toden­näköistä, että esitetyt muutokset pidentävät turvapaikka­prosessien käsittely­aikoja esitetystä lisä­määrärahasta huolimatta.
• Lapsella on oikeus saada etunsa asian­mukaisesti arvioiduksi myös silloin, kun hän on syyllistynyt rikoksiin.
• Hallitus­ohjelman mukaisten ulkomaalais­lainsäädäntöön tehtävien muutosten yhteis­vaikutukset on arvioitava.

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalais­lakia. Esityksen tarkoituksena on tehdä hallitus­ohjelman mukaisesti ulkomaalais­lakiin EU:n niin sanotun määritelmä­direktiivin mahdollistamat tiukennukset.

Kansain­välisen suojelun perusteella myönnettävien oleskelu­lupien pituus lyhennettäisiin direktiivin mukaiseen vähimmäis­pituuteen. Poissulkemis­lausekkeiden soveltaminen ulotettaisiin kansain­välisen suojelu­aseman saamisen jälkeen tapahtuviin tekoihin sekä tois­sijaisen suojelu­aseman osalta myös turvallisuuteen liittyviin seikkoihin ja tilanteisiin, joissa henkilö on jättänyt alkuperä­maansa rikos­seuraamukset välttääkseen. Pakolais­aseman lakkauttamista koskevaan sääntelyyn lisättäisiin direktiivissä sallitut kansallisen turvallisuuden vaarantamiseen ja erityisen törkeään rikokseen syyllistymiseen liittyvät perusteet. Pakolais­asema voitaisiin myös jättää myöntämättä näillä perusteilla. Lisäksi pakolaisen karkottamista koskeviin säännöksiin tehtäisiin Euroopan komission Suomelle osoittamasta huomautuksesta johtuvat muutokset.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Kaikilla alle 18-vuotiailla on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen perusteella oikeus saada etunsa arvioiduksi ja huomioiduksi kaikissa itseään koskevissa toimissa tai päätöksissä. Sopimuksen 3 (1) artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että kansain­välistä suojelua saavat lapset ja perheet ovat monella tavalla erityisen haavoittuvassa asemassa. Heillä voi olla taustallaan vakavia traumaattisia kokemuksia, ja he kärsivät usein mielenterveys­ongelmista. Pahoin­vointia voivat aiheuttaa myös esimerkiksi tapahtumat pako­matkalla, lähtömaan ja läheisten tilanne, pelko, syrjintä ja rasismi, osallisuuden puute ja yksinäisyys sekä taloudellinen epävarmuus.[1]

Oleskelu­lupien keston lyhentäminen ei ole lapsen edun mukaista

Lyhyet oleskelu­luvat sekä jatkuva lupien uudelleen hakeminen aiheuttavat lapselle ja hänen perheelleen pitkittynyttä epävarmuutta ja pelkoa tulevaisuudesta. Empiirisessä tutkimuksessa, jossa lapsiasia­valtuutettu Pekkarinen oli toisena kirjoittajana, havaittiin, että epävarmuus aiheutti yksin maahan tulleiden lasten keskuudessa voimakasta stressiä.[2] Tämä taas vaikuttaa heidän elämäänsä monella tavoin negatiivisesti. YK:n lapsen oikeuksien komitea ja siirto­työläisten ja heidän perheen­jäsentensä oikeuksia käsittelevä komitea korostavat yhteisessä yleis­kommentissaan, että epävarmalla ja epävakaalla siirtolais­asemalla on kielteisiä vaikutuksia lasten hyvin­vointiin.[3]

Lapsiasia­valtuutettu ei pidä oleskelu­lupien keston lyhentämistä lapsen edun mukaisena eikä siten kannata sitä koskevia muutoksia. Hallituksen esityksessä ei ole esitetty riittäviä perusteluja oleskelu­lupien lyhentämiselle suhteessa lapsen edun, ja siis oikeuksien, toteutumiseen.

Vaikkei lapsen oikeus saada etunsa ensi­sijaisesti huomioiduksi ole ainoa ratkaisu­kriteeri, on sillä korkeampi prioriteetti. Lasta parhaiten palvelevalle näkökulmalle on siten annettava enemmän painoarvoa kuin muille asiaan liittyville seikoille.[4] Jos päätöksessä tai ratkaisussa on poikkeuksellisesti annettu muulle kuin lapsen edulle etusija, on perusteluista käytävä uskottavasti ilmi, miksi lapsen edun ohittaneille seikoille on annettu suurempi painoarvo kuin lapsen edulle. Hallituksen esityksessä ei tällaisia perusteluita ole esitetty.

Lapsuus on ainut­laatuinen elämän­vaihe, jonka ajaksi lapsille ja nuorille on tärkeä turvata kasvu­rauha. Tämä edellyttää olosuhteiden pysyvyyttä. Lapsen tulee voida keskittyä koulun­käyntiin, leikkiin ja harrastuksiin sekä sosiaalisiin suhteisiin. Maahan tulleen lapsen on lisäksi erityisen tärkeä oppia uusi kieli sekä integroitua uuteen koti­maahansa muilla tavoin. Lapsen hyvin­voinnin kannalta on ensi­arvoisen tärkeää myös se, miten hyvin hänen perheensä kotoutuminen etenee.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan esitetyt muutokset eivät tue kotoutumista vaan uhkaavat päin­vastoin pidentää ja hankaloittaa lapsen ja perheen asettautumista Suomeen. On hyvin risti­riitaista, että perheiden tilannetta ja kotoutumista halutaan vaikeuttaa erityisen haavoittuvassa asemassa olevien lasten osalta samalla, kun näiden lasten syrjäytymisestä ja sen mukanaan tuomista sosiaalisista ongelmista, kuten nuoriso­rikollisuudesta, kannetaan suurta huolta. Lapsen tulee voida tuntea kuuluvansa ja olevansa terve­tullut yhteis­kuntaan ja kokea sen jäsenenä pysyvyyttä. Yhteiskunta­tieteissä on laaja yhteis­ymmärrys ja vahva tutkimuksellinen näyttö siitä, että yksilöiden tai ryhmien syrjäytyminen lisää sosiaalisia ongelmia ml. rikollisuutta.

Hallituksen esityksessä sinänsä kyllä todetaan, että oleskelu­lupien lyheneminen ja entistä tiheämmät haku­prosessit uhkaavat heikentää lasten ja nuorten hyvin­vointia ja motivaatiota kotoutua (s. 27–28). Heti perään kuitenkin todetaan seuraavasti: ”Nyt tehtävillä muutoksilla ei ole tarkoitus muuttaa oleskelu­luvan tyyppiä kansain­välistä suojelua saavilla, vain sen pituutta. Vaikka jatko-oleskelu­luvan myöntämisen edellytyksiä muutetaan, jatkolupa myönnetään edelleen, jos ulkomaalaisella on tarve kansain­väliselle suojelulle eikä asiassa ole perusteita kansain­välisen suojelun lakkauttamiselle tai peruuttamiselle.”

Esityksestä jää yleisesti vaikutelma, ettei muutosten lapsiin ja lapsi­perheisiin kohdistuvia negatiivisia vaikutuksia pidetä kovin merkittävinä eikä niiden vaikutusta ole pyritty mitenkään lieventämään.

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että lyhyet oleskelu­luvat ja toistuvat jatkolupa­hakemukset tuovat epävarmuutta lasten ja perheiden elämään myös niissä tapauksissa, joissa kansain­välisen suojelun perusteet ovat olemassa. Lapset ja perheet tulevat usein olo­suhteista, joissa luottamus viran­omaisiin on ollut heikkoa, eikä asioiden oikeuden­mukaiseen käsittelyyn ole voinut luottaa. Siksi on luonnollista, että sama epä­varmuus ja epä­luottamus liittyy myös turvapaikka­prosesseihin. Luottamuksen syntyminen suomalaiseen viranomais­toimintaan kestää usein kauan.

Muutokset uhkaavat pidentää käsittely­aikoja entisestään

Lapsilla asioiden nopean käsittelyn merkitys korostuu erityisesti. Kuten esityksessäkin todetaan, oleskelu­lupien lyhentäminen aiheuttaisi jatkolupa­hakemuksien määrän huomattavan nousun, joka lisäisi merkittävästi Maahanmuutto­viraston työmäärää ja resurssien tarvetta. Lapsiasia­valtuutetun käsityksen mukaan Maahanmuutto­virasto ei tälläkään hetkellä kykene noudattamaan turvapaikka­menettelyssä ulkomaalais­lain mukaista käsittelyaika­velvoitetta ja pitää valitettavasti toden­näköisenä, että esitetyt muutokset esitetystä lisä­määrärahasta huolimatta vaikeuttavat tilannetta entisestään.

Se, että jatko­lupien päätöksent­eko viivästyy, on omiaan aiheuttamaan aivan erityistä pelkoa ja huolta kielteisestä päätöksestä. Näin on myös niissä tapauksissa, joissa kansain­välisen suojelun perusteet tosi­asiassa täyttyvät. Myös tällä tavoin tuotetaan lasten ja perheiden elämään turhaa epä­varmuutta, jonka kielteisiä vaikutuksia on käsitelty yllä.

Esityksen vaikutus­arvioinnit ovat osin puutteellisia

Lapsiasia­valtuutettu katsoi hallituksen esitys­luonnoksesta antamassaan lausunnossa lapsi­vaikutuksen arvioinnin olevan hyvin puutteellinen ja piti sen täydentämistä välttämättömänä[5]. On myönteistä, että lapsi­vaikutuksia on jatko­valmistelussa arvioitu kattavammin ja että myös välilliset vaikutukset lapsiin on huomioitu. Lapsi­vaikutusten arviointi on kuitenkin edelleen osin puutteellinen.

Esityksessä ei arvioida lainkaan sitä, mikä suora vaikutus uusilla rikoksiin ja kansalliseen turvallisuuteen liittyvillä tiukennuksilla on ala­ikäisiin ulkomaalaisiin. Esityksessä ainoastaan todetaan, että koska alle 18-vuotiaiden nuorten osuus kaikista tuomituista rangaistuksista on pieni, poissulkemis­lausekkeiden laajentamisen perusteilla arvioidaan olevan hyvin vähäinen suora vaikutus alaikäisiin ulkomaalaisiin.

Lapsiasia­valtuutettu toistaa jo esitys­luonnoksesta antamassaan lausunnossa esittämänsä näkemyksen siitä, ettei esitettyjen muutosten suora kohdistuminen vain pieneksi arvioituun joukkoon lapsia poista velvollisuutta arvioida muutosten konkreettisia vaikutuksia. Näin on etenkin, kun kyse on hyvin perus- ja ihmisoikeus­herkästä sääntelystä.

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että myös silloin, kun lapsi on syyllistynyt rikoksiin, on hänellä itseään koskevassa päätöksen­teossa aina oikeus saada etunsa asian­mukaisesti arvioiduksi. Velvollisuus huomioida lapsen etu, kehitys ja terveys koskee luonnollisesti myös kaikkia niitä päätöksenteko­tilanteita, joissa sovelletaan ehdotettuja uusia rikoksiin ja kansalliseen turvallisuuteen liittyviä perusteita, mikä hallituksen esityksessäkin tuodaan esiin (s. 28).

Hallituksen esitys on osa laajempaa hallitus­ohjelman mukaista ulkomaalais­lain kokonais­uudistusta, joka sisältää lukuisia ehdotuksia ulkomaalais­lainsäädännön selkeyttämiseksi, mutta myös tiukentamiseksi[6]. Tämän kokonaisuuden lapsiin kohdistuvat yhteis­vaikutukset on välttämätöntä hahmottaa ja arvioida, mutta tähän mennessä kokonais­arviointia ei ole tehty. Lapsiasia­valtuutettu huomautti yhteis­vaikutusten arvioinnin tarpeesta jo joulu­kuussa 2023 yhdenvertaisuus­valtuutetun kanssa yhdessä laaditussa kirjelmässä ulkomaalaisten asemaa koskevien lainsäädäntö­hankkeiden vaikutuksista lapsen oikeuksiin, joka osoitettiin sisäisen turvallisuuden ja oikeuden­hoidon ministeri­ryhmälle[7].

Jyväskylässä 10.9.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Reetta Peltonen, juristi