LAPS/37/2024, 14.5.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi ulkomaalais­lain muuttamisesta ja kansain­välistä suojelua hakevan vastaan­otosta sekä ihmis­kaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 13 §:n muuttamisesta

Viite: Hallinto­valiokunta keskiviikko 15.5.2024 klo 11.15 / HE 30/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

 

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Raja­menettely rajoittaa useita lapsen perus- ja ihmis­oikeuksia merkittävällä tavalla.

• Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu esittivät loppuvuonna 2023 ministereille toimittamassaan kirjelmässä vakavan huolensa raja­menettelyn soveltamisesta lapsiin.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että hallituksen esitykseen liittyy korostunut velvoite varmistua siitä, että lapsen oikeudet ja hyvinvointi toteutuvat parhaalla mahdollisella tavalla raja­menettelyn aikana.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää välttämättömänä, että käsillä olevan esityksen ja muiden ulkomaalais­lainsäädännön tiukentamiseen tähtäävien laki­muutosten vaikutuksia käytännössä seurataan alusta alkaen huolellisesti. Jos havaitaan ei-toivottuja vaikutuksia ja esimerkiksi lapsen edun vastaista toimintaa, on niihin puuttuva välittömästi, tarvittaessa myös lain­säädännön keinoin.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä lapsen edun korostamista hallituksen esityksessä.

• Sekä vastaanotto­keskuksen olo­suhteissa (esim. lasten ja lapsi­perheiden sijoittaminen erilleen muista ja mahdollisimman kodin­omaisten olo­suhteiden luominen) että turvapaikka­menettelyssä (lapsen kohtaaminen) on ensi­arvoisen tärkeää edistää lapsen oikeutta turvallisuuteen parhaalla mahdollisella tavalla.

• Raja­menettelyssä käytettävän vastaanotto­keskuksen sisä- ja ulko­tilojen tulee vastata eri ikäisten lasten tarpeisiin ja olla riittävän väljät. Lisäksi lapsille ja nuorille tulee olla tarjolla ikätasoista virikkeellistä toimintaa.

• Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että valio­kunta täsmentäisi hallituksen esitystä mietinnössään siten, että siitä kävisi ilmi, miten ja missä laajuudessa koulun­käynti/opetus on käytännössä tarkoitus järjestää raja­menettelyn piirissä oleville lapsille.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että Suomen tulisi edelleen pyrkiä kaikin tavoin estämään lasten säilöön­otto maahanmuutto­menettelyissä, myös raja­menettelyä sovellettaessa.

• Lapselle on turvattava mahdollisuus läsnäolo­turvapaikka­puhutteluun, kun lapsi sitä toivoo ja se on lapsen edun mukaista.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Hallituksen esityksen tavoitteena on tehostaa toden­näköisesti perusteettomien kansain­välistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä ottamalla käyttöön EU:n menettely­direktiivin mukainen raja­menettely ja ne nopeutetun menettelyn perusteet, joita ei vielä ole aiemmin sisällytetty ulkomaalais­lakiin. Lisäksi tavoitteena on estää menettelyssä olevien hakijoiden edelleen liikkumista Suomesta muualle Eurooppaan ja nopeuttaa mahdollisten uhaksi kansalliselle turvallisuudelle katsottavien ja uusinta­hakemuksen tehneiden hakijoiden maasta poistamista.

Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu esittivät joulukuussa 2023 sisäisen turvallisuuden ja oikeuden­hoidon ministeri­ryhmälle sekä sosiaali- ja terveys­ministerille osoittamassaan kirjelmässä vakavan huolensa hallitus­ohjelmaan sisältyvistä ulko­maalaisten asemaa koskevista sääntelyn muutos­ehdotuksista. Valtuutetut arvioivat, että hallituksen kaavailemat muutokset voivat johtaa ulkomaalaisten lasten oikeuksien heikkenemiseen tai jopa heidän oikeuksiensa loukkauksiin ja muistuttivat perusteellisten lapsi­vaikutusten arviointien merkityksestä.

Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu esittivät kirjelmässään vakavan huolensa siitä, että raja­menettelyä sovellettaisiin lapsiin. Lapsen edun ja hänen yksilöllisen tilanteensa arvioiminen olisi käytännössä mahdotonta hyvin lyhyen raja­menettelyn aikana.[1] Lapsiasia­valtuutettu on katsonut jo aiemminkin antamassaan lausunnossaan sisä­ministeriölle koskien sittemmin rauennutta hallituksen esityksen (HE 103/2022 vp) luonnosta, että lasten tilanteen arviointi olisi raja­menettelyn lyhyessä neljän viikon määrä­ajassa käytännössä hyvin haastavaa, ellei lähes mahdotonta.[2]

Nyt lausuttavana olevan hallituksen esityksen mukaan raja­menettelyä sovellettaisiin sekä ilman huoltajaa että perheensä kanssa maahan tulleisiin lapsiin. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että hallituksen esitykseen liittyy korostunut velvoite varmistua siitä, että lapsen oikeudet ja hyvin­vointi toteutuvat parhaalla mahdollisella tavalla raja­menettelyn aikana.

Lapsen etu turvattava raja­menettelyssä

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus asettaa lapsen edun huomioimisen korotettuun asemaan niin lainsäädännössä kuin sen toimeen­panossakin. Yleissopimuksen 3 (1) artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu. Yleis­sopimuksen täytäntöön­panoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleis­sopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat. Tarkoituksena on siis varmistaa kaikkien yleis­sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien täysi­määräinen ja tehokas nauttiminen sekä lapsen kokonais­valtainen kehitys.[3]

Hallituksen esityksen mukaan raja­menettelyä ei tule soveltaa, jos sen katsotaan yksittäis­tapauksessa olevan lapsen edun vastaista tai jos lapsen vastaanotto­palveluja ei voida järjestää vastaanotto­lain mukaisesti. Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä, että lapsen etua korostetaan hallituksen esityksessä sekä vaikutusten arvioinnissa (kohta 5.2.6) että rajamenettely­säännöksen (104 a §) yksityis­kohtaisissa perusteluissa.

Lapsi­vaikutusten arviointi on väline lapsen edun huomioimiseen osana laadukasta lainsäädäntö­työtä. Sen avulla on mahdollista tunnistaa valmistelussa ne kohdat, joissa tulee huomioida lapsiin ja nuoriin kohdistuvat sekä välittömät ja välilliset että negatiiviset ja positiiviset vaikutukset. Valittavien lainsäädäntö­ratkaisujen on oltava ensi­sijaisesti lapsen edun mukaisia. Huolellinen lapsi­vaikutuksen arviointi on tehtävä tutkittuun tietoon perustuen, konkreettisesti kuvaten ja eri vaihto­ehtoja punniten, ja sen tulee sisältää arviointi kaikista eri etenemis­vaihtoehdoista sekä erityisesti valittavasta sääntely­ehdotuksesta.

Hallituksen esityksen kohdassa 5.2.6 arvioidaan ehdotusten vaikutuksia alaikäisiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin hakijoihin. Vaikutus­arviointia on täydennetty esitys­luonnoksen lausunto­kierroksen perusteella, mikä on sinänsä myönteistä. Kohdassa kerrotaan kuitenkin edelleen varsin yleisellä tasolla, miten rajamenettelyä on tarkoitus käytännössä toteuttaa alaikäisten kohdalla eli pääasiassa samoja asioita kuin on kuvattu myös yksityis­kohtaisissa perusteluissa. Vaikutus­arvioinnissa todetaan, että rajamenettelyä sovellettaisiin äärimmäisen harvoin yksin maahan tulleisiin alaikäisiin. Perheensä kanssa liikkeellä olevien lasten osalta ei vastaavaa arviointia sovellettavuuden yleisyydestä ole tehty.

Hallituksen esitys on osa laajempaa hallitus­ohjelman mukaista ulkomaalais­lain kokonais­uudistusta, joka sisältää lukuisia ehdotuksia ulkomaalais­lainsäädännön selkeyttämiseksi, mutta myös tiukentamiseksi.[4] Tiukentamisella pyritään vähentämään turvapaikka- ja vastaanotto­järjestelmän houkuttelevuutta. Kokonaisuuteen liittyviä hallituksen esitys­luonnoksia ja valmiita esityksiä on tullut lausuttavaksi yksi kerrallaan, eikä esityksissä ole juurikaan arvioitu kaikkien esitysten yhteis­vaikutuksia. Tämä tekee monessa kohdin hallituksen esitysten vaikutus­arvioinnista erittäin vaikeaa. Lapsiasia­valtuutettu pitää siksi välttämättömänä, että esitysten vaikutuksia käytännössä seurataan alusta alkaen huolellisesti. Jos havaitaan ei-toivottuja vaikutuksia ja esimerkiksi lapsen edun vastaista toimintaa, on niihin puuttuva välittömästi, tarvittaessa myös lain­säädännön keinoin.

Lapsen aika­käsityksestä ja turvallisuuden­tunteesta

Esityksessä korostetaan rajamenettelyn nopeutta ja ajallista rajallisuutta. Menettelyn kesto voisi olla pisimmillään 77 päivää (s. 32). Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin muistuttaa lapsen aika­käsityksen erityisyydestä. Lapset ja aikuiset eivät käsitä ajan kulumista samalla tavoin.[5] Lapsen aikuisista poikkeava aika­käsitys on pidettävä mielessä erityisesti silloin, kun yksilön kannalta negatiivisia toimen­piteitä tai olosuhteita perustellaan niiden väli­aikaisuudella tai lyhyt­kestoisuudella.

Eräs konkreettinen esimerkki on hallituksen esitykseen sisältyvä esitys, jonka mukaan raja­menettelyyn ohjautuvien henkilöiden majoitus voidaan järjestää myös poikkeuksellisilla väliaikais­ratkaisuilla, esimerkiksi konteissa tai teltoissa, kunhan vastaanotto­palvelut pystytään järjestämään (s. 35). Lapsiasia­valtuutettu ei näe lasten majoittamista telttoihin tai kontteihin suomalaisessa vastaanotto­toiminnassa asian­mukaiseksi edes poikkeus­tilanteissa.

Rajamenettelyä suunniteltaessa ja toimeen­pantaessa ei voida liikaa korostaa lasten turvallisuuden­tunteen turvaamisen tärkeyttä. Maahan tulleilla lapsilla on takanaan pitkä ja usein vaarallinenkin matka. Heidän turvallisuuden­tunnettaan on horjuttanut myös lähtö tutusta ympäristöstä. Lapsella, joka tulee ilman huoltajaa maahan, on erityisen vahva suojelun tarve. Kyse on lapsista, jotka eivät ole vain vailla vanhemman huolenpitoa, vaan lisäksi vailla kieli­taitoa sekä ymmärrystä suomalaisesta yhteis­kunnasta, kulttuurista ja toiminta­tavoista. Lapset ja perheet tulevat usein ympäristöstä, jossa luottamusta viran­omaisiin ei ole.

Sekä vastaanotto­keskuksen olosuhteissa (esim. lasten ja lapsi­perheiden sijoittaminen erilleen muista ja mahdollisimman kodin­omaisten olo­suhteiden luominen) että turvapaikka­menettelyssä (lapsen kohtaaminen) on siksi ensi­arvoisen tärkeää edistää lapsen oikeutta turvallisuuteen parhaalla mahdollisella tavalla.

Raja­menettely rajoittaa lapsen liikkumis­vapautta

Rajamenettelyssä vapaa liikkuminen olisi sallittua vain vastaanotto­keskuksen alueella. Pysyminen alueella varmistettaisiin fyysisillä esteillä, kuten aidalla ja portilla. (s. 64) Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ehdotuksen mukaisena rajamenettely rajoittaisi lapselle perustus­laissa turvattua liikkumis­vapautta (PL 9 §) siten, että se lähentelee säilöön­oton olosuhteita, jossa kyse on vapauden­menetyksestä.

YK:n lapsen oikeuksien komitea ja siirto­työläisten ja heidän perheen­jäsentensä oikeuksia käsittelevä komitea toteavat yhteisessä yleis­kommentissaan jokaisella lapsella olevan perus­oikeus vapauteen ja oikeus olla joutumatta säilöön­otetuksi maahan­muuton yhteydessä. Säilöön­otolla komiteat tarkoittavat maahan­muuton yhteydessä kaikkia tilanteita, joissa lapselta riistetään hänen vapautensa hänen tai hänen vanhempiensa siirtolais­asemaan liittyvistä syistä riippumatta lapsen vapauden­riistolle annetusta nimityksestä ja syystä tai sellaisen laitoksen tai paikan nimestä, jossa vapauden­riisto toteutetaan.[6] Lapsen oikeuksien komitea on Suomelle kesäkuussa 2023 antamissaan suosituksissa vaatinut varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin lopettamalla turvapaikan­hakija- ja maahanmuuttaja­lasten säilöön­oton.[7]

Hallituksen esityksessä (s. 45) todetaan, viitaten lapsen oikeuksien sopimuksen 37 artiklan b-kohtaan, että yleis­periaatteena voidaan pitää sitä, että lapselta saa riistää vapauden vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhyt­aikaisena keinona. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että YK:n lapsen oikeuksien komitea ja siirto­työläisten ja heiden perheen­jäsentensä oikeuksia käsittelevä komitea ovat yhteisessä yleis­kommentissaan nro 23 (2017) todenneet, että vaikka 37 artiklan b-kohdassa säädetään yllä kuvatulla tavalla, laittomaan maahan­tuloon tai oleskeluun liittyvillä rikkomuksilla ei kuitenkaan missään tapauksessa voi olla samanlaisia seuraamuksia kuin rikollisilla teoilla. Tästä syystä mahdollisuus ottaa lapsi säilöön viimeisenä keinona, jota saatetaan soveltaa muissa yhteyksissä kuten nuorten rikosoikeus­järjestelmässä, ei sovellu maahanmuutto­menettelyihin, koska se olisi risti­riidassa lapsen edun peri­aatteen ja lapselle kehitykseen taatun oikeuden kanssa.[8]

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että Suomen tulisi edelleen pyrkiä kaikin tavoin estämään lasten säilöön­otto maahanmuutto­menettelyissä, myös raja­menettelyä sovellettaessa.

Lapsen oikeudet leikkiin, vapaa-aikaan ja virkistys­toimintaan sekä opetukseen turvattava

Kohdassa 5.2.6 todetaan, että alaikäisillä olisi mahdollisuus liikkua ja ulkoilla alueella haluamallaan tavalla, eikä rajamenettelyllä näin ollen rajoitettaisi lapsen oikeutta vapaa-aikaan, leikkimiseen ja virkistys­toimintaan (s. 47). Lapsiasia­valtuutettu pitää tulkintaa kyseen­alaisena. Raja­menettely voi rajoittaa esityksen mukaisesti toteutettuna kyseisiä, YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa (LOS 31 art) lapselle turvattuja oikeuksia merkittävästi.

Pelkästään se, että lapsella on mahdollisuus liikkua ja ulkoilla vastaanotto­keskuksen alueella, ei takaa LOS 31 artiklan mukaisen oikeuden toteutumista. Vastaanotto­keskuksen alueella on rajatut mahdollisuudet järjestää lapsille riittävästi mielekästä ja lapsen kehitystä tukevaa toimintaa. On huomattava, että raja­menettelyssä olevilla lapsilla on tarve moni­puolisemmalle toiminnalle vastaanotto­keskuksen alueella kuin muilla vastaanotto­keskuksessa olevilla lapsilla, joiden liikkumista ei rajoiteta ja jotka voivat osallistua vapaa-ajan­toimintoihin vastaanotto­keskuksen ulko­puolella. Minimi­vaatimuksena on, että vastaanotto­keskuksen sisä- ja ulkotilat vastaavat eri ikäisten lasten tarpeisiin ja ovat riittävän väljät. Raja­menettelyssä oleville lapsille on järjestettävä ikä­tasoista virikkeellistä toimintaa.

Hallituksen esityksen mukaan ilman huoltajaa tulleet alaikäiset majoitettaisiin raja­menettelyssäkin ryhmä­koteihin, joissa toimintaan sovelletaan vastaanotto­lain 17 §:n mukaisesti lastensuojelu­lain 59 §:n säännöksiä, jotka koskevat yhdessä asuin­yksikössä enintään hoidettavien lasten ja nuorten määrää, samaan rakennukseen sijoitettavien lasten enimmäis­määrää sekä hoito- ja kasvatus­tehtävissä työskentelevien henkilöiden vähimmäis­määrää. Tämä on myönteistä yksin maahan tulleiden alaikäisten kohdalla.

Hallituksen esityksestä ei käy ilmi, miten vastaanotto­keskuksessa varaudutaan rajamenettelyn piirissä olevien, perheensä kanssa tulleiden lasten osalta turvaamaan riittävä määrä hoito- ja kasvatus­tehtävässä työskenteleviä henkilöitä. Vaikka lapsella on näissä tilanteissa perhe tukena, vanhempien kyky ja mahdollisuus huolehtia lapsestaan voi olla monestakin syystä heikentynyt, minkä lisäksi heidän toiminta­mahdollisuuksiaan rajoitetaan tiukalla liikkumis­vapauden rajoituksella. Näissä olosuhteissa vastaanotto­keskuksen työn­tekijöiden rooli hoidon ja kasvatuksen tukena korostuu.

Virikkeellinen ja mielekäs tekeminen tulee järjestää kaiken­ikäisille lapsille. Hallituksen esityksen mukaan lapsen perustus­lain 16 §:ään perustuva oikeus koulun­käyntiin turvattaisiin sallimalla tarvittaessa lapsen poistuminen vastanotto­keskuksesta, jos opetusta ei voitaisi järjestää vastaanotto­keskuksessa (s. 78). Hallituksen esityksen mukaan sillä ei muuteta voimassa olevaa tulkintaa siitä, että perustus­lain 16 § ja perusopetus­lain 4 § turvaavat perus­opetuksen kaikille lapsille, joiden oleskelu kunnassa on sen luonteista, että se voidaan katsoa asumiseksi (s. 23). Hallituksen esitys jättää avoimeksi sen, tullaanko raja­menettelyssä oleville lapsille, sekä yksin että perheensä kanssa tulleille, järjestämään opetusta. Opetukseen osallistuminen luo lapsille turvallisuutta ja jatkuvuutta. Vaikka rajamenettelyn kesto on rajallinen, enintään 77 päivää, on kyseinen jakso lapsen näkö­kulmasta pitkä. Erityisen merkityksellistä opetukseen osallistuminen voi olla silloin, kun lapsi elää epävarmoissa olo­suhteissa, kuten rajamenettelyn aikana tapahtuu.

Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että valio­kunta täsmentäisi hallituksen esitystä mietinnössään siten, että siitä kävisi ilmi, miten ja missä laajuudessa koulun­käynti/opetus on käytännössä tarkoitus järjestää raja­menettelyn piirissä oleville lapsille.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa lisäksi, että lapsia ja nuoria olisi tärkeä kuulla tilojen ja toimintojen toimivuudesta ja toteuttaa näin lasten ja nuorten oikeutta tulla kuulluksi ja vaikuttaa itseään koskeviin asioihin (LOS 12 art ja PL 6.3 §).

Lapsella oltava mahdollisuus läsnäolo­turvapaikka­puhutteluun

Esityksellä mahdollistettaisiin turvapaikka­puhuttelun pitäminen käyttäen video­neuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitys­tapaa. Lasten oikeus­turvan kannalta on tärkeää, että turvapaikka­puhuttelu voidaan tarvittaessa järjestää kaikkien osapuolten ollessa fyysisesti samassa tilassa. Lapsen voi esimerkiksi olla vaikea kertoa videon välityksellä asioistaan henkilölle, jota hän ei ole koskaan tavannut. Toisaalta voi olla myös tilanteita, joissa lapsi tai nuori itse toivoo etäpuhuttelua.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä sitä, että hallituksen esityksessä korostetaan viran­omaisten velvollisuutta ottaa lapsen etu huomioon alaikäisen turvapaikka­puhuttelua järjestettäessä (s. 47). Lapsen etua arvioitaessa tulee aina selvittää lapsen oma mieli­pide asiasta.

 

Jyväskylässä 14.5.2024

 

 

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, juristi