LAPS/12/2024, 26.2.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sisä­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta eduskunnalle laiksi ulkomaalais­lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

Viite: VN/22620/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi esitys­luonnosta yleissopimuksen näkökulmasta.

Esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksen tarkoituksena on tehdä tarvittavat muutokset ulkomaalais­lakiin EU:n turvapaikkamenettely­direktiivin mukaisen rajamenettelyn käyttöön ottamiseksi Suomessa. Rajamenettely on turvapaikka­menettely, jossa tietyt kansain­välistä suojelua koskevat hakemukset voidaan tutkia hakijoiden ollessa rajalla, kauttakulku­alueella tai niiden läheisyydessä menettelyn ajan. Esityksellä uudistetaan myös nopeutettua turvapaikka­menettelyä koskeva ulkomaalaislain sääntely. Lisäksi mahdollistettaisiin turvapaikka­puhuttelun pitäminen käyttäen video­neuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitys­tapaa.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu esittivät loppuvuonna 2023 ministereille toimittamassaan kirjelmässä vakavan huolensa rajamenettelyn soveltamisesta lapsiin.

• Rajamenettely rajoittaa useita lapsen perus- ja ihmisoikeuksia merkittävällä tavalla.

• Rajamenettelyssä käytettävän vastaanotto­keskuksen sisä- ja ulkotilojen tulee vastata lasten tarpeisiin ja olla riittävän väljät. Lisäksi lapsille ja nuorille tulee olla tarjolla ikätasoista virikkeellistä toimintaa.

• Lapselle on turvattava mahdollisuus läsnäolo­turvapaikkapuhutteluun.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä lapsen edun korostamista lain esitöissä.

• Lyhyet, valtioneuvoston lainvalmistelu­ohjeiden minimi­vaatimuksiakin lyhyemmät lausunto­ajat ovat lausunto­kierrosten uskottavuuden ja vaikuttavuuden näkökulmasta hyvin kyseen­alaisia.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu esittivät loppuvuonna 2023 ministereille toimittamassaan kirjelmässä vakavan huolensa hallitus­ohjelmaan sisältyvistä ulkomaalaisten asemaa koskevista sääntelyn muutos­ehdotuksista. Valtuutetut arvioivat, että hallituksen kaavailemat muutokset voivat johtaa ulkomaalaisten lasten oikeuksien heikkenemiseen tai jopa heidän oikeuksiensa loukkauksiin ja muistuttivat perusteellisten lapsi­vaikutusten arviointien merkityksestä. Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu esittivät kirjelmässä vakavan huolensa siitä, että rajamenettelyä sovellettaisiin lapsiin. Lapsen edun ja hänen yksilöllisen tilanteensa arvioiminen olisi käytännössä mahdotonta hyvin lyhyen rajamenettelyn aikana.[1]

Lapsiasia­valtuutettu on lisäksi aiemmasta rajamenettelyä koskevasta hallituksen esityksestä (HE 103/2022 vp) antamassaan lausunnossaan katsonut, että lasten tilanteen arviointi olisi rajamenettelyn lyhyessä neljän viikon määräajassa käytännössä hyvin haastavaa, ellei lähes mahdotonta.[2]

Nyt lausuttavana olevan esitys­luonnoksen mukaan rajamenettelyä sovellettaisiin kuitenkin sekä ilman huoltajaa että perheensä kanssa maahan tulleisiin lapsiin. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tämän vuoksi esityksessä on korostunut velvoite varmistua siitä, että lapsen oikeudet toteutuvat parhaalla mahdollisella tavalla raja­menettelyn aikana. Lausunnolle on annettu poikkeuksellisen lyhyt lausumisaika (14 vrk), ja valtio­neuvoston lainsäädäntö­suunnitelman perusteella se tullaan antamaan eduskunnalle lausunto­kierroksen jälkeen hyvin nopeassa aika­taulussa[3].

Edellä mainittu huomioon ottaen lapsiasia­valtuutettu keskittyy lausunnossaan seikkoihin, joihin ainakin tulee kiinnittää huomiota lapsen edun edistämiseksi esitetyssä menettelyssä.  

Lapsen etu turvattava raja­menettelyssä

YK:n lapsen oikeuksien sopimus asettaa lapsen edun huomioimisen oikeudellisesti korotettuun asemaan. Sen 3 (1) artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu. Yleis­sopimuksen täytäntöön­panoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleis­sopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat.[4]

Lapsi­vaikutusten arviointi on väline lapsen edun huomioimiseen osana laadukasta lainsäädäntö­työtä. Sen avulla on mahdollista tunnistaa valmistelussa ne kohdat, joissa tulee huomioida lapsiin ja nuoriin kohdistuvat sekä välittömät ja välilliset että negatiiviset ja positiiviset vaikutukset. Valittavien lainsäädäntö­ratkaisujen on oltava ensi­sijaisesti lapsen edun mukaisia. Huolellinen lapsi­vaikutuksen arvio on tehtävä tutkittuun tietoon perustuen, konkreettisesti kuvaten ja eri vaihto­ehtoja punniten, ja sen tulee sisältää arviointi kaikista eri etenemis­vaihtoehdoista sekä erityisesti valittavasta sääntely­ehdotuksesta.

Esitys­luonnoksen kohdassa 4.2.5 arvioidaan ehdotusten vaikutuksia ala­ikäisiin. Kohdassa huomioidaan asiaan­kuuluvasti sekä ilman huoltajaa että perheen mukana saapuneet lapset. Arviointi rajoittuu kuitenkin raja­menettelyn vaikutuksiin, vaikka esityksessä ehdotetaan myös nopeutettua menettelyä koskevan sääntelyn uudistamista. Tältä osin lapsi­vaikutusten arviointi on puutteellinen. Rajamenettelyn vaikutusten osalta lapsiasia­valtuutettu esittää seuraavia tarkennuksia.

Raja­menettely rajoittaisi lapsen liikkumis­vapautta erittäin vahvasti

Raja­menettelyssä vapaa liikkuminen olisi sallittua vain vastaanotto­keskuksen alueella. Pysyminen alueella varmistettaisiin fyysisillä esteillä, kuten aidalla ja portilla. (s. 64) Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ehdotuksen mukaisena raja­menettely rajoittaisi lapselle perustus­laissa turvattua liikkumis­vapautta (PL 9 §) niin vahvasti, että se lähentelee säilöön­oton olosuhteita, jossa kyse on vapauden­menetyksestä.

YK:n lapsen oikeuksien komitea ja siirto­työläisten ja heidän perheen­jäsentensä oikeuksia käsittelevä komitea toteavat yhteisessä yleis­kommentissaan jokaisella lapsella olevan perus­oikeus vapauteen ja oikeus olla joutumatta säilöön­otetuksi maahan­muuton yhteydessä. Säilöön­otolla komiteat tarkoittavat maahan­muuton yhteydessä kaikkia tilanteita, joissa lapselta riistetään hänen vapautensa hänen tai hänen vanhempiensa siirtolais­asemaan liittyvistä syistä riippumatta lapsen vapauden­riistolle annetusta nimityksestä ja syystä tai sellaisen laitoksen tai paikan nimestä, jossa vapauden­riisto toteutetaan.[5]

Lapsen oikeuksien komitea on Suomelle kesäkuussa 2023 antamissaan suosituksissa vaatinut varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin lopettamalla turvapaikan­hakija- ja maahanmuuttaja­lasten säilöön­oton.[6]

Lapsen oikeudet leikkiin, vapaa-aikaan ja virkistys­toimintaan sekä opetukseen turvattava

Kohdassa 4.2.5. todetaan, että ala­ikäisillä olisi mahdollisuus liikkua ja ulkoilla alueella haluamallaan tavalla, eikä raja­menettelyllä näin ollen rajoitettaisi lapsen oikeutta vapaa-aikaan, leikkimiseen ja virkistys­toimintaan (s. 40). Lapsiasia­valtuutettu pitää tulkintaa virheellisenä. Raja­menettely rajoittaa esityksen mukaisesti toteutettuna kyseisiä YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa (LOS 31 art) lapselle turvattuja oikeuksia merkittävästi. Siksi on välttämätöntä, että vastaanotto­keskuksen sisä- ja ulko­tilat vastaavat lasten tarpeisiin ja ovat riittävän väljät. Lisäksi lapsille ja nuorille tulee olla tarjolla ikätasoista virikkeellistä toimintaa. Lapsia ja nuoria olisi tärkeä kuulla tilojen ja toimintojen toimivuudesta ja toteuttaa näin lasten ja nuorten oikeutta tulla kuulluksi ja vaikuttaa itseään koskeviin asioihin (LOS 12 art ja PL 6.3 §).

Lapsen perustus­lain 16 §:än perustuva oikeus koulun­käyntiin turvattaisiin sallimalla tarvittaessa lapsen poistuminen vastanotto­keskuksesta, jos opetusta ei voitaisi järjestää vastaanotto­keskuksessa. (s. 55 ja 65). Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että lapsen oikeus poistua tarvittaessa vastaanotto­keskuksen alueelta koulun­käynnin järjestämiseksi turvataan lain tasolla. Esitöissä tulisi myös avata sitä, miten koulun­käynti on käytännössä tarkoitus järjestää raja­menettelyssä olevien lasten osalta.

Lisäksi lapsiasia­valtuutettu painottaa, että myös pienemmillä lapsilla on oltava mahdollisuus osallistua virikkeelliseen toimintaan. Vanhempien kyky ja mahdollisuus huolehtia lapsestaan voi olla monestakin syystä heikentynyt, minkä lisäksi heidän toiminta­mahdollisuuksiaan rajoitetaan tiukalla liikkumis­vapauden rajoituksella. Näissä olosuhteissa vastaanotto­keskuksen työn­tekijöiden rooli korostuu verrattuna muissa vastaanotto­keskuksissa asuviin lapsiin ja perheisiin.

Lapsen etu huomioitava jokaisessa yksittäis­tapauksessa

Ilman huoltajaa olevat lapset tunnistetaan YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa erityisen haavoittuvassa asemassa olevaksi lapsi­ryhmäksi, jolla on oikeus erityiseen suojeluun ja tukeen (20 (1) artikla). YK:n lapsen oikeuksien komitea on katsonut, että tämä edellyttää näiden lasten asettamista etusijalle käytettävissä olevien voima­varojen kohdentamisessa.[7] Esitys­luonnoksessa arvioidaan, että raja­menettely soveltuisi ilman huoltajaa tulleisiin ala­ikäisiin vain äärimmäisen harvoin. Lisäksi todetaan, että yksin tulleita on usein erittäin vaikea palauttaa heidän koti­maahansa tai pysyvään asuin­maahansa, sillä huoltajien jäljittäminen ja asian­mukaisesta vastaan­otosta varmistuminen on haastavaa. (s. 39)

Ehdotetun lain 104 a §:n 3 momentti koskisi raja­menettelyn soveltamista ilman huoltajaa tulleisiin alaikäisiin. Sen säännös­kohtaisten perustelujen mukaan lapsen edun toteutumiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota ulkomaalais­lain 6 §:ssä edellytetyllä tavalla. Kun raja­menettelyä sovellettaisiin ilman huoltajaa tulleeseen ala­ikäiseen hakijaan, tulisi erityisesti varmistua, että lapsen menettelyllisistä tarpeista, oikeuksista ja hyvin­voinnista huolehditaan täysi­painoisesti. Hakijan majoitus olisi järjestettävä vastaanotto­lain 17 §:ssä edellytetyllä tavalla eli noudattaen mm. työntekijä­mitoituksia. Jos raja­menettelyä ei pystyttäisi toteuttamaan edellä todetulla tavalla ja lapsen edun mukaisesti, menettelyä ei tulisi soveltaa ilman huoltajaa olevaan ala­ikäiseen hakijaan (s. 53).

Sama velvollisuus todetaan kaikkia lapsia koskien esitys­luonnoksen kohdassa 10 Suhde perustus­lakiin ja säätämis­järjestys (s. 62). Kohdan mukaan raja­menettelyä ei tule soveltaa, jos sen katsotaan yksittäis­tapauksessa olevan lapsen edun vastaista tai jos lapsen vastaanotto­palveluja ei voida järjestää vastaanotto­lain mukaisesti. Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin myönteisenä lapsen edun korostamista lain esitöissä ja kehottaa lisäämään asiaa koskeva maininnan myös perheiden kanssa saapuneiden lasten osalta säädös­kohtaisiin perusteluihin (ehdotettu 104 a §).

Lapsella oltava mahdollisuus läsnäolo­turvapaikka­puhutteluun

Esityksellä mahdollistettaisiin turvapaikka­puhuttelun pitäminen käyttäen video­neuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitys­tapaa. Lasten oikeus­turvan kannalta on tärkeää, että turvapaikka­puhuttelu voidaan tarvittaessa järjestää kaikkien osapuolten ollessa fyysisesti samassa tilassa. Lapsen voi esimerkiksi olla vaikea kertoa videon välityksellä asioistaan henkilölle, jota hän ei ole koskaan tavannut. Toisaalta voi olla myös tilanteita, joissa lapsi tai nuori itse toivoo etä­puhuttelua.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvin tärkeänä sitä, että esitöissä korostetaan viran­omaisten velvollisuutta ottaa lapsen etu huomioon alaikäisen turvapaikka­puhuttelua järjestettäessä (s. 49). Lapsen etua arvioitaessa tulee aina selvittää lapsen oma mielipide asiasta.  

Lapsen aika­käsityksestä ja turvallisuuden­tunteesta

Esityksessä korostetaan raja­menettelyn nopeutta ja ajallista rajallisuutta (esim. s. 40). Menettelyn kesto voisi olla pisimmillään 77 päivää (s. 32). Tähän liittyen lapsiasia­valtuutettu haluaa muistuttaa lapsen aika­käsityksen erityisyydestä. Lapset ja aikuiset eivät käsitä ajan kulumista samalla tavoin.[8] Lapsen aikuisista poikkeava aika­käsitys on pidettävä mielessä erityisesti silloin, kun yksilön kannalta negatiivisia toimen­piteitä tai olo­suhteita perustellaan niiden väli­aikaisuudella tai lyhyt­kestoisuudella.

Eräs konkreettinen esimerkki on esitys­luonnoksen esitys, jonka mukaan raja­menettelyyn ohjautuvien henkilöiden majoitus voidaan järjestää myös poikkeuksellisilla väliaikais­ratkaisuilla, esimerkiksi konteissa tai teltoissa, kunhan vastaanotto­palvelut pystytään järjestämään (s. 34). Lapsiasia­valtuutettu ei näe lasten majoittamista telttoihin tai kontteihin suomalaisessa vastaanotto­toiminnassa asian­mukaiseksi edes poikkeus­tilanteissa.

Raja­menettelyä suunniteltaessa ja toimeen­pantaessa ei voida liikaa korostaa lasten turvallisuuden­tunteen turvaamisen tärkeyttä. Maahan tulleilla lapsilla on takanaan pitkä ja usein vaarallinenkin matka. Heidän turvallisuuden­tunnettaan on horjuttanut myös lähtö tutusta ympäristöstä. Lapsella, joka tulee ilman huoltajaa maahan, on erityisen vahva suojelun tarve. Kyse on lapsista, jotka eivät ole vain vailla vanhemman huolen­pitoa, vaan lisäksi vailla kieli­taitoa sekä ymmärrystä suomalaisesta yhteis­kunnasta, kulttuurista ja toiminta­tavoista. Lapset ja perheet tulevat usein ympäristöstä, jossa luottamusta viran­omaisiin ei ole. Sekä vastaanotto­keskuksen olo­suhteissa (esim. lasten ja lapsi­perheiden sijoittaminen erilleen muista ja mahdollisimman kodin­omaisten olosuhteiden luominen) että turvapaikka­menettelyssä (lapsen kohtaaminen) on siksi ensi­arvoisen tärkeää edistää lapsen oikeutta turvallisuuteen parhaalla mahdollisella tavalla.

Esitys­luonnosten lyhyet lausunto­ajat ovat ongelmallisia ja ulkomaalais­lainsäädännön muutosten yhteis­vaikutusten arviointi puutteellista

Lapsiasia­valtuutetun laki­sääteisenä tehtävänä on edistää lapsen edun ja oikeuksien toteutumista muun muassa varmistamalla lasten aseman ja oikeuksien huomioon ottaminen lain­säädännössä ja yhteis­kunnallisessa päätöksen­teossa (laki lapsiasia­valtuutetusta 1221/2004, 1 ja 2 §). Tätä tehtävää toteuttaessaan lapsiasia­valtuutettu pyrkii antamaan huolellisesti perustellut lausuntonsa kaikkiin lapsen oikeuksiin ja asemaan vaikuttaviin lainvalmistelu­hankkeisiin. Edellä mainittu tehtävä muodostuu hyvin vaikeaksi tai jopa mahdottomaksi, jos lausunto­kierrosten aika­taulut ovat lyhyet eivätkä ne noudata edes valtio­neuvoston lainvalmistelu­ohjeiden minimi­vaatimuksia. Kyse on varsin moni­mutkaisista ja ainakin osin kiistan­alaisistakin esitys­luonnoksista, joilla on monia perus- ja ihmisoikeus­vaikutuksia sekä vaikutuksia lasten oikeuksiin.

Lapsiasia­valtuutettu pitää lausunto­kierrosten vaikuttavuuden ja uskottavuuden näkökulmasta kiireisiä aika­tauluja hyvin kyseen­alaisina. Lyhyet lausunto­ajat eivät muutu hyväksyttäväksi sillä, että lausunto­pyynnössä todetaan tarve saada esitykset hallitus­ohjelman mukaisesti eduskunnan käsiteltäväksi kevät­kaudella 2024. Valtio­neuvoston oikeus­kansleri huomautti 29.1.2024 antamassaan ratkaisussa[9], että hallitus­ohjelman demokraattinen legitimiteetti ei oikeuta korvaamaan osallistumista lainsäädäntö­hankkeiden valmisteluun, mikä on mahdollista vain silloin, jos säädös­valmistelussa varmistetaan riittävän pitkät kuulemis­ajat. Oikeus­kansleri kiinnitti myös hallituksen ja ministeriöiden huomiota siihen, että poliittisilla päätöksillä ei voida rajoittaa perustus­lain 14 §:ssä säädettyä osallistumis­oikeutta.

Hallituksen esitys­luonnos on osa laajempaa hallitus­ohjelman mukaista ulkomaalais­lain kokonais­uudistusta, joka sisältää lukuisia ehdotuksia ulkomaalais­lainsäädännön selkeyttämiseksi, mutta myös tiukentamiseksi.[10] Tiukentamisella pyritään vähentämään turvapaikka- ja vastaanotto­järjestelmän houkuttelevuutta. Osa hallitus­ohjelman ehdotuksia toteuttavista hallituksen esitys­luonnoksista on jo ollut tai on parhaillaan lausunto­kierroksella, osaa valmistellaan vielä tämän kevään aikana. Nyt lausuttavan esitys­luonnoksen ollessa lausunnolla sisä­ministeriössä käynnistettiin erittäin lyhyessä ajassa toteutettava lainsäädäntö­hanke maahan­tulon välineellistämisen torjumiseksi ja raja­turvallisuuden vahvistamiseksi. Lisäksi kokonaisuuteen sisältyviä esityksiä valmistellaan pidempi­aikaisissa hankkeissa. Eri ehdotuksilla on toisiinsa nähden enemmän tai vähemmän suoria ja välillisiä vaikutuksia. Joka tapauksessa ne toteuttavat yhdessä hallitus­ohjelman mukaista maahan­muutto- ja kotouttamis­politiikkaa. Siten eri ehdotusten yhteis­vaikutusten kokonais­arviointi olisi tarpeen, mutta tähän mennessä yhteis­vaikutuksia ei juurikaan ole arvioitu hallituksen esitys­luonnoksissa.

Jyväskylässä 26.2.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Reetta Peltonen, juristi