LAPS/16/2023, 23.3.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle: Lastensuojelun lain­säädännön kokonais­uudistuksen 1. vaihe – Lastensuojelun visio

Viite: Lausuntopyyntö Otakantaa.fi-palvelussa

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi Lasten­suojelun lainsäädännön kokonais­uudistuksen 1. vaiheessa tuotettua lasten­suojelun visiota yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Lasten­suojelun lainsäädännön kokonais­uudistuksen 1. vaiheessa muodostetun vision keskeinen sisältö

Sosiaali- ja terveys­ministeriö käynnisti lasten­suojelun lainsäädännön kokonais­uudistuksen toukokuussa 2022. Uudistuksen ensimmäinen vaiheessa on luotu lasten­suojelun visio ja strategiset paino­pisteet vision saavuttamiseksi. Visio on julkaistu 1.3.2023, ja se on ollut kommentoitavana Otakantaa.fi-palvelussa 15.3.2023 saakka.

Uudistuksen 1. vaiheessa luotu lasten­suojelun visio on:

”Lapsi ja hänen läheisensä voivat luottaa lasten­suojeluun ja sen vaikuttavuuteen.”

Strategiset painopisteet vision saavuttamiseksi ovat:

1. Jokainen lapsi, hänen vanhempansa ja muut läheiset kohdataan ainut­kertaisina, ja he kokevat olevansa aidosti osallisia ja tulevansa kuulluiksi ja kunnioitetuiksi.

2. Palvelu­järjestelmä toimii kokonaisuutena ja pystyy vastaamaan lapsen ja hänen läheistensä tarpeisiin oikea-aikaisesti.

3. Lastensuojelu toteuttaa lapsen oikeuksia, sen menettelyt ovat läpinäkyviä ja ymmärrettäviä ja oikeusturva toteutuu.

4. Lasten­suojelussa on riittävästi osaavia ja hyvinvoivia työn­tekijöitä, jotka voivat tehdä työtään asiakkaiden oikeuksia kunnioittavalla ja eettisesti kestävällä tavalla.

5. Lasten­suojelua ohjataan ja valvotaan tehokkaasti, ja tähän on riittävä tietopohja ja resursointi. 

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu pitää visiota ja strategisia paino­pisteitä vision saavuttamiseksi lähtö­kohtaisesti kannatettavina.

• On myönteistä, että strategisissa paino­pisteissä on huomioitu läpileikkaavana periaatteena lapsen oikeudet. Rohkea siirtymä kohti lapsi­keskeistä lasten­suojelua on uskallettava tehdä.

• Visioon nostettu näkökulma lasten­suojelun vaikuttavuudesta on kannatettava, mutta lapsen oikeus suojeluun voisi näkyä visiossa selvemmin.

• Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että lastensuojelu­lain kokonais­uudistusta on välttämätöntä jatkaa. Lastensuojelu­lain kokonais­uudistuksen pää­tavoitteena tulee olla lapsen oikeuksien, lapsen aseman ja lapsen edun edistäminen.

• Lapsi-, perhe- ja nuoriso­palvelujen kenttää tulee katsoa ja uudistaa kokonaisuutena.

• Kokonaisuuden ohella on tarkasteltava kriittisesti yksityis­kohtia, esimerkiksi suostumukseen perustuvan huostaan­oton oikeus­vaikutuksia ja rikoksiin syyllistyneiden lasten asemaa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutetun vaikuttamis­työ lasten­suojeluun ja lasten­suojelun lain­säädännön kokonais­uudistukseen liittyen

Lapsiasia­valtuutettu on lausunut[1] lasten­suojeluun liittyen viime vuosien aikana useaan kertaan, pitänyt lukuisia esityksiä ja puheen­vuoroja eri tilaisuuksissa, osallistunut yhteis­kunnalliseen keskusteluun mediassa sekä käsitellyt lasten­suojelua vuosi­kertomuksissaan[2], eduskunnalle annetussa kertomuksessaan[3], YK:n lapsen oikeuksien komitealle annetussa raportissa[4] ja lausunnossa[5] sekä pyöreän pöydän keskustelussa[6]. Seuraavassa esitetään vaikuttamis­työssä esiin nostettuja keskeisiä näkökulmia.

Lapsiasia­valtuutettu antoi eduskunnan oikeus­asiamiehen vuosi­kertomuksen (2019) käsittelyn yhteydessä syyskuussa 2021 lausunnon eduskunnan perustuslaki­valiokunnalle lastensuojelun tilasta Suomessa huomioiden pandemian mukanaan tuomat haasteet. Lausunnossa nostettiin erityisesti esiin huoli korona­pandemian pitkä­aikaisista vaikutuksista lasten hyvinvointiin ja lastensuojelu­tarpeen kasvuun. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu nosti lausunnossaan esiin tutkitun tiedon tarpeen mm. lasten­suojelun vaikuttavuudesta, jotta osattaisiin entistä tehokkaammin puuttua niihin tekijöihin, joilla voitaisiin vähentää lasten­suojelun tarvetta ja siirtää painopistettä ennalta­ehkäiseviin toimiin sekä tehostaa lasten­suojelun toimen­piteitä niissä tilanteissa, joissa tällaisille toimen­piteille on tarve. Lisäksi esille nostettiin tarve kehittää palveluja sisällöllisesti ja laadullisesti, riittävien ja osaavien resurssien varmistaminen ja moni­ammatillisen yhteistyön tarve, valvontaan panostaminen ja lasten oikeus­turvan sekä siitä tiedottamisen vahvistaminen.[7]

Helmikuussa 2022 lapsiasia­valtuutettu esitti kertomuksessaan eduskunnalle 2022, että Suomessa tulee käynnistää lastensuojelu­lain kokonais­uudistus[8]. Lapsiasia­valtuutettu perusteli ehdotusta lasten­suojelun pitkään jatkuneella kriisiytyneellä tilalla ja sen aiheuttamilla inhimillisillä ja taloudellisilla kustannuksilla sekä voimassa olevaan lastensuojelu­lakiin vuosien varrella tehdyillä lukuisilla muutoksilla. Muutosten seurauksena tavoitteiltaan hyvästä laista on tullut vaikeasti hahmotettava kokonaisuus. Samalla myös lapsi- ja perhe­palvelujen kokonaisuus on muuttunut.

Lasten­suojelun piirissä olevien lasten ja nuorten määrä kasvoi aina 2010-luvulle saakka, jolloin osa lasten­suojelun avohuollon palveluista siirrettiin sosiaali­huollon puolelle. Samaan aikaan lasten sijoitukset kodin ulkopuolelle kuitenkin lisääntyivät entisestään. Lisäksi mielen­terveyden ja päihde­huollon palvelujen kysyntä on lisääntynyt. Lasten­suojelu on joutunut ottamaan vastuuta monien muiden palvelujen puutteista ja resurssi­vajeista. Lasten­suojelun sijais­huoltoon ohjautuu jatkuvasti lapsia, joiden asian­tunteva ja vaikuttava huolen­pito toteutuisi toden­näköisesti paremmin joko yhteis­työssä jonkin toisen sektorin kanssa tai kokonaan toisen sektorin toimesta. Sijoitukset kodin ulkopuolelle ovat lisääntyneet etenkin teini-ikäisten keskuudessa, mikä herättää kysymyksen nuorten palvelujen tilasta.

Lapsiasia­valtuutettu korosti esittäessään lastensuojelu­lain kokonais­uudistusta, että lain uudistaminen ei yksinään korjaa lasten­suojelun rakenteellisia ongelmia, jotka liittyvät esimerkiksi henkilöstön saatavuuteen ja jaksamiseen. Kokonais­uudistus voi kuitenkin parhaimmillaan selkeyttää vastuunjakoa, lain toimeenpanoa, päätöksen­tekoa ja valvontaa.[9][10]

Myös valvonta­viranomaiset ovat nostaneet esiin useita lasten­suojeluun liittyviä ongelmia koskien valvonnan, resurssien ja osaamisen puutteita, rajoitus­toimenpiteiden soveltamista lain­vastaisesti, työntekijöiden jatkuvaa vaihtumista, päihde- ja terveys­palvelujen heikkoa saatavuutta, sijoitettujen lasten toistuvia siirtoja ja sopivien sijaishuolto­paikkojen puutetta sekä sitä, että sijoitetut lapset eivät tunne oikeuksiaan eivätkä pääse tapaamaan sosiaali­työntekijäänsä.[11][12]

Lapsiasia­valtuutetun näkemykset lasten­suojelun visioon ja strategisiin paino­pisteisiin vision saavuttamiseksi

Lasten­suojelun järjestämisen tavat on kansain­välisessä tarkastelussa perinteisesti jaettu riski­orientoituneeseen ja palvelu­orientoituneeseen malliin. Riski­orientoituneessa mallissa puuttumista perheen yksityisyyteen vältetään ja puuttumisen kynnys on hyvin korkea, kun taas palvelu­orientoituneessa mallissa pyritään tarjoamaan palveluja mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Kansain­välisessä tarkastelussa Yhdysvaltojen tapaa järjestää lastensuojelu on pidetty riski­orientoituneen mallin esimerkkinä, kun taas Pohjoismaat, Suomi mukaan lukien, ovat edustaneet palvelu­orientoitunutta mallia.[13]

Viime aikoina mallien on havaittu lähentyneen toisiaan ja uuden, lapsi­keskeisen mallin, on havaittu nousseen kiinnostuksen kohteeksi. Lapsi­keskeisessä mallissa lasta tarkastellaan oikeuksia omaavana yksilönä, jonka näkemykset on otettava päätöksen­teossa huomioon.[14] Suomessa YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaiset velvoitteet ja vuonna 2021 valmistunut kansallinen lapsi­strategia edellyttävät, että käsillä olevassa lasten­suojelun kokonais­uudistuksessa edistetään lapsi­keskeistä lasten­suojelua.

Lapsiasia­valtuutettu pitää visiota ja strategisia paino­pisteitä vision saavuttamiseksi lähtö­kohtaisesti kannatettavina. On myönteistä, että strategisissa paino­pisteissä korostetaan lapsen oikeuksia, kuten lapsen oikeutta osallistua ja lapsen oikeus­turvan toteutumista.

Lapsen oikeus suojeluun tulisi kuitenkin näkyä visiossa voimakkaammin. Lastensuojelu on viime­sijainen puuttumis­keino, johon liittyy vahvasti viran­omaisen käyttämä valta ja kontrolli suhteessa lapsiin ja perheisiin. Tämä on visiossa korostetun luottamuksen näkökulmasta vaikea lähtökohta. Lapsella on oikeus suojeluun riippumatta siitä, syntyykö luottamusta vai ei. Lapsen oikeus suojeluun on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa vahvistettu oikeus (3.2 artikla sekä useat muut artiklat), joka velvoittaa tarvittaessa valtion puuttumaan perheen yksityisyyteen lapsen vanhempien/huoltajien ja/tai lapsen vastustuksesta huolimatta.

On kuitenkin syytä korostaa menetelmällistä (ts. prosessuaalista) oikeuden­mukaisuutta, eli sen tunnustamista, että ihmisten on helpompi hyväksyä oman näkemyksensä vastaisiakin ratkaisuja, jos he kokevat tulleensa prosessissa oikeuden­mukaisesti kohdelluiksi. Visiota arvioitaessa herääkin kysymys siitä, miksi visiossa ei juurikaan käytetä oikeuden­mukaisuuden käsitettä, joka olisi varteen­otettava vaihtoehto hallinnollisesti ja juridisesti epä­määräisen luottamuksen käsitteen tilalle. Oikeuden­mukaisuutta voidaan arvioida, seurata ja valvoa, kun taas luottamus on vaikeammin mitattavissa. Luottamus toki toimii tärkeänä yhteis­kunnan rakenteita ja sidoksia vahvistavana tekijänä.

Lapsiasia­valtuutettu perään­kuuluttaa kansain­välisen tarkastelun syventämistä lasten­suojelun vision laatimisessa ja toimeen­panossa. Kansain­välinen kirjallisuus osoittaa, että sijais­huoltoon sijoittamisen hienoista kasvua on ollut muissakin Pohjoismaissa, mutta Suomen sijais­huollon tilanne on tässä tarkastelussa omaa luokkaansa. Vuonna 2013, josta kansain­välistä vertailua on saatavilla, tuhatta lasta kohti oli Suomessa kodin ulkopuolelle sijoitettu 9,2 lasta, palvelu­orientaatiota edustavissa Norjassa 7,6, Saksassa 4,9, Sveitsissä 8,6 ja Irlannissa 5,6 lasta, kun taas riski­orientaatiota edustavissa Englannissa 5,6 ja Yhdysvalloissa 5,5 lasta tuhatta lasta kohden.

Vain Ruotsissa lukema oli Suomea korkeampi – 9,78 lasta tuhannesta – mutta Ruotsissa lukuun sisältyvät myös lasten­suojelun sijais­huoltoon sijoitetut yksin maahan tulleet turvapaikanhakija­lapset, joita vuonna 2013 oli noin 3 000.

Lisäksi on syytä mainita, että Suomen kaltaista vapaa­ehtoisuuteen perustuvaa huostaan­ottoa ei lapsiasia­valtuutetun ymmärryksen mukaan tunneta muissa mainituissa valtioissa. Näissä valtioissa vapaa­ehtoisuuteen perustuvat sijoitukset vastaavat oikeus­vaikutuksiltaan Suomen lastensuojelu­lain mukaisia avohuollon sijoituksia, joita ei ole huomioitu kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrässä Suomessa. Huoltaja voi valta­osassa mainituista maista siis halutessaan keskeyttää tällaisen vapaa­ehtoisuuteen perustuvan lapsen sijoituksen, eikä lapseen voida kohdistaa sijoituksen aikana rajoitus­toimenpiteitä. Oikeus­vaikutuksiltaan suomalaiseen huostaan­ottoon verrattavat toimen­piteet ratkaistaan mainituissa maissa erilaisten tuomio­istuinten ja lautakuntien toimesta.[15]

Visioon nostettu näkökulma lasten­suojelun vaikuttavuudesta on kannatettava. Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että uudistuksen myötä lasten­suojelun ennakoitavuuden, avoimuuden ja vaikuttavuuden tulee lisääntyä. Lasten­suojelun vaikuttavuus­tutkimuksen lisääminen ja tutkimus­tulosten jalkauttaminen edellyttää vahvaa panostusta tutkimus­osaamiseen, tutkimuksen resursseihin ja tutkimus­toiminnan koordinaatioon sekä lasten­suojelun tieto­pohjan vahvistamiseen, minkä näkyminen strategisissa paino­pisteissä on tärkeää.

Vaikuttavuus­tutkimusta tarvitaan lisäämään tietoa lasten­suojelun toimen­piteiden ja menetelmien vaikuttavuudesta ja siten lasten­suojelun onnistumisista lasten ja perheiden auttamisessa. Muuten on uhkana, että lasten­suojeluun sijoitetut voimavarat menevät hukkaan[16]. Nykyisen tutkimuksen valossa lasten­suojelun toimen­piteiden vaikuttavuutta ei aina voida osoittaa[17], ja joidenkin tarkastelujen valossa lasten­suojelun toimen­piteet ovat vaikutuksiltaan jopa kontra­produktiivisia[18].

Vaikuttavuus­tutkimusta tarvitaan myös paikantamaan tekijöitä ja syitä lastensuojelu­tarpeiden taustalla. Tutkimus­tiedon avulla parannetaan mahdollisuuksia vaikuttaa lastensuojelu­tarpeen tausta­syihin ja siirtää paino­pistettä lasten ja perheiden auttamiseen ennalta­ehkäisevästi ja heidän voima­varojaan vahvistaen. On selvää, että samalla kun lasten­suojelun tieto­pohjaa vahvistetaan ja vaikuttavuutta arvioidaan, lastensuojelu­lain toimeen­panoon on osoitettava riittäviä ohjaus- ja seuranta­mekanismeja.

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että lastensuojelu­lain kokonais­uudistusta on välttämätöntä jatkaa. Lastensuojelu­lain kokonais­uudistuksen päätavoitteena tulee olla lapsen oikeuksien, lapsen aseman ja lapsen edun edistäminen. Kaikkien lapsen oikeuksien tulee toteutua täysi­määräisesti, jolloin lapsi-, perhe- ja nuoriso­palvelujen kenttää tulee tarkastella ja uudistaa kokonaisuutena. Palvelujen oikea-aikaisuuteen, tarkoituksen­mukaisuuteen, koordinointiin ja riittävän pitkään kestoon panostaminen siirtää palvelujen paino­pistettä ennalta­ehkäiseviin palveluihin sekä toisaalta vahvistaa lasten­suojelua viime­sijaisena palveluna.

Uudistuksen seuraavassa vaiheessa tulee selkeyttää lasten­suojelun suhde muihin lapsi- ja perhe­palveluihin ja määritellä lasten­suojelun tehtävä ja paikka palvelu­järjestelmässä uudelleen. Lasten­suojelun toimialan rajaamista ja lasten­suojelun painottumista viime­sijaisena palveluna, mahdollisesti sijais­huollon toimen­piteisiin painottuvana toimintana, tulee selvittää. Samalla on syytä selkiyttää lasten­suojelun ja rikosseuraamus­järjestelmän välistä suhdetta ja ratkaista, miten rikoksiin syyllistyneiden alle 15-vuotiaiden ja 15–17-vuotiaiden lasten oikeudet ja hyvinvointi turvataan kansain­välisten sopimusten edellyttämällä tavalla.

Kokonais­uudistuksessa on huomioitava jo tehty kehittämis­työ, jonka edistäminen keväällä 2023 päättyvällä hallitus­kaudella keskeytyi. Tässä yhteydessä on syytä tarkastella myös psykiatrista tukea ja päihde­hoitoa tarvitsevien lasten hoidon tilanne ja toteuttaa siihen tarvittavat lainsäädäntö­muutokset. Samalla lasten­suojelun päätöksenteko­järjestelmää on tarkasteltava kriittisesti esimerkiksi suostumuksellisen huostaan­oton osalta.

Jyväskylässä 23.3.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Katja Mettinen, ylitarkastaja

Merike Helander, lakimies