LAPS/82/2022, 22.5.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle sosiaaliturva­komitean väli­mietinnöstä

Viite: VN/1646/2020

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi sosiaaliturva­komitean väli­mietintöä yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Väli­mietinnön keskeinen sisältö

Sosiaaliturva­komitean ensimmäisen kauden työn kokoavan väli­mietinnön ensimmäiset luvut kuvaavat uudistuksen tavoitteita, etenemistä ja sosiaaliturva­järjestelmän tunnistettuja ongelma­kokonaisuuksia, sosiaaliturva­järjestelmän rakennetta sekä uudistuksen oikeudellisia ja taloudellisia reuna­ehtoja. Luvussa 4 luodaan katsaus sosiaali­turvan vaihto­ehtoisiin järjestämis­tapoihin. Väli­mietinnön luvut 5 ja 6 sisältävät komitean 31 ehdotusta tuleville hallituksille sosiaali­turvan uudistamiseksi sekä linjaukset komitean toisen kauden työlle.

Komitean ehdotukset koskevat mm. lasten ja perheiden sosiaali­turvaa, työkykyyn ja työ­kyvyttömyyteen liittyviä etuuksia, työttömyys­turvaa, opiskelua ja osaamisen kehittämistä, asumisen tukia, toimeentulo­tukea, etuus- ja palvelu­polkuja sekä sosiaali­turvan toimeen­panoa ja digitalisaatiota. Lisäksi komitea esittää seuraavalle hallitukselle syy­perusteisten perusturva­etuuksien yhtenäistämistä ja yhdistämistä ansio­turva huomioiden.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Sosiaaliturva­järjestelmää kehitettäessä on tehtävä laaja-alainen ja perusteellinen lapsi­vaikutusten arviointi.

• Lapsiasiavaltuutettu korostaa lapsilisäjärjestelmän universaalia luonnetta ja kan­nattaa järjestelmän kehittämistä, kuitenkin pitäen mielessä myös sen tavoitteet, jotka lapsiasiavaltuutetun mielestä tulee kirkastaa.

• Lapsiperhe­köyhyyden ehkäisemiseen ja vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä tulee kehittää moni­puolisesti ja ottaen huomioon perheiden erilaiset tilanteet sekä pieni­tuloisuuteen johtavat syyt.

• Lasten hoidon ja ansiotyön yhteen­sovittamista tulee kehittää ottaen huomioon erilaiset perhe­tilanteet. Vaikka lasten hoidon järjestäminen osana perheen ja työn yhteen­sovittamista korostuukin pikkulapsi­perheiden kohdalla, sosiaaliturva­järjestelmän kehittämisessä on otettava huomioon myös isommat lapset ja erityisiä tarpeita omaavat lapset.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu antoi lausunnon sosiaaliturva­komitean lasten ja perheiden sosiaali­turva ja palvelut -työryhmälle (LASPET) marraskuussa 2022. Lausunnossaan lapsiasia­valtuutettu nosti esiin näkemyksensä lapsien ja perheiden sosiaali­turvaan liittyvistä keskeisistä ongelmista ja kehittämis­kohteista.[1] Lapsiasia­valtuutettu on osallistunut kuulemis­tilaisuuteen ”Lapset ja perheet sosiaaliturva­uudistuksessa” 19.5.2022 ja vastannut lisäksi ko. aihetta koskevaan sosiaaliturva­komitean kyselyyn kesäkuussa 2022. Nyt käsillä oleva lausunto perustuu pitkälti jo aiemmin esitettyihin näkemyksiin, eikä niitä toisteta kokonaisuudessaan tässä lausunnossa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot koskevat erityisesti väli­mietinnön kohtaa 5.7. Lasten ja perheiden sosiaali­turva. Kuten jäljempänä monessa kohdassa toteamme, sosiaaliturva­järjestelmää on kuitenkin aina tarkasteltava kokonaisuutena.

Lasten ja perheiden sosiaali­turva

Yleistä

Väli­mietinnössä todetaan lapsen vanhempien elatus­vastuu, joka perustuu lakiin lapsen elatuksesta (704/1975) sekä lakiin lapsen huollosta ja tapaamis­oikeudesta (361/1983). Lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 27 artiklan mukaan lapsella on oikeus riittävään elin­tasoon, josta ensi­sijaisessa vastuussa ovat lapsen vanhemmat tai muut lapsen huollosta vastaavat. Perustus­lain (731/1999) 19.3 §:n mukaan valtion on tuettava perheen ja muiden lapsen huolen­pidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvin­vointi ja yksilöllinen kasvu. Taloudellisesta näkö­kulmasta tämä toteutuu muun muassa sosiaali­turvan avulla.

Lapsiperhe­köyhyys koskettaa myös Suomessa asuvia perheitä. Toimeen­tuloon liittyviä ongelmia on erityisesti niillä lapsi­perheillä, joissa on vain yksi huoltaja, huoltajan/huoltajien koulutus­taso on matala, huoltaja/huoltajat ovat työttömiä tai opiskelevat, perheessä on useita lapsia tai perhe on ulkomaalais­taustainen.

Vaikka pieni­tuloisten lasten määrä (lapsi asuu pieni­tuloisessa perheessä) väheni vuonna 2020, kääntyi se taas kasvuun 2021 ollen 11,9 prosenttia alle 18-vuotiaista eli 121 800 lasta. Kokonaan perus­turvan varassa elävien lasten määrä väheni vuonna 2021. Heitä oli tuolloin 5 prosenttia asunto­väestöstä eli 50 600 lasta.[2] Näissä luvuissa näkyy vasta osittain voimakkaan inflaation vaikutus, joka tulee toden­näköisesti lisäämään lapsi­perheiden köyhyyttä entisestään ja näin ollen myös tarvetta turvautua toistuvasti ja pitkä­aikaisesti viime­sijaiseksi ja väli­aikaiseksi tarkoitettuun toimeentulo­tukeen. Itla, THL, Turun yliopisto ja Kela arvioivat syys­kuussa 2022, että inflaatio oli nostanut köyhyys­astetta noin 2,5 prosenttia, eli noin 62 000 uutta koti­taloutta putosi köyhyyteen verrattuna tilanteeseen ennen Ukrainan sodan alkamista. Näistä 16 000 on lapsi­perheitä, joissa elää noin 30 000 lasta.[3]

Etuus­järjestelmä on moni­mutkainen, jäykkä ja hidas, joten se ei nykyisellään vastaa lasten ja perheiden tarpeeseen optimaalisella tavalla. Lapsiasia­valtuutettu korostaa aiemmissa lausunnoissaan todetulla tavalla, että sosiaaliturva­järjestelmää kehitettäessä on tehtävä laaja-alainen ja perusteellinen lapsi­vaikutusten arviointi, joka kattaa koko järjestelmän.

Lapsi­vaikutusten arviointi linjaus­ehdotusten pohdinnan yhteydessä on todettu väli­mietinnössä sivulla 102, mutta lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että vaikutus­arviointia tulee tehdä läpi koko prosessin. Siten lapsi­vaikutusten arvioinnin tulisi ohjata myös jo kehittämis­ehdotusten laatimista ja valintaa. Väli­mietintö sisältää lukuisia ehdotuksia, jotka koostuvat kukin listasta toimen­piteitä. Toimen­piteet ovat pää­asiassa erilaisten selvitysten ja uudistamiseen tähtäävän työn käynnistämisiä, ilman, että mietinnössä vielä otetaan konkreettisesti ja syvällisemmin kantaa siihen, mitä toimen­piteiden yhteydessä tullaan tekemään. Väli­mietinnön nyky­tilan kuvaukset kyllä sisältävät myös tutkittuun tietoon perustuvia näkemyksiä siitä, mihin suuntaan järjestelmän kehittämisessä tulisi mennä, mutta tästä huolimatta on päädytty siihen, että ehdotukset on pää­asiassa ilmaistu muodossa ”teetetään selvitys” tms. Arviointi, kuinka kannatettavia ehdotukset ovat tai miten ne toimivat osana koko sosiaaliturva­järjestelmää, on vaikeaa, jos vaikutus­arviointia ja sen tuloksia ei ole käytettävissä.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa lisäksi, että väli­mietinnön ehdotusten arviointia hankaloittaa jossain määrin myös se, että sosiaaliturva­komitean työn rinnalla eri puolilla tehdään samaan aikaan mutta ilmeisesti ainakin osin erillään komitean työstä samoista teemoista selvityksiä, arviointeja, ehdotuksia ja myös esimerkiksi sosiaali­turvaan kohdistuvia laki­muutoksia. Kokonaisuus on siten hyvin laaja ja moni­ulotteinen, joten sen hallinta ja ymmärtäminen on erittäin vaativaa.  

Lapsilisä­järjestelmän kehittäminen (ehdotus 13)

Lapsiasia­valtuutettu on ottanut kantaa lapsilisä­järjestelmän muuttamiseen esimerkiksi lausunnossaan edus­kunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä, joka koski ylimääräisen lapsi­lisän maksamista joulu­kuussa 2022.[4]

Lapsiasia­valtuutettu korosti lapsi­lisän universaalia luonnetta: kaikille lapsi­perheille annettavalla tuella on symbolinen merkitys. Universaalin lapsi­lisän avulla valtio osoittaa, että se pitää kaikkia lapsia ja heidän hyvin­vointiaan tärkeänä. Samalla universaali lapsi­lisä ylläpitää hyvinvointi­valtion legitimiteettiä: kaikki kerryttävät mahdollisuuksiensa mukaan yhteis­kunnan voima­varoja ja saavat siitä osansa. Sen vuoksi lapsi­lisää maksetaan myös hyvä­tuloisille ja varakkaille lapsi­perheille.

Lapsiasia­valtuutettu myös katsoi, että lapsi­lisä tulisi jatkossakin huomioida tulona toimeentulo­tukea laskettaessa. ”Jos tästä peri­aatteesta luovuttaisiin, se tarkoittaisi, että toimeentulo­tuen piiriin tulisi entistä suurempi määrä perheitä ja se pienentäisi työn­teon taloudellisia kannusteita. Koska lapsi­lisää maksetaan pää­asiallisesti naisille (94 prosenttia saajista) ja yksinhuoltaja­korotuksen saajista 89 prosenttia on naisia, tämä kohdistuisi erityisesti naisiin. Se olisi selkeässä risti­riidassa niiden toimen­piteiden kanssa, joilla pienten lasten vanhempia ja erityisesti äitejä kannustetaan palaamaan työelämään pian vanhempain­vapaiden jälkeen.”[5]

Väli­mietinnössä ehdotetaan perustettavaksi työ­ryhmä selvittämään lapsi­lisän uudistamista. Ehdotukseen sisältyy monia selvitettäviä seikkoja, jotka sinänsä ovat kaikki tärkeitä, mutta olisi suotavaa, ettei tuleva työ rajoitu välttämättä vain nyt esiin nostettuihin seikkoihin.

Muutos­tarpeita voidaan arvioida myös lapsilisä­järjestelmän tavoitteiden näkö­kulmasta: ajatellaanko lapsi­lisän olevan kulu­korvaus, jolla korvataan lapsesta aiheutuvia menoja perheen tuloista ja varallisuudesta riippumatta? Vai halutaanko, että lapsi­lisä tasoittaa toimeentulo­eroja erilaisten lapsi­perheiden välillä? Vai onko lapsi­lisän tehtävä torjua lapsi­köyhyyttä?

Esimerkiksi lapsi­lisän porrastusta on historiassa muutettu laskevasta nousevaksi riippuen siitä, onko huomioitu moni­lapsisuudesta aiheutuva skaala­etu, mikä perustelee laskevaa porrastusta, vai se tosi­asia, että moni­lapsissa perheissä on muita perheitä enemmän köyhyyttä, mikä taasen perustelee nousevaa porrastusta. Nousevalla porrastuksella on ajateltu olevan myös väestö­poliittisia vaikutuksia, sillä se saattaa rohkaista moni­lapsisuuteen.[6]

Vaihtuvat tavoitteet ovat tehneet lapsilisä­järjestelmästä tempoilevan, kun hallitus toisensa jälkeen on tehnyt siihen muutoksia. Yhtä kaikki lapsilisä­järjestelmässä ei voi olla keskenään risti­riitaisia tavoitteita, vaan päättäjien tulisi selkeästi tuoda julki, mikä on lapsilisä­järjestelmän ensi­sijainen tavoite: olla kulu­korvaus, toimeentulo­erojen tasoittaja vai lapsi­köyhyyden vähentäjä. Lapsilisä­järjestelmän uudistuksen yhteydessä järjestelmän tavoitteet onkin arvioitava ja asetettava tarvittaessa uudelleen. Vasta sen jälkeen voidaan tehdä päätökset mahdollisista muutoksista.

Lapsiasia­valtuutettu korostaa kattavan lapsi­vaikutusten arvioinnin tärkeyttä lapsilisä­järjestelmän kehittämis­työn kaikissa vaiheissa. Selvitettävien ja kehitettävien toimien tulee perustua tutkittuun tietoon nojautuvaan vaikutus­arviointiin. Työssä on myös hyvä ottaa huomioon jo aiemmat selvitykset. Lapsilisä­järjestelmän uudistus­tarpeita on kartoitettu aivan äskettäin esimerkiksi Itlan selvityksessä ”Miten uudistaa lapsilisä­järjestelmää?”.[7] Itlan raportissa lapsilisä­järjestelmän uudistamista tarkastellaan erityisesti lapsi­köyhyyden näkö­kulmasta.

Kuten edellä on todettu, lapsilisä­järjestelmän tavoitteet on kuitenkin syytä ratkaista ennen kuin siihen tehdään muutoksia.

Lapsiköyhyys­riskin ehkäiseminen ja vähentäminen (ehdotus 14) ja asumis­menot (ehdotus 16)

Suomessa lapsi­köyhyys ei ole yhtä yleistä kuin muissa OECD-maissa, mutta se kasaantuu usein perheille, jotka ovat muutenkin jollain tavoin haavoittuvammassa asemassa, kuten edellä todettiin. Monet eri tuki­muodot muodostavat kannustin­loukkuja, joista voi olla vaikea päästä irti. Monet lapsi­perheet joutuvat toistuvasti ja pitkä­aikaisesti turvautumaan viime­sijaiseksi ja väli­aikaiseksi tarkoitettuun toimeentulo­tukeen. Työssä­käynnin kannustimet ovat vähäiset, jos työssä­käynti koetaan kannattamattomaksi tai se tosi­asiallisesti on kannattamatonta. 

Lapsi­perheiden toimeen­tuloon vaikuttaa myös muun muassa asumisen kalleus. Perus­asumiskuluista voi olla lähes mahdotonta tinkiä, ja niiden merkitys on varsin suuri matala­palkkaisten perheiden toimeen­tuloon. On selvää, että työssä­käynnin kannusteet jäävät näissä tilanteissa vaatimattomiksi. Tilannetta vaikeuttaa entisestään muun muassa sähkö­energian hinnan ennakoimattomuus, elin­tarvikkeiden ja kulutus­hyödykkeiden sekä polttoaine­kulujen kasvu ja muu inflaatio­kehitys, jotka ovat osin seurausta varsin pitkään kestäneistä kriiseistä, kuten korona­pandemiasta ja Ukrainan sodasta. Velkaantuneiden perheiden tilannetta vaikeuttavat entisestään keskus­pankkien toimet inflaation hillitsemiseksi etenkin asunto­lainojen korkojen noustua tuntuvasti. Korkojen nousu heijastuu välillisesti myös asuntojen vuokriin.

Ehdotuksessa 14 todetaan tarve selvittää, miten pieni­tuloisuutta ehkäistään ja vähennetään vuoroasumis­tilanteissa huomioiden vanhempien elatus­kyky ja asumis­tukea koskevat ehdotukset (s. 103). Tähän liittyy ehdotuksessa 16 todettu tarve selvittää moninaiset asumis­tilanteet ja lapsen kuuluminen kummankin vanhemman ruoka­kuntaan (s. 108). Vuoro­asuvia lapsia on nykyisellään noin 30 000, mutta he kaikki eivät tarvitse tuki­järjestelmää. Vuoro­asumisesta on tehty viime vuosina lukuisia selvityksiä, joista osaan on myös väli­mietinnössä viitattu. Edellytykset edetä tältä osin ovat siis jo monelta osin valmiina. Toteamme tässäkin kohtaa, että tätä, kuten muitakin ehdotuksia, on kuitenkin arvioitava ja edistettävä osana kokonaisuutta.

Lapsiasia­valtuutettu toistaa vielä jo aiemmin sosiaaliturva­komitean LASPET-työ­ryhmälle esiin nostamansa asian, joka liittyy lasten­suojelun toimen­piteiden vaikutuksiin perheen toimeen­tuloon ja asumiseen. Lasten­suojelun asiakkuus on vahvasti yhteydessä köyhyyteen, ja lapsen sijoittaminen kodin ulkopuolelle voi romuttaa perheen talouden lopullisesti. Tämä voi tarkoittaa, että perhe joutuu muuttamaan, koska asumis­tuki pienenee. Se puolestaan voi vaikeuttaa lapsen koti­lomien järjestämistä sekä lapsen kotiuttamista ja perheen jälleen­yhdistämistä. Toisaalta työssä­käyvät, omillaan pärjäävät perheet joutuvat maksamaan lapsen sijoittamisesta kodin ulko­puolelle joskus korkeitakin maksuja, jotka voivat vaikuttaa perheen toimeen­tuloon merkittävästikin. Ne voidaan myös kokea kohtuuttomiksi, jos esi­merkiksi kyse on tahdon­vastaisesta huostaan­otosta ja/tai kun lasten­suojelun toimen­piteet eivät paranna lapsen tilannetta.

Lasten hoidon ja ansio­työn yhteen­sovittamisen tukeminen (ehdotus 15)

Ehdotuksen mukaan tarkoituksena on laskea ansio­työn tekemisen kynnyksiä lapsi­perheissä kehittämällä etuus- ja palvelu­järjestelmää sekä työ­elämän käytäntöjä huomioimalla lasten hoidon järjestämisen mahdollisuudet erilaisissa tilanteissa. Ehdotus liittyy kiinteästi ehdotukseen 14 lapsiperhe­köyhyyden ehkäisemisestä ja vähentämisestä. On huomattava, että lapsen hoidon ja ansio­työn yhteen­sovittaminen on tärkeä osa lapsi­perheiden arkea riippumatta huoltajien toimeen­tulosta ja perheen elin­tasosta.

Yhteen­sovittamista on tehtävä lapsen oikeudet huomioon ottaen, ja sen tulee tukea lasten kehitystä ja hyvin­vointia parhaalla mahdollisella tavalla. Pääosin lasten hoidon ja ansio­työn yhteen­sovittamisessa sosiaaliturva­järjestelmän näkö­kulmasta keskitytään erityisesti pikkulapsi­perheiden tukemiseen, mikä on sinänsä ymmärrettävää. Laadukkaat varhaiskasvatus­palvelut ja aamu- ja iltapäivä­hoito sekä niiden kohtuulliset asiakas­maksut, tila­päinen hoito­vapaa jne. konkretisoituvat useimmiten juuri pikkulapsi­perheissä.

Erityistä huomioita on kiinnitettävä myös perheisiin, joissa lapsella on jokin sairaus tai vamma tai muu erityinen syy, joka edellyttää tavallista enemmän tai jollain tavalla vaativampaa lapsen hoitoa ja huolen­pitoa. Lasten­hoidon tuki­järjestelmän uudistamisen käynnistäminen on siten tärkeä toimen­pide.

Lapsiasia­valtuutettu haluaa kuitenkin myös muistuttaa, että työn ja perheen yhteen­sovittamisella on merkitystä myös isommille lapsille. Kaikki lapset tarvitsevat läsnä olevia ja hyvin­voivia vanhempia tukemaan lapsen hyvin­vointia ja kehitystä. Siten työn ja perheen yhteen­sovittamista ja sen tukemista, tarvittaessa sosiaaliturva­järjestelmän keinoin, on tarpeen tarkastella kokonais­valtaisesti kaikkien lapsi­perheiden kannalta.

 

Jyväskylässä 22.5.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, lakimies