LAPS/139/2024, 13.11.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laeiksi yleisestä asumis­tuesta ja eläkkeen­saajan asumis­tuesta annettujen lakien muuttamisesta

Viite: Sosiaali- ja terveys­valiokunta perjantai 15.11.2024 klo 9.00 / HE 126/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• Hallituksen esityksen lapsi­vaikutusten arviointi sisältää arviot muutosten piirissä olevien perheiden määristä ja muutosten keski­määräiset euro­määrät, mutta siinä ei ole arvioitu ehdotettujen muutosten vaikutuksia lasten ja perheiden elämään muilta osin, mitä on pidettävä selkeänä puutteena.

• Yleiseen asumis­tukeen ja muuhun sosiaali­turvaan tehtävien muutosten kattava kokonais­arviointi, mukaan lukien erilaisten toteuttamis­vaihtoehtojen punninta, olisi tullut tehdä ennen ensimmäisenkään muutoksen eteenpäin viemistä.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että kaikkien yleiseen asumis­tukeen tehtävien muutosten sekä muiden sosiaali­turvaan kohdistuvien muutosten seurantaa ja arviointia tulee jatkossa tehdä kokonaisuutena.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[1] Suosituksissa kehotetaan lisäksi useassa kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiperhe­köyhyydellä on tutkitusti haitallisia vaikutuksia lasten hyvin­vointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän. Hallitus­ohjelman mukaiset sosiaali­turvan muutokset näyttävät johtavan nyt päin­vastaiseen suuntaan kuin mitä lapsen oikeuksien komitea suosittelee.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että hallituksen esityksessä (kohta 11 Suhde perustus­lakiin ja säätämis­järjestys) ei YK:n lapsen oikeuksien komitean suosituksia ole edes mainittu, vaikka siinä todetaankin esityksen olevan merkityksellinen lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen kannalta.

Hallituksen esitys perustuu pääministeri Orpon hallitus­ohjelmaan ja vuoden 2025–2028 julkisen talouden suunnitelmaan. Esitys on osa siihen kirjattuja yleistä asumis­tukea koskevia valtion­taloutta tasa­painottavia toimia. Yleistä asumis­tukea koskevaan lakiin (938/2014, asumistuki­laki) tehtiin hallitus­ohjelmaan perustuvia muutoksia joulukuussa 2023 siten, että osa niistä tuli voimaan 1.4.2024 alkaen ja osa tulee voimaan vuoden 2025 alussa. Nyt käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä on tarkoitus edelleen tiukentaa yleisen asumis­tuen myöntämisen ehtoja. Tuen määräytymis­perusteisiin palautettaisiin varallisuus­harkinta ja asumis­tuessa huomioon otettavia enimmäis­asumismenoja koskevaa kunta­ryhmitystä tarkistettaisiin. Lisäksi yrittäjän tuloja koskevaa säännöstä täsmennettäisiin. Esitys sisältää myös muutos­ehdotuksia eläkkeen­saajan asumis­tukea koskevaan lakiin, joihin lapsiasia­valtuutettu ei ota kantaa.

Sosiaali­turvaan kohdistuvien muutosten vaikutusten arviointi on puutteellista

Lapsiasia­valtuutettu antoi lausuntonsa aiemmista yleiseen asumis­tukeen kohdistuvista muutoksista sosiaali- ja terveys­ministeriölle syyskuussa 2023[2] ja eduskunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle marraskuussa 2023[3]. Lausuimme myös nyt käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä sen valmistelu­vaiheessa elokuussa 2024[4]. Lausunnoissa totesimme, että yleiseen asumis­tukeen kohdistuvat leikkaukset ovat kyseen­alaisia, koska niiden seurauksena moni lapsi­perhe joutuu toden­näköisesti turvautumaan jatkossa viime­sijaiseksi ja lyhyt­aikaiseksi tarkoitettuun toimeentulo­tukeen. Viittaamme aiempiin lausuntoihin (ks. lähde­viitteet lausunnon lopussa) soveltuvin osin, eikä tässä lausunnossa toisteta kommentteja esimerkiksi yleisen asumis­tuen heikennysten vaikutuksista vanhempien työllistymiseen.

Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin valitettavana, että yleiseen asumis­tukeen ja muuhun sosiaali­turvaan kohdistuvat tiukennukset tehdään useassa eri vaiheessa ilman, että niistä on tehty kattavaa kokonais­arviointia ennen sääntely­vaihtoehtoja koskevaa päätöksen­tekoa.

Sosiaali- ja terveys­ministeriö julkaisi syyskuun 2024 lopussa kaksi vaikutus­arviointia: Vuosien 2024 ja 2025 sosiaaliturva­muutosten yhteis­vaikutukset koti­talouksien taloudelliseen asemaan[5] ja Vuosien 2024 ja 2025 toimeentulo­turva- ja sosiaali- ja terveyspalvelu­lainsäädännön muutosten yhteis­vaikutukset eri ihmis­ryhmien perus- ja ihmis­oikeuksien toteutumiseen[6]. Jälkimmäisessä arvioinnissa todetaan muun muassa, että sosiaaliturva­etuuksien leikkaukset yhdessä palveluihin kohdistuvien heikennysten sekä sosiaali- ja terveyden­huollon asiakas­maksujen korotusten kanssa heikentävät erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien lasten ja heistä huolta pitävien aikuisten asemaa. Esitykset myös lisäävät lapsiperhe­köyhyyttä, ja toimeentuloturva­muutoksista johtuvat suuret suhteelliset tulon­menetykset painottuvat yksinhuoltaja­talouksiin. Edelleen arvioinneissa todettiin, että toimeentulo-ongelmat periytyvät ja lisäävät ongelmien kasaantumisen toden­näköisyyttä, mikä kasvattaa lasten ja nuorten syrjäytymisen riskiä.

Lapsiasia­valtuutettu esittää vakavan huolensa siitä, miten tehtyjä vaikutusten arviointeja hyödynnetään lain­valmistelua koskevassa päätöksen­teossa. Tässä(kin) hallituksen esityksessä (kohta 5) todetaan selvä­sanaisesti, että ”ehdotukset perustuvat hallitus­ohjelmaan eikä varsinaisia vaihto­ehtoisia toteuttamis­tapoja ole arvioitu”. Kattavimmallakaan vaikutusten arvioinnilla ei ole käytännössä merkitystä, jos sen perusteella ei valita parasta mahdollista toteutus­vaihtoehtoa. Sosiaali­turvaan kohdistuvien muutosten osalta tämä tarkoittaa, että olisi tullut hakea ratkaisuja, joilla vaikutukset lapsi­perheisiin ja erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin lapsi­perheisiin olisi vältetty kokonaan tai edes osin.

Kun vaihto­ehtoisia toteuttamis­vaihtoehtoja ei ole arvioitu, punninta lapsen edun ja yleisen edun, eli valtion­talouden tasa­painottamisen ja työllisyyden lisäämisen välillä, on jäänyt tosi­asiallisesti tekemättä. YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut tällaisen punninnan välttämättömyyttä. Komitean mukaan talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[7]

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että lapsen edun ensi­sijaisuuden huomioon­ottaminen siten, kuin se Suomessa lain­tasoisena voimassa olevassa lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa on määritelty, edellyttää, että lapsen / lapsiryhmän / kaikkien lasten tilannetta tarkastellaan kokonais­valtaisesti. YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3.1 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena otettava huomioon lapsen etu. Lapsen etu on käsite, joka voidaan määritellä yksittäisen lapsen, lapsi­ryhmän tai kaikkien lasten kohdalla. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtiot ovat velvollisia sisällyttämään lapsen edun ensi­sijaisuutta koskevan peri­aatteen kaikkiin lain­säädännöllisiin, hallinnollisiin ja oikeudellisiin menettelyihinsä ja päätöksen­tekoon, jotka vaikuttavat suoraan tai välillisesti lapsiin.[8]

YK:n lapsen oikeuksien komitean yleis­kommentissa nro 14 lapsen edun ensi­sijaisuudesta todetaan, että ”[a]ina kun tehdään tiettyyn lapseen, tiettyyn lapsi­ryhmään tai yleisesti lapsiin vaikuttavia päätöksiä, päätöksen­teossa on arvioitava päätöksen mahdollisia (myönteisiä tai kielteisiä) vaikutuksia kyseiseen lapseen tai kyseisiin lapsiin. Lapsen edun arviointi ja määrittäminen edellyttävät menettely­takeita. Lisäksi päätöksen perusteluista tulee käydä ilmi, että kyseinen oikeus on otettu nimen­omaisesti huomioon. Sopimus­valtioiden on näin ollen selostettava, kuinka oikeutta on kunnioitettu päätöksessä, eli kerrottava, mitä on pidetty lapsen etuna ja millä perustein sekä kuinka lapsen etua on punnittu suhteessa muihin seikkoihin riippumatta siitä, onko kyse laajoista politiikka­kysymyksistä vai yksittäis­tapauksista.”[9]

On selvää, edellä todetusti ja mainittujen vaikutus­arviointienkin johto­päätösten valossa, että yleiseen asumis­tukeen ja muuhun sosiaali­turvaan tehtävien muutosten kattava kokonais­arviointi, mukaan lukien erilaisten toteuttamis­vaihtoehtojen punninta, olisi tullut tehdä ennen ensimmäisenkään muutoksen eteenpäin viemistä.

Sosiaaliturva­muutosten vaikutuksia tulee seurata aktiivisesti

Eduskunnan sosiaali- ja terveys­valiokunta totesi aiempia muutoksia koskevassa mietinnössään (StVM 14/2023 vp - HE 74/2023 vp)[10], että ”ehdotetuilla muutoksilla on merkittäviä vaikutuksia asumistuen tasoon ja asumistuen piirissä olevien henkilöiden määrään. Ehdotetut muutokset kohdistuvat pieni­tuloisiin koti­talouksiin. Sosiaali- ja terveys­valiokunta korostaa perustuslaki­valiokunnan tavoin muutosten seurannan tärkeyttä.” Jo voimaan­tulleiden muutosten seuranta­tietoja ei vielä ole ymmärrettävästi saatavilla, koska ne ovat olleet voimassa vasta muutaman kuukauden ja osa tulee voimaan myöhemmin. Siten ei ole realistista odottaa, että edellisistä vaiheista saataisiin riittävästi kokemuksia ennen seuraavien vaiheiden edistymistä.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että kaikkien yleiseen asumis­tukeen tehtävien muutosten sekä muiden sosiaali­turvaan kohdistuvien muutosten arviointia ja seurantaa tulee jatkossa tehdä kokonaisuutena. Jos arviointi- ja seuranta­tiedot osoittavat, että muutokset johtavat lapsi­perheet entistä vaikeampaan taloudelliseen tilanteeseen eivätkä paranna vanhempien työllisyyttä toivotulla tavalla, on pikaisesti harkittava vaihto­ehtoisia tapoja parantaa valtion­talouden tilaa.

Kommentit ehdotetuista muutoksista

Hallituksen esityksen mukaan (esim. s. 28) siinä ehdotettavat muutokset kohdistuvat ruoka­kuntiin, joilla on varallisuutta, ja siksi vältetään niiden kohdistuminen varattomiin ruoka­kuntiin. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa ensinnäkin, että muutoksessa ehdotetaan varallisuus­harkinnan käyttöön­ottoa, joten toteamus siitä, että sillä vältetään muutosten kohdistuminen varattomiin ruoka­kuntiin, on jossain määrin absurdi perustelu. Lisäksi huolimatta siitä, että muutokset kohdistuvat ruoka­kuntiin, joilla on varallisuutta, ne kohdentuvat myös lapsi­perheisiin.

Yleistä asumis­tukea saavat perheet ovat yleensä jo lähtö­kohtaisesti taloudellisesti heikossa asemassa. Vaikka perheellä olisi jonkinlaista varallisuutta, se voi olla hankalasti tai käytännössä ei lainkaan realisoitavissa. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa myös, että jo tehdyt asumis­tuen muutokset johtavat siihen, että omistus­asuntoon ei voi jatkossa saada asumis­tukea (1.1.2025 alkaen). Tämä pakottaa osan perheistä muuttamaan vuokra-asuntoon. Asunto­markkinoiden tilanne on monessa kunnassa hyvin heikko, minkä takia omistus­asunnon myynti ja jopa jälleen­vuokraaminen voi olla käytännössä mahdotonta. Tällaisessa tilanteessa oleville lapsi­perheille varallisuus­harkinnan palauttaminen on kohtuutonta.

Kun varallisuus­harkinta poistettiin vuonna 2015 asumistuki­lakia uudistettaessa, todettiin (HE 52/2014 vp, s. 12), että ”[o]maisuuden huomioon ottaminen on tarpeettomasti mutkistanut tuen hakemis- ja myöntämis­menettelyä, koska asumistuen­saajilla on ollut vain harvoin tuloksi luettavaa omaisuutta”. Hallituksen esityksessä arvioidaan (s. 20), että nyt ehdotettava varallisuus­harkinta vähentäisi valtion asumistuki­menoja arviolta 8 miljoonaa euroa vuodessa vuodesta 2026 alkaen. Muutokset tulevat voimaan tarkistusten yhteydessä, jolloin vuonna 2025 säästöstä toteutuu noin puolet. Kun otetaan huomioon opiskelijoiden siirtyminen pois yleisen asumis­tuen piiristä 31.7.2025, vuoden 2025 säästöksi arvioidaan 4,7 miljoonaa euroa.

Esityksessä ei ole laskelmaa kustannuksista, jotka kertyvät muun muassa tarvittavista muutoksista Kansaneläke­laitoksen tieto­järjestelmiin, lomakkeisiin sekä asiakas­kirjeisiin ja päätös­teksteihin, eikä muutosten toimeen­panon edellyttämästä henkilöstön kouluttamisesta, etuuden­hakijoille suunnatun neuvonnan ja informaation uudistamisesta ja muutosten voimaan­tulon vaiheessa varautumisesta neuvonta­tilanteiden määrän kasvuun. Nämä vaikutukset kuitenkin todetaan esityksen kohdassa 4.2.2.

Lisäksi kohdassa 4.2.3 todetaan, että ehdotetut muutokset lisännevät jossain määrin yleistä asumis­tukea koskeviin päätöksiin kohdistuvia valituksia ja siten sosiaaliturva-asioiden muutoksenhaku­lautakunnan ja vakuutus­oikeuden asia­määriä, mutta näiden kustannuksia ei myöskään ole esityksessä esitetty. Näin ollen on vaikeaa arvioida, millainen netto­hyöty varallisuus­harkinnasta lopulta olisi tulossa. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä mainitut perustelut, joiden vuoksi varallisuus­harkinnasta aikanaan luovuttiin, herää kysymys, onko muutoksella saatavissa tosi­asiallisesti kovinkaan suurta netto­hyötyä.

Varallisuus­harkinnassa huomioon otettaviin tuloihin (12 §) lisätään ehdotetussa 13 §:ssä luetellusta yhteen­lasketusta omaisuudesta 20 prosenttia jaettuna kahdella­toista siltä osin, kuin se ylittää yhden aikuisen perheessä 10 000 euroa ja kahden (tai useamman) aikuisen perheessä 20 000 euroa. Myönteistä on, että omaisuutta laskettaessa ei lapsen omaisuutta huomioida, kuten ei myöskään lapsen tuloja. Osuus, joka omaisuudesta otetaan huomioon, vaikuttaa varsin maltilliselta, vaikkakaan hallituksen esityksessä esitetyt varallisuus­harkinnan arviot eivät ole kovin vakuuttavia. Esityksessäkin se todetaan (s. 14) selkeästi: ”Varallisuuden arviointi­menetelmään liittyy huomattavaa epävarmuutta johtuen tuotto- ja korko-oletuksista sekä siitä, että kaikkia mahdollisia varallisuus­muotoja ei ole pystytty ottamaan huomioon.”

Hallituksen esityksen mukaan (s. 15) yleisen asumis­tuen varallisuus­harkinnan takia arviolta noin 3 700 koti­taloudella tuki pienenee, joista vajaalla 2 200 koti­taloudella tuki lakkaa kokonaan. Keski­määräinen muutos kuukaudessa (taulukko 3, s. 16) lapsi­perheillä on -252 euroa/koti­talous (-2 %). Yksinhuoltaja­perheillä muutos on -266 euroa (-75 %) ja kahden huoltajan perheillä -234 euroa (-68 %).

Kuntaryhmä­muutokset (taulukko 8, s. 19) vaikuttavat noin 2 900 lapsi­perheeseen, ja keski­määräinen muutos yksinhuoltaja­perheillä on -34 euroa ja kahden huoltajan perheillä -17 euroa. Osaan perheistä voi lisäksi kohdistua myös varallisuus­harkinta, mutta yhteis­vaikutuksesta lapsi­perheisiin ei esityksessä näyttäisi olevan laskelmia.

Huomautamme vielä kerran lapsi­vaikutusten arvioinnista. Hallituksen esitys (kohdassa 4.2.1.1, lapsi­vaikutusten arviointi) sisältää vain edellä mainitut laskelmat siitä, kuinka montaa perhettä muutos koskee ja miten suuri euro­määräinen muutos olisi. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan vaikutusten arviointia olisi ollut perusteltua täydentää siten, että euro­määräisten vaikutusten lisäksi esityksestä kävisivät ilmi myös muut, sekä suorat että välilliset vaikutukset lasten ja perheiden elämään. Lapsiasia­valtuutettu ehdotti valmistelu­vaiheessa annetussa lausunnossaan, että arviointia olisi laajennettu, mutta tähän ei valmistelussa ryhdytty.

Vaikutus­arvioinnissa ei ole arvioitu esimerkiksi sitä, johtaako varallisuus­harkinta siihen, että perheet joutuvat muuttamaan, jolloin myös lasten varhaiskasvatus­paikka, koulu sekä harrastus- ja kaveri­piiri voivat vaihtua. Joutuvatko, ja missä määrin, perheet realisoimaan omaisuuttaan tai kuinka mahdollista realisointi tosi­asiallisesti on? Eri omaisuus­tyyppien realisointi­mahdollisuudet ovat hyvin erilaisia, ja mahdollisuudet vaihtelevat myös alueellisesti.

Esimerkiksi nyky­tilanteessa asuin­kiinteistön ja asunto-osakkeen myynti voi olla erittäin hidasta tai siitä saatava hinta niin alhainen, että myynti ei ole järkevästi perusteltavissa. Asunnosta saatava mahdollinen vuokra­tuotto otetaan jo huomioon asumis­tukea myönnettäessä. Varallisuus­harkinnan käyttöön­otto voi myös vaikuttaa motivaatioon pyrkiä vähitellen säästäen pois sosiaalituki­riippuvuudesta. Kuntaryhmä­muutosten seurauksia perheen elämään ja toimeen­tuloon tai esimerkiksi tarvetta turvautua viime­sijaiseen toimeentulo­tukeen ei myöskään ole arvioitu.

 

Jyväskylässä 13.11.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi