LAPS/50/2022, 11.1.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä laeiksi potilas­asia­vastaavista ja sosiaali­asia­vastaavista sekä varhais­kasvatus­lain 53 §:n muuttamisesta

Viite: Sosiaali- ja terveys­valiokunta torstai 12.1.2023 klo 10.00 / HE 300/2022 vp / Lausunto­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista.  Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus.  Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki potilas­asia­vastaavista ja sosiaali­asia­vastaavista ja muutettavaksi sosiaali­asiamiestä koskevia varhais­kasvatus­lain säännöksiä. Nykyisten asiamies­nimikkeiden sijaan otettaisiin käyttöön sukupuoli­neutraalit nimikkeet potilas­asia­vastaava ja sosiaali­asia­vastaava.

Ehdotetussa laissa säädettäisiin potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien toiminnan järjestämisestä sekä potilas­asia­vastaavan ja sosiaali­asia­vastaavan riippumat­tomuudesta, kelpoisuudesta ja tehtävistä. Lisäksi laissa säädettäisiin henkilö­tietojen käsittelystä potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien toiminnassa.

Lain tavoitteena on edistää potilaan sekä sosiaali­huollon ja varhais­kasvatuksen asiakkaan oikeuksien ja oikeus­turvan toteutumista parantamalla potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien toiminta­edellytyksiä ja riippumat­tomuutta sekä toiminnan laatua.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu kannattaa potilas­asia­vastaavia ja sosiaali­asia­vastaavia koske­vien säännösten keräämistä samaan lakiin ja säännösten yhden­mukaistamista.

• Toimijoiden riippumat­tomuuden ja puolueet­tomuuden turvaaminen on kannatetta­vaa, mutta samalla on varmistettava, että toimijoilla säilyy kosketus käytännön sote-työhön ja sen vaatimuksiin.

• Potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien palvelut on järjestettävä siten, että ne ovat käytännössä myös lasten käytettävissä. Potilas­asia­vastaavilla ja sosiaali­asia­vastaavilla on oltava tarvittava osaaminen lapsen oikeuksista ja oikeusturva­keinoista sekä lasten kanssa toimimisesta.

• Hallituksen esityksen lapsi­vaikutusten arviointi on jäänyt puutteelliseksi, eikä valittua sääntely­tapaa (asian lyhyt toteaminen yksityis­kohtaisissa perusteluissa) voida sen nojalla katsoa riittäväksi toimeksi lapsen oikeuksien edistämiseksi tässä yhteydessä.

• Potilas­asia­vastaavia ja sosiaali­asia­vastaavia koskevaa tilastointia on kehitettävä siten, että se tuottaa tarvittavat tiedot erikseen myös ala­ikäisten asiakkaiden ja potilaiden yhteyden­otoista ja niiden perusteella tehdyistä toimista.

• Lapsiasia­valtuutettu pyytää sosiaali- ja terveys­valiokuntaa harkitsemaan, tulisiko potilas­asia­vastaavan, sosiaali­asia­vastaavan ja vastuu­henkilön tehtäviä koskevaa 8 §:ää täydentää siten, että lapsia koskevat vaatimukset – osaaminen lapsen oikeuk­sista ja oikeusturva­keinoista, lasten neuvonta ja avustaminen sekä heille tiedottaminen ikä­tason mukaisesti – otetaan huomioon nimen­omaisesti myös säännös­tasolla.

• Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että sosiaali- ja terveys­valiokunta velvoittaisi mietinnössään valtio­neuvostoa ryhtymään pikaisesti selvittämään, miten matalan kynnyk­sen tiedottaminen ja neuvonta opetus­toimeen liittyvissä oikeusturva­kysymyksissä toteutet­taisiin parhaiten lapsen oikeuksia edistävällä tavalla, ja selvityksen perusteella myös käynnistämään kyseisen palvelun toteuttamisen.  

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu kannattaa potilas­asia­vastaavia ja sosiaali­asia­vastaavia koskevien sään­nösten keräämistä samaan lakiin ja säännösten yhden­mukaistamista ehdotetulla tavalla, kuitenkin seuraavin huomautuksin.

Potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien toiminnan laatu ja riippumattomuus

Lapsiasia­valtuutettu pitää lähtö­kohtaisesti hallituksen esityksessä määriteltyjä tavoitteita hyvinä. On tärkeää, että ehdotetussa sääntelyssä korostetaan potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien toiminnan riippumat­tomuutta ja puolueet­tomuutta. Toiminnan keskittämisellä hyvinvointi­alueille voidaan yhden­mukaistaa toimintaa ja parantaa sen saatavuutta ja laatua. Kelpoisuus­vaatimuksista säätämällä pyritään osaltaan vahvistamaan toiminnan laatua. Hallituksen esityksessä esitetyin keinoin voidaan siis toden­näköisesti edistää potilaiden ja asiakkaiden oikeus­turvaa ja oikeuksien toteutumista, jotka osaltaan vahvistavat kansalaisten luottamusta sosiaali- ja terveyden­huollon palvelu­järjestelmään. Siten ne voivat lisätä myös yleistä hyvin­vointia.

Lapsiasia­valtuutettu korosti jo hallituksen esityksen valmistelu­vaiheessa[1], että toiminnan järjestämisestä erillään muusta sosiaali- ja terveyden­huollon järjestämiseen ja tuottamiseen liittyvistä tehtävistä seuraa, että potilas- ja sosiaali­asia­vastaavien osaamiseen on kiinnitettävä entistä enemmän huomioita. Hallituksen esityksessä tätä pyritään varmistamaan säätämällä toimijoiden kelpoisuudesta (6 § - tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulu­tutkinto ja tehtävän edellyttämä tehtävä­alan tuntemus) sekä säätämällä toiminnan kehittämisestä sekä täydennys­koulutuksesta (2 § 6 momentti). Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että jatkossa huolehditaan myös siitä, että näiden toimijoiden kosketus käytännön työhön sekä hyvinvointi­alueilla että kuntien tuottamissa sosiaali- ja terveyden­huollon palveluissa säilyy, vaikka toimijat eivät enää työskentelisi­kään varsinaisissa sosiaali­huollon ja terveyden­huollon tehtävissä. Toimijoiden ymmärrys ja tietämys käytännön työstä, muun muassa työ­prosesseista, työn vaatimuksista ja ongelma­kohdista, on ensi­arvoisen tärkeää, jotta he osaisivat ohjata ja neuvoa potilaita ja asiakkaita parhaalla mahdollisella tavalla. Lisäksi tarvitaan kiinteää ja aktiivista yhteis­työtä hyvinvointi­alueiden ja kuntien välillä.

Toimijoiden sijoittaminen erilleen muusta sosiaali- ja terveyden­huollon järjestämiseen ja tuottamiseen liittyvistä tehtävistä saattaa viedä heidät entistä etäämmälle potilaista ja asiakkaista. Tämä korostuu lasten kohdalla, joille voi nykyiselläänkin olla haasteellista ymmärtää kyseisten toimijoiden roolia ja/tai osata pyytää toimijoilta neuvoja ja apua. YK:n lapsen oikeuksien komitea painottaa, että LOS-sopimus­valtioiden on muun muassa ryhdyttävä ”toimen­piteisiin kaikkien esteiden poistamiseksi oikeussuoja­keinojen käytöltä, jos lasten oikeutta terveyteen on loukattu”.[2]

Potilas­asia­vastaavalla on tässä tehtävässä tärkeä rooli, kuten myös sosiaali­asia­vastaavalla oman toimi­alansa osalta. Tämä on korostunut erityisesti lasten­suojelu­asioissa. Näihin ja muihin lasten­suojelun valvonnan ongelmiin ovat niin lapsiasia­valtuutettu, edus­kunnan oikeus­asiamies[3] kuin oikeus­kansleri[4] kiinnittäneet huomiota.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien palvelut järjestetään siten, että ne ovat käytännössä myös lasten käytettävissä. 

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että potilas- ja sosiaali­asia­vastaavien toiminnassa on huolehdittava siitä, että lapset otetaan huomioon ikätasonsa edellyttämällä tavalla. Hallituksen esityksen vaikutus­arvioinnissa todetaan (kohta 4.2.4.2), että nykyinen lain­säädäntö tunnistaa heikosti potilas- ja sosiaali­asiamiesten roolin lapsen oikeuksien ja oikeus­turvan edistäjänä ja turvaajana, vaikka he ovat keskeisiä toimijoita lasten ja nuorten oikeus­turvaan liittyvissä asioissa kyseisillä toimi­aloilla. Vaikutus­arvioinnin mukaan esityksessä painotetaan sitä, että lapset ja nuoret on otettava huomioon ikätasonsa mukaisesti, joka sinänsä on myönteistä. Painotus on kuitenkin hallituksen esityksessä todettu ainoastaan esimerkein 8 §:n perusteluissa. Samoin 6 §:n perusteluissa todetaan, että ”[p]otilas­asia­vastaavilla ja sosiaali­asia­vastaavilla tulisi olla tarvittava osaaminen esimerkiksi lasten ja vammaisten henkilöiden oikeuksista ja oikeusturva­keinoista”.

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että jatkossa on varmistettava, että potilas­asia­vastaavilla ja sosiaali­asia­vastaavilla on tarvittava osaaminen lapsen oikeuksista ja oikeusturva­keinoista sekä lasten kanssa toimimisesta. Lisäksi heillä tulee olla käsitys niistä ongelmista ja haasteista, joita lapset yleisesti kohtaavat sosiaali- ja terveyden­huollon toiminnassa. Potilas- ja sosiaali­asia­vastaavilla tulee olla myös ymmärrys eri ikäisten lasten kyvyistä ja mahdollisuuksista nostaa esiin heidän kohtaamiaan haasteita potilaana tai sosiaali­huollon asiakkaana sekä kyvyistä ja mahdollisuuksista viedä omaa asiaansa eteen­päin itsenäisesti tai yhdessä huoltajiensa kanssa.

Toiminnasta on tiedotettava lapsille sopivalla ja saavutettavalla tavalla, jotta toimijoiden palvelut ovat tosi­asiallisesti ja helposti lasten saavutettavissa. Toiminnan kehittämisessä on otettava säännön­mukaisesti huomioon myös lasten ja nuorten mieli­piteet. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lasten näkemyksiä ”tulee selvittää kaikista terveys­palvelujen järjestämiseen liittyvistä näkö­kulmista, kuten mitä palveluja tarvitaan, miten ja missä niitä on paras tarjota, mikä estää palveluihin pääsyä tai niiden käyttöä, millaisia ovat palvelujen laatu ja terveys­alan ammattilaisten asenteet, kuinka lasten valmiuksia tulisi vahvistaa siten, että he voisivat ottaa yhä suuremman vastuun omasta terveydestään ja kehityksestään”.[5]

Lapsiasia­valtuutettu pyytää sosiaali- ja terveys­valiokuntaa harkitsemaan, tulisiko potilas­asia­vastaavan, sosiaali­asia­vastaavan ja vastuu­henkilön tehtäviä koskevaa 8 §:ää täydentää siten, että edellä mainitut vaatimukset – osaaminen lapsen oikeuksista ja oikeusturva­keinoista, lasten neuvonta ja avustaminen sekä heille tiedottaminen ikä­tason mukaisesti – otetaan huomioon nimenomaisesti myös säännöstasolla. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan vastaavan kaltainen tarve on myös, iästä riippumatta, vammaisten henkilöiden ja muiden erityisen haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla, joten harkittavaksi tulisi säännöksen ulottaminen koskemaan myös heitä.

Sosiaali­asia­vastaavan toiminta varhais­kasvatuksessa

Hyvinvointi­alueiden potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien toiminta on järjestettävä jatkossa myös muun muassa kuntien tuottamissa sosiaali- ja terveys­palveluissa sekä kuntien ja yksityisten järjestämissä ja tuottamissa varhais­kasvatuksen palveluissa (2 §). Tämä tarkoittaa, että varsinaista muutosta nyky­tilaan ei tältä osin ole tulossa, mutta muutoksen tarvetta ei hallituksen esityksessä ole tarkemmin arvioitu tai muutenkaan käsitelty.

Varhais­kasvatus on ollut vuodesta 2013 alkaen osa opetus­toimea. Sosiaali­asiamiesten tehtäviin on kuulunut myös varhais­kasvatusta koskevat asiat. Nyky­tilaa on perusteltu sillä, että sivistys­toimessa ei ole muuta vastaavaa viranomais­tahoa, joka hoitaisi sosiaali­asiamiehelle kuuluvien tehtävien tapaisia tehtäviä (s. 7). Hallituksen esityksen mukaan ”[h]yvinvointi­alueiden potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien hoitaessa kuntien palvelujen osalta potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien tehtävät, saavutetaan myös synergia­etuja ja toiminnan yhtenäisyyttä ja potilas­asia­vastaavien ja sosiaali­asia­vastaavien riippumat­tomuus on paremmin turvattavissa” (s. 38). Tavoite voidaan hyvinkin saavuttaa, mutta se edellyttää kiinteää ja aktiivista yhteis­työtä kuntien ja hyvinvointi­alueiden toimijoiden välillä.

Vaikka varhais­kasvatuksessa esiin nousevat oikeus­turvaan liittyvät ongelmat ja kysymykset voivat olla edelleen osin samoja kuin sosiaali­huollossa esiin nousevat asiat, on huomattava, että varhais­kasvatus on nykyisellään entistä selkeämmin pedagogista toimintaa, jolloin myös käsiteltävät ongelma­tilanteet ovat enemmän saman­kaltaisia koulu- ja opiskelu­ympäristöissä esiintyvien tilanteiden kanssa. Opetus­toimen oikeusturva­kysymysten sääntely ja sitä myötä myös niiden käsittely käytännössä on puutteellista. Muun muassa edus­kunnan oikeus­asiamiehen toiminnassa tulee vuosittain ilmi, että kuntien opetus­toimen hallinnollisessa menettelyssä ja päätöksen­teossa on oikeussuoja­ongelmia aiheuttavia puutteita.[6] Kouluun liittyvät kysymykset ovat olleet vuodesta toiseen lapsiasia­valtuutetulle tulevissa kansalais­yhteyden­otoissa kolmen suurimman asia­ryhmän joukossa.[7] Kansalais­yhteydenotoista käy ilmi, että vanhemmat ja lapset eivät tiedä, miten koulussa ilmenneissä ongelma­tilanteissa tulisi toimia ja keneen olla yhteydessä. He tarvitsevat myös lisää tietoa oppilaan oikeuksista ja asemasta.

Vuonna 2021 valmistuneessa perus­koulujen valvontaa koskeneessa tutkimuksessa todettiin, että apua on vaikea saada, jos esiin nousevat ongelmat eivät ratkea kunnan sisällä.[8] Tutkimuksen ratkaisu­ehdotuksissa painotettiin erilaisten valvonta­toimien ohella muun muassa valta­kunnallisesti järjestettyä, matalan kynnyksen tiedottamista ja neuvontaa oikeusturva­kysymyksistä ja valvonta­prosesseista, selkeää ja täsmällistä sääntelyä sekä tarvetta hankkia tietoa epä­kohdista myös lapsilta itseltään.[9] Oikeusturva­kysymyksiä opetus­toimessa on pidettävä merkittävänä ongelmana, ja niiden sääntelyä sekä käsittelyä olisi syytä pikimmiten kehittää kokonaisuutena, varhais­kasvatuksesta alkaen ja toisen asteen koulutukseen ulottuen.

Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että sosiaali- ja terveys­valiokunta velvoittaisi mietinnössään valtio­neuvostoa ryhtymään pikaisesti selvittämään, miten edellä mainitussa tutkimuksessa ehdotettu matalan kynnyksen tiedottaminen ja neuvonta opetus­toimeen liittyvissä oikeusturva­kysymyksissä toteutettaisiin parhaiten lapsen oikeuksia edistävällä tavalla, ja selvityksen perusteella myös käynnistämään kyseisen palvelun toteuttamisen.

Lapsi­vaikutusten arviointi puutteellista

Hallituksen esityksessä todetaan, että sillä on jossain määrin havaittavia lapsi­vaikutuksia (kohta 4.2.4.2). Kohdassa myös todetaan, että nyky­lainsäädäntö tunnistaa heikosti potilas- ja sosiaali­asiamiesten roolin lapsen oikeuksien ja oikeus­turvan edistäjänä ja turvaajana. Lisäksi hallituksen esityksellä mainitaan olevan vaikutuksia etenkin heikoimmassa asemassa oleviin lapsiin ja nuoriin sekä heidän perheisiinsä. Ratkaisuksi kerrotaan, että hallituksen esityksessä painotetaan, että lapset ja nuoret on otettava huomioon ikä­tasonsa mukaisesti. Kuten edellä todettiin, esityksessä kyseinen maininta on ainoastaan kirjoitettu 8 §:n perusteluihin esimerkkinä.

Lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi jää ohueksi, eikä siinä arvioida millään tavoin sitä, miten hallituksen esitys parantaisi /muuttaisi lasten oikeuksien toteutumista jatkossa: esi­merkiksi missä määrin tai millä tavoin paremmin lapset voisivat hyödyntää potilas­asia­vastaavien tai sosiaali­asia­vastaavien palveluita tai toisaalta, säilyykö nyky­tilanne ennallaan vai huononeeko tilanne jollain tavoin.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että hallituksen esityksen lapsi­vaikutus­arviointi on jäänyt puutteelliseksi, eikä valittua sääntely­tapaa (asian lyhyt toteaminen yksityis­kohtaisissa perusteluissa) voida sen nojalla katsoa riittäväksi toimeksi lapsen oikeuksien edistämiseksi tässä yhteydessä.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää tässä kohdin vielä huomiota siihen, että kohdassa 4.2.1.2 (s. 16) todetaan, että ”[p]otilas- ja sosiaali­asia­vastaaville tehtävien yhteyden­ottojen määrää ei tiedetä valta­kunnallisesti, koska raportointi- ja tilastointi­tavoissa on suurta vaihtelua”. Hallituksen esityksessä on siten jouduttu suhteuttamaan eri lähteistä saatuja yhteydenotto­määriä koko Suomea koskeviksi luvuiksi, kun on arvioitu esimerkiksi tarvittavia resursseja hyvinvointi­alueille. Tässä yhteydessä ei yhteyden­ottoja ole eritelty siten, että tiedossa olisi, kuinka usein alle 18-vuotiaat ovat olleet itse tai huoltajansa välityksellä yhteydessä sosiaali­asia­mieheen ja potilas­asia­mieheen. On varsin mahdollista, että tällaisia tilasto­tietoja ei ole saatavilla edes paikallisesti.

Lapsiasia­valtuutettu pitää välttämättömänä, että jatkossa toiminnan tilastointia kehitetään siten, että se tuottaa tarvittavat tiedot erikseen myös alaikäisten asiakkaiden ja potilaiden yhteyden­otoista ja niiden perusteella tehdyistä toimista.

 

Jyväskylässä 11.1.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies