LAPS/50/2023, 14.11.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­valiokunnalle hallituksen esityksestä laiksi toimeentulo­tuesta annetun lain 7 a §:n muuttamisesta

Viite: Sosiaali- ja terveysvaliokunta keskiviikko 15.11.2023 klo 12.00 / HE 58/2023 vp / Asiantuntijapyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Lapsiasiavaltuutetun lisälausunto eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle toimeentulotukilain muuttamisesta

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että asumis­menojen hyväksymistä koskevan sääntelyn vaikutuksia toimeentulo­tukea saavien lasten ja lapsi­perheiden elämään seurataan soveltamis­käytännössä tarkasti. Kynnys soveltaa lapsen etua erityisenä perusteena asumis­menojen täysi­määräiselle hyväksymiselle ei saa muodostua liian korkeaksi.

• Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että hallitus­ohjelmaan sisältyvien lukuisten lasten ja lapsi­perheiden toimeentuloon ja sosiaali­turvaan liittyvien muutosten kokonais­arviointia ei ole käytettävissä. Hallituksen esityksen vaikutusten arviointi on erittäin vaikeaa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Hallituksen esityksellä ehdotetaan muutettavaksi toimeentulo­tuesta annettua lakia siten, että asumis­menojen hyväksymisestä säädettäisiin lain ja asetuksen tasolla. Tilanteessa, jossa hakijan asumis­menot ylittävät tarpeellisen suuruisena pidettävän määrän, hakija voitaisiin ohjata hakemaan edullisempaa asuntoa laissa säädetyssä määrä­ajassa. Määrä­aikaa voitaisiin pidentää perustellusta syystä. Määräajan jälkeen asumis­menot hyväksyttäisiin asumis­normin mukaisina. Hakijaa ei ohjattaisi hankkimaan edullisempaa asuntoa ja asumismenot huomioitaisiin täysi­määräisinä, jos hakijalla on laissa määritelty erityinen peruste asumiseen nykyisessä asunnossaan.

Esityksen tavoitteena on selkeyttää asumis­menojen hyväksymistä säätämällä niistä lain ja asetuksen tasolla. Sillä tavoitellaan myös säästöjä tiukentamalla asumis­menojen huomioimiseen liittyvää sääntelyä. Samalla tavoitellaan myönteisiä vaikutuksia työllistymiseen liittyviin kannusteisiin.

Aluksi

Lapsiasia­valtuutettu on toistuvasti kiinnittänyt huomiota lapsiperhe- ja lapsiköyhyyteen Suomessa.[1] Lapsiköyhyys on Suomessa yleistynyt 2000-luvulla. Kansallisen lapsi­strategian valmistelu­työssä hyödynnettyjen tutkija­puheenvuorojen mukaan lapsiköyhyys­aste aleni Suomessa 1960-luvulta aina vuoden 1994 alhaisimpaan 4,3 prosenttiin, minkä jälkeen osuus kolmin­kertaistui vuoteen 2007 mennessä. Tämän jälkeen lapsiköyhyys­aste on pysytellyt noin 11 prosentissa. [2] Vuonna 2021 noin 121 800 lasta eli pieni­tuloisessa perheessä. Tämä vastaa 12 prosenttia kaikista Suomessa asuvista lapsista.[3]

Köyhyys koettelee etenkin yksinhuoltaja­perheitä, yhden tulon­saajan perheitä, monilapsisia perheitä ja pienten lasten perheitä. On syytä korostaa, että köyhissä lapsi­perheissä on tyypillistä, että ainakin toinen huoltajista käy töissä: köyhistä lapsi­perheistä lähes puolessa huoltaja on töissä. Ilmiö on siis jossain määrin erilainen kuin muissa koti­talouksissa, joissa köyhyys yleensä selittyy työttömyydellä tai työelämän ulko­puolella olemisella.[4]

Toimeentulo­tuki on viime­sijainen ja tila­päiseksi tarkoitettu sosiaali­huollon tukimuoto, jonka tarkoituksena on turvata perheen ihmis­arvoisen elämän kannalta välttämätön toimeen­tulo. Toimeentulo­tuen saanti edellyttää varattomuutta ja tuntuvia toimeentulo­vaikeuksia. Toimeentulo­tukea myönnetään tarve­harkinnan perusteella ja useimmiten lyhyt­aikaisesti.

Toimeentulo­tuen käyttöä 2010-luvulla tutkineen Susan Kuivalaisen mukaan toimeentulo­tuen luonne muuttui 1990-luvun laman myötä. Viime­sijaisen tuen käyttö kaksin­kertaistui, eikä sitä saavien kansalaisten määrä suotuisasta taloudellisesta kehityksestä huolimatta ole koskaan laskenut lamaa edeltäneelle tasolle. Samalla toimeentulo­tuesta on tullut erityisesti lapsi­perheiden tukimuoto. Kun vuonna 2011 laskettiin eri kotitalous­tyypeissä asuvien henkilöiden osuus kaikista samana vuonna toimeentulo­tukea saaneista, lähes puolet (45 %) heistä kuului yhden tai kahden huoltajan lapsi­perheisiin. Neljännes toimeentulo­tuen piirissä olevista henkilöistä oli alle 18-vuotiaita lapsia. Yleisintä tuen saaminen on yksin­huoltajilla, joista joka neljäs oli toimeentulo­tuen asiakkaana vuonna 2011.[5]

Tällä hetkellä toimeentulo­tukea saavista koti­talouksista noin viidesosa on Kelan tietojen mukaan lapsi­perheitä[6], mikä henkilö­määriksi muutettuna tarkoittaa, että merkittävä osuus toimeentulo­tuen saajista kuuluu lapsi­perheeseen tai on itse lapsi.

Vuoden 2022 tilastojen mukaan yhdeksän prosenttia alle 18-vuotiaista (95 000 lasta) asuu toimeentulo­tukea saavissa perheissä.[7] Hallituksen esityksessä todetaan, että lapsi­perheet ovat yksi tuensaaja­ryhmä, joilla toimeentulo­tuen tarve usein pitkittyy (s. 7). Terveyden ja hyvin­voinnin laitoksen tilasto­raportin mukaan 25 prosenttia tukea saavissa perheissä asuvista alle 18-vuotiaista oli saanut tukea 10–12 kuukautta.[8] Lähes joka neljännellä toimeentulo­tukea saavista lapsi­perheistä on myös ansio­tuloja. Osa saa työttömyys­etuuksia ja yleistä asumis­tukea. Yli 10 prosenttia tuen­saajista on yksinhuoltaja­perheitä. Hallituksen esityksen mukaan noin puolet perus­toimeentulo­tuesta kohdistuu asumis­menoihin (s. 8).

Ehdotetun 7 a § 3 momentin arviointia

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että asumis­menojen hyväksymistä selkeytetään säätämällä niistä lain ja asetuksen tasolla. Aiemmin hyväksyntä on perustunut Kansaneläke­laitoksen (Kelan) ohjeistukseen. Jos hakijan asumis­menot ylittävät tarpeellisen suuruisena pidettävän määrän, hakija voitaisiin ohjata hakemaan edullisempaa asuntoa laissa säädetyssä määrä­ajassa. Tästä voidaan poiketa ja asumis­menot voidaan hyväksyä täysi­määräisenä, jos hakijalla on laissa määritelty erityinen peruste asumiseen nykyisessä asunnossa.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että hallituksen esitys­luonnokseen syyskuussa 2023 annetut lausunnot[9] ovat vaikuttaneet hallituksen esityksen sisältöön. Muun muassa säännöksen (7 a § 3 mom) peruste ”lapsen erityiset tarpeet” on korvattu ”lapsen edulla” ja perusteiden luetteloon on sisällytetty myös ”muu 1–5 kohtaan verrattava perusteltu syy”. Hallituksen esityksen mukaan (s. 15) lapsiperheiden tilanne käytännössä säilyy nykyisellä tasolla, mikä on myönteistä.

Erityiset perusteet, jolloin asumismenot voidaan hyväksyä täysi­määräisenä, luetellaan siis lain tasolla (7 a § 3 momentti). Niitä olisivat muun muassa hakijan kanssa samassa taloudessa asuvan lapsen etu, lapsen tapaamis­oikeuden toteuttamisesta aiheutuva lisätilan tarve, lastensuojelu­lain perusteella kodin ulko­puolelle sijoitetun tai huostaan­otetun lapsen tapaamisten toteuttamisesta aiheutuva asuintilan tarve. Lueteltujen nimen­omaisten perusteiden lisäksi säännöksessä on viimeisenä mainittu muu näihin verrattava perusteltu syy. Säännöksen yksityis­kohtaisissa perusteluissa (s. 21) viitataan lapsen varhais­kasvatus- ja koulu­paikan säilyttämisen tärkeyteen varsinkin silloin, kun lapsella on erityisen tuen tarve sekä lapsen tuki­verkoston säilyttämiseen. Vaikutusten arviointi -kohdassa (s. 16) mainitaan myös kaveri­piirin ja harrastusten merkitys lapsen turvallisuudelle ja sopeutumiselle.

Erityisten perusteiden lisäksi 7 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi kolmen kuukauden määrä­ajasta edullisemman asunnon hankkimista varten. Määräaikaa voitaisiin pidentää perustellusta syystä. Säännöksen perusteluiden mukaan kyse on tilanteista, jotka johtuvat ennemminkin ulkoisiin olosuhteisiin liittyvistä tekijöistä. Perustelujen mukaan esimerkiksi se, että hakija ei ole aktiivisesta asunnon­hausta huolimatta onnistunut löytämään edullisempaa asuntoa tai sellaista ei ole hänelle voitu osoittaa, voisi olla syy määräajan pidentämiseen.

Perustuslaki­valiokunta on antanut lausuntonsa hallituksen esityksestä (PeVL 11/2023 vp)[10]. Perustuslaki­valiokunta edellytti lausunnossaan muun muassa, että 7 a § 3 momenttiin sisältyvä tarkoituksenmukaisuus­harkinta ”voidaan ottaa huomioon” muutetaan oikeus­perustaiseksi. Tämä on edellytyksenä hallituksen esityksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämis­järjestyksessä. Lisäksi perustuslaki­valiokunta korosti tarvetta tulkita 3 momentin säännöstä perus- ja ihmisoikeus­myönteisesti ja erityisesti lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklassa tarkoitettu lapsen etu huomioon ottaen. Valiokunta kiinnitti myös huomiota siihen, että edullisemman asunnon hankkimista koskevan määräajan pidentämistä koskevista edellytyksistä tulisi säätää laissa täsmällisemmin ja harkinnan määräajan pidentämiseksi tulisi olla oikeus­harkintaista. Lapsiasia­valtuutettu pitää perustuslaki­valiokunnan huomioita erittäin tärkeinä ja lapsen edun huomioon­ottamista vahvistavina.

Lapsiasia­valtuutettu pitää välttämättömänä, että lainsäädäntö mahdollistaa lapsiperheen ja lapsen yksilölliseen tilanteeseen liittyvien seikkojen huomioinnin mahdollisimman kattavasti toimeentulo­tuen tarvetta arvioitaessa. Lapsen etu on käsite, jonka sisältö tulee määritellä tapaus- ja tilanne­kohtaisesti. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu tulee ”sopeuttaa ja määritellä tapaus­kohtaisesti kyseessä olevan lapsen tai kyseessä olevien lasten erityis­tilanteen mukaisesti, jolloin otetaan huomioon heidän henkilö­kohtainen tilanteensa, olosuhteensa ja tarpeensa. Yksittäisissä päätöksissä lapsen etu on arvioitava ja määriteltävä kyseisen lapsen erityis­tilanteessa.”[11] LOS 26 artiklassa vahvistetaan, että lapselle sosiaali­turvaa myönnettäessä on tarvittaessa huomioitava laajasti hakemukseen vaikuttavia seikkoja. Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että kasvu­ympäristön pysyvyys on tärkeää jokaisen lapsen kehitykselle.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että asumis­menojen hyväksymistä koskevan sääntelyn vaikutuksia toimeentulo­tukea saavien lasten ja lapsi­perheiden elämään seurataan soveltamis­käytännössä tarkasti. Tehtävissä toimeentulotuki­päätöksissä on syytä kuvata, miten lapsen etua on arvioitu ja mitkä seikat päätökseen ovat vaikuttaneet.

Lapsiasia­valtuutettu painotti hallituksen esityksen luonnokseen syyskuussa 2023 antamassaan lausunnossa, että kyseisen säännöksen yksityis­kohtaisia perusteluita olisi tarkennettava ja esitykseen tulisi sisällyttää seikka­peräisempi lapsiin ja lapsi­perheisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi. Vaikka säännöstä itsessään on nyt muutettu myönteisesti (”lapsen etu”), perustelut ja vaikutus­arviointi ovat säilyneet sisällöltään lähes ennallaan. Edelleenkään ei siis ole saatavilla kovin selkeää ohjeistusta siihen, miten lapsen etua tulisi tulkita käytännössä, vaikka sinänsä tekstissä mainitut asiat ovat tärkeitä.

Vaikutusten arvioinnissa (s. 16) todetaan, että ”[u]uteen elin­ympäristöön ja kouluun sopeutuminen sekä kaveripiirin ja mahdollisesti harrastusten muuttuminen voi olla lapselle tai nuorelle turvattomuutta ja sopeutumis­ongelmia aiheuttava tilanne”, ja samalla todetaan, että säännös­kohtaisissa perusteluissa on kuvattu, miten säännöstä on tarkoitus soveltaa. Säännöksen perusteluissa (s. 21) todetaan lapsen koulu- ja varhaiskasvatus­paikan säilyttämisen voivan olla perusteltua, varsinkin jos lapsella on lisäksi erityisen tuen tarve, sekä esimerkiksi lapsen tuki­verkostot, jotka ottavat tosi­asiallisesti osaa lapsen hoitoon tai harrastuksiin sekä edistävät perheen hyvin­vointia ja jaksamista. Tämän tarkempaa ohjeistusta ei soveltamisesta anneta.

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että kynnys soveltaa lapsen etua erityisenä perusteena ei saa muodostua liian korkeaksi. Huomautamme, että myös lapsen omalle näkemykselle tutun koulu­ympäristön, kaveri­piirin, harrastusten ja muun tuki­verkoston merkittävyydestä turvallisuuden tunteelle ja sopeutumiselle tulee antaa merkitystä päätöksen­teossa.

Vaikutusten arvioinnista

Lapsiasia­valtuutettu on antanut tähän mennessä useita lausuntoja sosiaali- ja terveys­valiokunnalle sekä muille eduskunnan valio­kunnille pääministeri Orpon hallitus­ohjelmaan sisältyvistä sosiaali­turvan ja muiden etuuksien leikkauksista sekä valtion talousarvio­esityksestä.[12] Kokonais­valtaista ja laaja-alaista vaikutusten arviointia ei kyseisissä hallituksen esityksissä ole tehty, mitä on pidettävä vakavana puutteena. Lapsiasia­valtuutetulla ei ole resursseja myöskään sellaista tehdä. Olemme pyrkineet kuitenkin lausunnoissamme nostamaan esiin monipuolisesti huomioita valtion­talouden sopeuttamis­toimien vaikutuksista lasten oikeuksiin, hyvinvointiin ja lap­siköyhyyteen. Olemme myös nostaneet esiin velvoitteita, jotka sitovat Suomea kansain­välisten ihmisoikeus­sopimusten nojalla. Viittaamme näiltä osin aiempiin valiokunnalle toimittamiimme lausuntoihin.

Haluamme jälleen kerran kuitenkin muistuttaa, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli kesäkuussa 2023 antamissaan päätelmissä Suomelle, että valtio välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin.[13] Suosituksissa kehotetaan useassa muussakin kohdassa, muun muassa koulutukseen, vapaa-aikaan ja väkivallan ehkäisyyn liittyen, parantamaan sosiaalis-taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien lasten asemaa. Lapsiperhe­köyhyydellä on tutkitusti kielteisiä vaikutuksia lasten hyvinvointiin ja terveyteen joskus jopa läpi koko elämän.

Toimeentulo­tuki on tarkoitettu viime­sijaiseksi tukimuodoksi. Etenkin pitkä­aikainen toimeentulo­tuen tarve koskee haavoittuvassa asemassa olevia lapsia, joiden elämässä on köyhyyden lisäksi useita muitakin kuormittavia tekijöitä. Nämä perheet tarvitsisivat toimeentulo­turvan lisäksi psyko­sosiaalista tukea, jotta lasten hyvinvointi ei vaarantuisi. Toimeentulo­tukeen turvautumisen yleisyys heijastaa rakenteellista ongelmaa suomalaisessa tuki­järjestelmässä, jonka ensisijaiset etuudet kannattelevat ilmeisen heikosti lapsi­perheitä.

Nyt useiden sosiaali­turvaan kohdistuvien muutosten vuoksi vaarana on, että yhä useampi lapsiperhe joutuu turvautumaan toimeentulo­tukeen. On vaikea nähdä, että se toimisi kovinkaan hyvänä kannustimena oman elämän hallintaan ja työllistymiseen. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kuntien aikuis­sosiaalityölle suunnatun kysely­tutkimuksen mukaan vuonna 2017 voimaan­tullutta toimeentulotuki­uudistusta ei koettu täysin onnistuneeksi siltä kannalta, että toimeentulotuki­päätöksissä ei ole tehty tarpeeksi yksilöllistä harkintaa.[14]

Lapsiköyhyyden vähentäminen on vuodesta 2019 asti ollut kansallisen lapsi­strategian keskeinen tavoite, sillä lapsi­köyhyyden kielteiset seuraukset lapsen hyvinvoinnille ja kehitykselle on todistettu lukuisissa tutkimuksissa. Suomalaisessa kohortti­tutkimuksessa voitiin aukottomasti osoittaa, että lapsiperheen käytettävissä olevien tulojen vähentyminen muodostaa merkittävän riskin lapsen mielen­terveydelle lisäämällä aikuisten kokemaa stressiä ja aiheuttamalla negatiivisia muutoksia vanhempien mielen­terveyteen, vanhempien väliseen suhteeseen ja vanhemmuuteen. Vaikutukset olivat pitkä­aikaisia ja yli­sukupolvisia.[15]

Niin ikään vuonna 1987 ja 1997 Suomessa syntyneiden lasten kohortti­tutkimukset ovat osoittaneet köyhyyden yli­sukupolvisuuden ja lukuisat yhteydet erilaisiin pahoinvointi­tekijöihin, kuten lasten­suojelun tarpeeseen ja nuoriso­rikollisuuteen.[16] Vastaavia tuloksia on havaittu lukuisissa kansain­välisissä tutkimuksissa, myös Pohjois­maissa. Esimerkiksi Tanskassa pyrittiin lisäämään työnteon kannustimia leikkaamalla rajusti maahanmuuttaja­taustaisten perheiden sosiaali­turvaa vuonna 2002. Arvostettujen talous­tieteilijöiden tutkimus osoittaa uudistuksen kielteiset vaikutukset erityisesti lapsiin: lasten osallistumis­aste niin varhais­kasvatuksessa kuin esikoulussa laski, lasten suoriutuminen kielikokeissa heikkeni ja teini-ikäisten rikollisuus lisääntyi.[17]

Yhteen­vetona toteamme, edellä kuvattuihin lukuisiin tutkimuksiin myös viitaten, että on olemassa riski, että sosiaali­turvan sopeutukset vaarantavat hallitus­ohjelmassa asetetut ja hyvin perustellut tavoitteet.

Jyväskylässä 14.11.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi