LAPS/42/2024, 7.5.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle valtio­neuvoston selon­teosta julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2025–2028

Viite: Sosiaali- ja terveys­valiokunta perjantai 10.5.2024 klo 9.45 / VNS 2/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi valtio­neuvoston selon­tekoa yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiin kohdistuvien vaikutusten kattava arviointi on ainoa keino tunnistaa lasten oikeuksiin ja hyvin­vointiin vaikuttavat tekijät siten, että tehtävät päätökset olisivat lasten edun mukaisia.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lastensuojelu­lain uudistaminen on välttämätön edellytys hybridi­yksiköiden käyttöön­otolle. Yksiköiden perustaminen ja käyttöön­otto vaatii vahvan lain­säädännön tuen.

• Lapsiasia­valtuutettu tunnistaa sijaisten käytön tarpeen sosiaali­huollossa, kun pätevästä ammatti­henkilöstöstä on pulaa, mutta myös siitä seuraavat haasteet toiminnalle ja sen laadulle sekä turvallisuudelle.

• Selon­teon kirjaus sijaisen kelpoisuus­vaatimusten alentamisesta lasten­suojelussa on kuitenkin yllättävä ja liian epämääräinen: se vaatii tarkennusta sijaisen koulutuksen osalta ja perusteluja sille, miksi se kohdistuu juuri ja vain lasten­suojeluun, jossa osaamis­vaatimukset ovat erittäin suuria.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että sosiaali­työntekijöiden sijaiskelpoisuus­vaatimuksen muutosta on arvioitava kokonaisuutena ja kohdistettava sen perusteella muutos ennemminkin muihin sosiaali­työn palveluihin kuin lasten­suojeluun.

• Lapsiasia­valtuutettu kannustaa hätä­ratkaisujen sijaan edistämään sosiaali- ja terveyden­huollon yhteis­työ- ja työnjako­mallien kehittämistä ja siirtymään niiden osalta toimen­piteiden toteutus­vaiheeseen.

• Lasten ja nuorten terapia­takuun siirto alkamaan 1.5.2025 on perusteltu. Terapia­takuun käytännön toteutukseen liittyy vielä paljon kysymyksiä muun muassa ammatti­henkilöiden riittävyydestä, terapia­takuun vaikuttavuuden seurannasta ja valvonnasta.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu on tarkastellut valtio­neuvoston selon­tekoa julkisen talouden suunnitelmasta 2025–2028 (jälj. VNS) erityisesti sosiaali- ja tervey­sministeriön hallinnon­alan osalta. Huomautamme kuitenkin, että myös esimerkiksi opetus- ja kulttuuri­ministeriötä, sisä­ministeriötä ja oikeus­ministeriötä koskevat julkisen talouden päätökset vaikuttavat lasten ja perheiden elämään, arkeen ja hyvin­vointiin. Lapsiin ja nuoriin liittyviä toimen­piteitä tulisikin tarkastella kokonaisuutena, hallinnon­alojen sisällä ja riippumatta hallinnon­rajoista, jotta mahdolliset ristikkäiset ja päällekkäiset vaikutukset kävisivät ilmi.

VNS:ssa puhutaan lapsiin ja nuoriin liittyvästä toimenpide­kokonaisuudesta, mutta selon­teosta ei käy ilmi, mitä toimen­piteitä ko. kokonaisuuteen kaikkiaan on tarkoitettu sisältyvän. Selon­teosta ei voi myöskään päätellä, että julkisen talouden suunnitelmaa 2025–2028 laadittaessa lapsiin ja nuoriin kohdistuvia (kokonais)vaikutuksia olisi arvioitu.

Viittaamme tässä yhteydessä myös lapsiasia­valtuutetun sosiaali- ja terveys­valiokunnalle 23.10.2023 antamaan laajaan lausuntoon julkisen talouden suunnitelmasta (2024–2027) ja valtion talousarvio­esityksestä.[1] Lausunnossaan lapsiasia­valtuutettu totesi muun muassa, että asia­kirjoissa esitetyt lapsi­vaikutusten arvioinnit ovat hyvin puutteellisia tai arviointi puuttuu kokonaan. Lausunnossa todettiin myös, että lapsi­köyhyyden ja toimeentulo­tuen käytön lisääntyminen tulevat vaarantamaan monet hallitus­ohjelmassa asetetut tavoitteet, kuten oppimis­tason nousun, nuorten mielen­terveyden edistämisen, lasten­suojelun avo­palveluja painottavan palvelu­rakenteen, nuoriso­rikollisuuden vähentämisen ja syntyvyyden kasvun.

Lapsiin kohdistuvien vaikutusten kattava arviointi on ainoa keino tunnistaa lasten oikeuksiin ja hyvin­vointiin vaikuttavat tekijät siten, että tehtävät päätökset olisivat lasten edun mukaisia.

Lapsiasia­valtuutettu haluaa kiinnittää valio­kunnan huomiota seuraaviin kolmeen asia­kokonaisuuteen liittyen julkisen talouden suunnitelmaan 2025–2028.

1. Lasten­suojelun hybridi­mallin käynnistäminen

VNS:n mukaan (s. 41) osana lapsiin ja nuoriin liittyvää toimenpide­kokonaisuutta lasten­suojelun hybridi­mallin käynnistämiseen sekä mielen­terveyden matalan kynnyksen chat-palveluihin osoitetaan yhteensä 1 milj. euroa vuodesta 2025 lähtien. Lapsiasia­valtuutettu pitää kirjausta lähtö­kohtaisesti myönteisenä.

Lapsiasia­valtuutettu esitti vuoden 2023 vuosi­kertomuksessaan[2] (s. 12–13), että ”vakavasti väki­valtaisten ja itse­tuhoisten lasten auttamiseksi tulee perustaa hydridi­yksiköitä, joissa lasten­suojelun sekä lasten- ja nuoriso­psykiatrian osaaminen yhdistyvät. Käytännössä yksiköiden tulisi olla hyvinvointi­alueiden alaisuudessa toimivia lastensuojelu­laitoksia, joiden yhteyteen integroidaan lasten- ja nuoriso­psykiatriset palvelut yliopisto­tasoisesta sairaalasta.”

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lastensuojelu­lain uudistaminen on välttämätön edellytys hybridi­yksiköiden käyttöön­otolle. Yksiköiden perustaminen ja käyttöön­otto vaatii vahvan lain­säädännön tuen.

On toden­näköistä, että 1 milj. euroa, josta osa on tarkoitettu mielen­terveyden chat-palveluihin, ei riitä kokonaan uusien yksiköiden käynnistämiseen. Tässä vaiheessa olisi tärkeää allokoida rahoitusta lastensuojelu­lain ja muiden lasten­suojelun järjestämisen kannalta kriittisten lakien pikaiseen uudistamiseen. Yksiköiden perustaminen olemassa olevien lastensuojelu­laitosten yhteyteen on yksi varteen­otettava vaihtoehto. Hybridi­yksiköissä hoidon ja huolen­pidon tulisi olla pitkä­aikaista ja moni­ammatillista ja asumisen kodin­omaista. Lasten ja nuorten tulisi voida elää siellä tavallista arkea ja käydä koulua ilman pelkoa siitä, että he joutuvat kerta toisensa jälkeen siirtymään uuteen paikkaan. He tarvitsevat vaativaa lapsi- ja nuoriso­psykiatrista hoitoa ja usein myös lapsille ja nuorille soveltuvaa päihde­hoitoa.

Lisäksi on ratkaistava vakavassa rikos­kierteessä olevien alaikäisten laitos­sijoitusten järjestäminen. Tällä hetkellä vakavassa rikos­kierteessä oleville lapsille ja nuorille ei ole riittävän tukevaa ja pitkä­aikaista hoito­muotoa, sillä tarpeeseen perustetut erityisen huolen­pidon osastot antavat hoitoa vain lyhyt­aikaisesti. Heidän sijoittamisensa psyykkisesti sairaiden tai etenkään pienten lasten kanssa samoille osastoille ei kuitenkaan ole tarkoituksen­mukaista. Hybridi­yksiköitä perustettaessa on tärkeää profiloida yksiköt tarkoin käyttäytymiseltään ja haasteiltaan erilaisten lasten ja lapsi­ryhmien tarpeisiin.

2. Lasten­suojelun sosiaali­työntekijöiden sijaisten kelpoisuus­vaatimuksen muutos

VNS:n mukaan (s. 57) yhtenä hyvinvointi­alueiden toimintaan ja rahoitukseen vaikuttavana tehtävä­muutoksena esitetään, että lasten­suojelun sosiaali­työntekijöiden kelpoisuus­vaatimusta muutetaan siten, että sosiaali­työntekijöiden sijaisina voivat toimia myös sellaiset henkilöt, jotka ovat opiskelleet sosiaali­työtä sivu­aineena tai opinnot on suoritettu avoimessa yliopistossa.

Lapsiasia­valtuutettu tunnistaa sijaisten käytön tarpeen sosiaali­huollossa, kun pätevästä ammatti­henkilöstöstä on pulaa. Lokakuussa 2023 lasten­suojelun sosiaali­työntekijöiden vakansseista oli täyttämättä 13 prosenttia ja 28 prosenttia vakansseista hoiti ns. sijais­pätevä työn­tekijä.[3] Toisin sanoen 41 prosenttia lasten­suojelun sosiaali­työntekijöiden viroista on sellaisia, joissa ei työskentele laillistettu sosiaali­työntekijä.

Näin heikko tilanne heijastuu väistämättä lasten­suojelun laatuun. Viimeiset tilastot osoittavat, että lastensuojelu­työssä painottuvat yhä enemmän kiireelliset sijoitukset ja viime­sijainen sijais­huolto ja samaan aikaan lasten­suojelun ja erityisesti lasten­suojelun sijais­huollon kustannukset ovat kasvaneet. Vuonna 2022 sijais­huollon kustannukset hätyyttivät jo miljardin euron haamu­rajaa (978 milj. €).[4] Aiheesta on yllättävän vähän tutkimusta, mutta kokematon ja kouluttamaton työntekijä ei välttämättä kykene arvioimaan ja tarkoituksen­mukaisella tavalla tukemaan lasten­suojelun tarpeessa olevaa perhettä. Onkin välttämätöntä tunnistaa epäpätevien työn­tekijöiden käytöstä seuraavat haasteet lasten­suojelun toiminnalle ja sen laadulle sekä turvallisuudelle.

VNS:n kirjaus on varsin epämääräinen ottaen huomioon, että nykyisen Valviran sosiaali­huollon ammatti­henkilöstä annetun lain 12 §:ää koskevan tulkinta­ohjeen mukaan sosiaali­työntekijän tehtävissä voi toimia tila­päisesti enintään vuoden ajan sosiaali­työntekijän ammattiin opiskeleva henkilö, joka on suorittanut hyväksytysti sosiaali­työn aine­opinnot ja käytännön harjoittelun.[5] Valvira on tiukentanut ohjeistustaan 2023. Aiemman ohjeistuksen mukaan oli mahdollista palkata sijaiseksi myös henkilöitä, jotka ovat suorittaneet avoimessa yli­opistossa hyväksytysti sosiaali­työn perus- ja aine­opinnot sekä käytännön harjoittelun ja lisäksi aiemmin suorittaneet sosionomin tutkinnon tai sosiaali­alalle soveltuvan ylemmän yli­opistollisen tutkinnon. Muun muassa hyvinvointi­alueet[6] ja Sosiaali­alan korkea­koulutettujen ammatti­järjestö Talentia ry[7] suhtautuivat Valviran tiukennukseen kriittisesti. 

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että VNS:n kirjaus jättää epäselväksi, onko tarkoituksena palata Valviran aiemman ohjeistuksen mukaiseen käytäntöön vai onko tarkoitus madaltaa sijaisten koulutus­vaatimuksia siihen verrattuna. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että sivu­aineena sosiaali­työtä opiskelleet tai avoimessa yliopistossa opintoja suorittaneet eivät yleensä ole suorittaneet sosiaali­työntekijän koulutukseen sisältyvää käytännön harjoittelua. Sijaisten kelpoisuus­vaatimusten määrittely edellyttääkin huolellista harkintaa lasten­suojelun laadun ja sen piirissä olevien lasten turvallisuuden ja hyvin­voinnin varmistamiseksi.

Lapsiasia­valtuutettu kummeksuu ehdotusta myös siksi, että sijaisten kelpoisuus­vaatimusten helpottaminen näyttäisi koskevan juuri ja vain lasten­suojelua. Sosiaali­työntekijöitä ja heidän sijaisiaan työskentelee paljon muissakin sosiaali­huollon palveluissa, kuten aikuis­palveluissa, maahanmuutto­palveluissa, iäkkäiden palveluissa, vammais­palveluissa ja päihde­palveluissa. Julkisen talouden suunnitelmasta ei käy ilmi, miksi sijaisten kelpoisuus­vaatimusta ollaan muuttamassa vain lasten­suojelussa, joka on monelta osin kaikkein vaativinta sosiaali­työtä. Tällä ei tarkoiteta, etteikö vaativaa sosiaali­työtä tehdä muissakin palveluissa, mutta suunnitelmassa ei oteta kantaa siihen, miksi juuri ja vain lasten­suojelussa olisi perusteltua sallia sijaiset, joiden koulutus ja käytännön työ­kokemus olisivat vähäisempiä kuin muissa palveluissa.

Lasten­suojelussa korostuvat työn­tekijöiden kokemus ja ammatti­taito, koska lapset ovat monin tavoin heikommassa asemassa suhteessa aikuisiin eivätkä osaa tai pysty vielä samalla tavalla vaatimaan oikeuksiaan toteutettavaksi. Lasten­suojelussa käytetään myös huomattavaa julkista valtaa ja sovelletaan verrattain moni­mutkaista lain­säädäntöä, työskennellään lähes kaikkien nimettävissä olevien sosiaalisten ongelmien parissa ja tehdään erittäin vaativaa suhde­työtä.

Sosiaali­työntekijä on avain­asemassa arvioidessaan perheen tilannetta, lapsen etua ja näille järjestettävää tukea. Sosiaali­työntekijä on myös avain­asemassa tekemässä päätöstä siitä, erotetaanko lapsi perheestään.

Lasten­suojelun professori emerita Marjatta Bardy onkin todennut, että lasten­suojelun vaativaa sosiaali­työtä vasta­valmistuneen ihmisen ei koskaan pitäisi joutua tekemään ilman kokeneen työn­tekijän riittävää tukea. Bardy kuvaa lasten­suojelun vaativuutta muun muassa seuraavasti: ”Yhteis­kunnallisessa työnjaossa lasten­suojelu poikkeaa monista muista modernin työelämän töistä. Se kohdistuu pienehköön vaikkakin laajenevaan väestö­määrään, mutta kohdattavat pulmat voivat juontua vaativissa tilanteissa koko elämän kirjosta toimeen­tulosta luku­taitoon, vaatteiden hankinnasta ihmis­suhteisiin. Lapsen 'kehityksen ja terveyden' turvaamisessa voidaan tarvita työskentelyä inhimillisen hyvin­voinnin kaikilla ulottuvuuksilla, arjen elin­oloissa ja yhteisyys­suhteissa sekä maailmaan orientoitumisessa. Suppeimminkin ymmärretyn lasten­suojelun tehtävä­kenttä on siis sangen laaja. Sosiaali­työntekijän tehtävänä on pitää huolta kokonaisuudesta lastensuojelu­prosessin alusta sen päättymiseen asti.”[8]

Nyt lasten­suojelun sosiaali­työ halutaan avata henkilöille, jotka eivät ole edes alalle valmistuneet. Lasten edun ja oikeuksien kannalta tällainen ratkaisu ei voi olla perusteltu. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että sosiaali­työntekijöiden sijaisten kelpoisuus­vaatimuksen muutosta on arvioitava kokonaisuutena ja kohdistettava sen perusteella muutos enemminkin muihin sosiaali­työn palveluihin kuin lasten­suojeluun.

Samalla lapsiasia­valtuutettu muistuttaa vuonna 2023 julkaistusta selvityksestä, jossa luotiin tilanne­kuvaa sosiaali- ja terveyden­huollon henkilöstö­tilanteesta ja annettiin esimerkkejä hyvistä käytännöistä ongelmien ratkaisemiseksi. [9]

Lapsiasia­valtuutettu kannustaa hätä­ratkaisujen sijaan edistämään sosiaali- ja terveyden­huollon yhteistyö- ja työnjako­mallien kehittämistä ja siirtymään niiden osalta toimen­piteiden toteutus­vaiheeseen. Tässä yhteydessä on mainittava esimerkiksi ammatti­korkeakouluista valmistuneiden sosionomien ja sosiaali­työntekijöiden välisen työnjaon kehittäminen ja erityisesti ylemmän ammattikorkeakoulu­tutkinnon suorittaneet sosionomit, joiden osaamista ei hyödynnetä täysi­painoisesti sosiaali­työn järjestämisessä ja joiden asema työ­markkinoilla on epämääräinen.[10]

On erikoista, että korkeasti koulutetut sosionomit jätetään syrjään ja sosiaali­työntekijän sijais­kelpoisuus avataan sen sijaan opiskelijoille, jotka ovat suorittaneet sosiaali­työn opinto­jaksoja avoimessa yliopistossa. On syytä huomata, että avoimessa yliopistossa voi maksua vastaan opiskella kuka tahansa, vaikka opetus siellä sinänsä onkin hyvin korkea­tasoista. Lisäksi näistä opinnoista hyvin usein puuttuu sosiaali­työn käytännön kannalta erittäin tärkeä harjoittelu­jakso. Ammatti­korkeakouluihin edellytetään sen sijaan soveltuvuutta alalle sekä opintoihin liittyvien harjoittelu­jaksojen suorittamista.

Yhteen­vetona lapsiasia­valtuutettu toteaa, että sijaisten kelpoisuuden muutoksia ei tule tehdä kevyin perustein tai valtion­talouden tilaan vedoten, vaan asiakkaiden eli lasten asemaa ja oikeuksia huolellisesti arvioiden.

3. Lasten ja nuorten terapia­takuun siirto touko­kuuhun 2025

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lasten ja nuorten terapia­takuun siirto alkamaan viisi kuukautta myöhemmin 15.2025 alkaen on perusteltua. Se antaa jonkin verran mahdollisuuksia varautua terapia­takuun toteutuksen suunnitteluun ja käynnistämiseen.

Lasten ja nuorten mielenterveys­palvelujen kysyntä on selkeästi lisääntynyt. Kun matalan kynnyksen apua ei ole saatavilla, ongelmat vaikeutuvat ja lapset ja nuorten ohjautuvat viime­sijaisiin palveluihin: erikois­sairaanhoitoon ja lasten­suojeluun. Viime­sijaiset palvelut ovat kaikkein kalliimpia. Tarve matalan kynnyksen avulle ja tuelle on siis selkeä.

Lapsiasia­valtuutettu nosti terapia­takuuta koskevassa sosiaali- ja terveys­ministeriön kuulemis­tilaisuudessa 5.4.2024 kuitenkin esiin seuraavia kriittisiä näkökohtia, joita terapia­takuun valmistelussa ei ole riittävästi pohdittu:

• Voidaanko (lyhyt)­terapian keinoin hoitaa oireiden taustalla vaikuttavia ongelmia, kuten kiusaamisen, väkivallan ja yksinäisyyden kokemuksia, toimeentulon vaikeuksia, itsenäistymisen kysymyksiä ym., jotka nuoria usein kuormittavat?

• Miten ratkaistaan riippuvuus­sairauksien hoitamattomuus (syömis­häiriöt, raha­pelit, päihteet)?

• Hyvinvointi­alueet vastaavat menetelmien arvioinnista, osaamisen yllä­pidosta ja suunnitelmallisesta käyttöön­otosta – miten turvataan yhden­vertaisuus?

• Miten turvataan menetelmien ja niihin kouluttamisen laatu?

Merkittävänä haasteena on ammattihenkilö­pula, jota esimerkiksi edellä käsitellyssä sosiaali­työntekijöiden sijais­kelpoisuutta koskevassa muutoksessa yritetään helpottaa. Terapia­takuu voi kuitenkin tehdä tilanteen aiempaakin vaikeammaksi: jo nykyisellään puuttuu tuhansia sairaan­hoitajia, lasten ja nuorten psykiatreja, psykologeja ja sosiaali­työntekijöitä. Yli kolmannes nykyisistä psyko­terapeuteista on yli 65-vuotiaita. Kun olemassa olevat ammatti­henkilöt ryhtyvät kouluttautumaan terapeuteiksi ja/tai tekevät terapia­työtä (osittain) työajallaan, herää perusteltu kysymys siitä, kuka tekee perustyön. Käytännön työn järjestämiseen liittyen tulee myös selvittää valvontaan ja terapian vaikuttavuuden seurantaan liittyvät kysymykset.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että kaikessa päätöksen­teossa on tehtävä kattava lapsi­vaikutusten arviointi, tässä tapauksessa sekä terapia­takuun piirissä olevien lasten että myös niiden lasten osalta, jotka terapian piiriin eivät pääse.

Lopuksi lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että kansalais­järjestöjen vastuulla on merkittävä osa etenkin ennalta­ehkäisevästä, matalan kynnyksen ja erityis­osaamista vaativien lasten ja nuorten palveluista. Järjestöt tekevät vaikuttavaa työtä ja usein tavoittavat lapset ja nuoret tehokkaasti. On erittäin lyhyt­näköistä heikentää kansalais­järjestöjen toiminta­edellytyksiä vähentämällä niiden taloudellista tukea ilman, että leikkaus­päätökset perustuvat huolelliseen lapsi­vaikutusten arviointiin, johon sisältyy myös vaihto­ehtoisten toiminta­tapojen punninta. Pahimmillaan toivotut säästöt voivat muodostua aiempaa suuremmiksi kustannuksiksi lasten ja nuorten viime­sijaisissa palveluissa.

Jyväskylässä 7.5.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, juristi