LAPS/61/2023, 17.10.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto työ- ja elinkeino­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta kotoutumisen edistämisestä annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

Viite: VN/8329/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Hallituksen esityksellä muutettaisiin kotoutumisen edistämisestä annettua lakia (681/2023), joka tulee voimaan 1.1.2025. Lisäksi alaikäisenä ilman huoltajaa tulleen aikuistumisen tuen osalta muutoksia esitetään tehtävän myös voimassa olevaan kotoutumis­lakiin (1386/2010) alkaen 1.7.2024. Pääministeri Orpon hallitus­ohjelmassa on kirjauksia pakolais­taustaisista ihmisistä kunnille ja hyvinvointi­alueille maksettavan laskennallisen korvauksen korvausajan lyhentämisestä, tulkkaus­kustannusten alentamisesta, alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden aikuistumisen tuen ylä­ikärajan laskemisesta sekä maahanmuuttaja­äitien kotoutumisen edistämisestä.

Hallituksen esityksen tavoitteena on toteuttaa hallitus­ohjelmaan sisältyviä säästö­tavoitteita ja maahan­muuttajan oman vastuun lisäämistä kotoutumisestaan koskien laskennallisen korvauksen enimmäis­keston lyhentämistä sekä kotoutumis­lain mukaisen aikuistumisen tuen ylä­ikärajan laskemista. Esityksen tavoitteena on vahvistaa maahan muuttaneen omaa vastuuta kotoutumisestaan sekä käytännön asioiden hoitamisesta. Ihmiskaupan uhrien korvauksia koskevan säännöksen muutoksen tarkoituksena on vähentää hallinnollista taakkaa ja yksin­kertaistaa korvaus­prosessia. Tulkkaus­kustannuksia koskevilla muutoksilla tavoitellaan julkisten menojen säästöjä sekä korostetaan kotoutuja-asiakkaiden vastuuta omasta kotoutumisestaan. Lisäksi esityksen tavoitteena on toteuttaa eräitä teknis­luontoisempia muutoksia, joilla parannetaan säädösten laki­teknistä laatua.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu keskittyy lausunnossaan kommentoimaan hallituksen esitys­luonnoksessa esitettyä lapsi­vaikutusten arviointia (hallituksen esitys­luonnos s. 22–23). On myönteistä, että esitys­luonnokseen sisältyy kyseinen vaikutusten arviointi, vaikka arvioinnin loppu­tulos onkin kaikkea muuta kuin myönteinen.

Esitys­luonnoksen sisältämä lapsi­vaikutusten arviointi osoittaa, että hallitus­ohjelman mukaiset muutos­ehdotukset ovat monella tavoin lasten asemaa ja oikeuksia heikentäviä, eivätkä ne siten sellaisenaan ole hyväksyttäviä.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa aluksi, että lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3.1 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimus­valtiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lain­säädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleis­sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseksi sopimus­valtiot ryhtyvät mahdollisimman täysi­määräisesti tällaisiin toimiin käytettävissä olevien voima­varojensa mukaan ja tarvittaessa kansain­välisen yhteis­työn puitteissa.

Lapsen oikeuksien sopimus ottaa siten huomioon valtion käytettävissä olevat resurssit, mutta asettaa lapsen edun kuitenkin etusijalle myös silloin, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin. Sopimus­valtioiden ei myöskään pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumis­tason heikentymistä. Komitea toteaa, että talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[1]

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa myös lapsen oikeuksien sopimuksen täytäntöön­panoa valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle antamista viimeisimmistä määräaikais­raportointiin liittyvistä päätelmistä ja suosituksista.[2] Komitea vaatii päätelmissään Suomea varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin, muun muassa tehostamalla toimen­piteitä, joilla varmistetaan, että turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsen edun oikeus­periaate otetaan ensi­sijaisesti huomioon kaikissa turvapaikka­prosesseissa ja maahan­muuttoa koskevissa päätöksissä ja menettelyissä, etenkin ilman huoltajaa maahan saapuneiden lasten osalta, ja että heidän näkemyksiään kuullaan.

Komitea kehotti myös varmistamaan, että kaikilla turva­paikkaa hakevilla ja tilapäistä suojelua nauttivilla lapsilla, myös ilman huoltajaa maahan saapuneilla lapsilla, on mahdollisuus saada nopeasti kohtuu­hintaisia ja hyvä­laatuisia psyko­sosiaalisia ja kotouttavia tuki­palveluja sekä terveys-, sosiaali- ja koulutus­palveluja, mukaan lukien päivähoito­palvelut. Komitea vaati myös varmistamaan, että ilman huoltajaa maahan saapuneet lapset annetaan viipymättä pätevän edun­valvojan huostaan ja että he saavat säännöllisesti yksilöllisiin tarpeisiinsa sovitettua tukea.

Komitea otti loppu­päätelmissään kantaa myös lasten elin­tasoon Suomessa ja suosituksenaan komitea esitti, että Suomi välttäisi sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Suomen tulisi tehostaa edelleen politiikkaansa, jolla pyritään varmistamaan riittävä elintaso kaikille lapsille, muun muassa parantamalla vammaisten lasten, turvapaikanhakija­lasten ja laittomasti maassa oleskelevien lasten taloudellista tilannetta ja lisäämällä heille maksettavia sosiaaliturva­etuuksia. Lukuisissa muissakin päätelmissään ja suosituksissaan komitea kiinnitti erityistä huomioita haavoittuvimmassa asemassa oleviin lapsiin mainiten erityisesti turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapset.

Laskennallisen korvauksen korvausajan lyhentämisen vaikutuksista

Lapsivaikutusten arviointi -kohdassa todetaan aluksi, että korvaus­ajan lyhentäminen voi vähentää kotoutumista edistävän tuen järjestämistä esimerkiksi varhais­kasvatuksessa, ja samalla todetaan, että samaan aikaan varhais­kasvatukseen osallistumista maahanmuuttaja­taustaisten lasten osalta halutaan nostaa.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että korvausajan lyhentäminen esitys­luonnoksessa esitetyllä tavalla (2 vuotta/3 vuotta) voi heikentää lasten oikeuksia tavalla, joka on ristiriidassa lapsen edun periaatteen sekä komitean suositusten kanssa. Lisäksi se on selkeässä ristiriidassa esimerkiksi hallitus­ohjelman kirjauksen (s. 80) ”[e]rityisiä toimia suunnataan maahanmuuttaja­taustaisten lasten osallistumis­asteen nostamiseksi varhais­kasvatuksessa” kanssa. Hallitus itse toteaa tässä kohdin, että varhaiskasvatus vahvistaa maahanmuuttaja­lasten suomen ja ruotsin kielen taitoa ja integroitumista suomalaiseen yhteiskuntaan.

Laskennallisen korvauksen korvausajan lyhentämisellä on myös välillisiä vaikutuksia lapsiin, sillä ehdotettavat laki­muutokset vaikuttavat monella tavoin koko lapsiperheen elämään ja kotoutumiseen. Esitys­luonnoksessa todetaan (s. 14), että ”[k]otoutumista edistävien palvelujen järjestämisen supistaminen, johon laskennallisen korvausajan lyhentäminen voisi kunnissa johtaa, vaikuttaisi todennäköisesti maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllistymisen heikentymiseen, koska kotoutumis­toimet tutkitusti edistävät kotoutumista ja ovat kannattavia erityisesti maahanmuuton alkuvaiheessa”.

Lisäksi lapsivaikutusten arviointi -kohdassa arvioidaan, että vaikutukset vanhempien kotoutumiseen ja taloudellisen aseman kehittymiseen voivat osaltaan lisätä heikoimmassa asemassa olevien perheiden lapsiperhe­köyhyyttä ja siten heikentää esimerkiksi lasten mahdollisuuksia yhden­vertaiseen osallisuuteen. Edelleen ko. kohdassa todetaan, että ylisukupolvinen koulutus- ja työllisyys­kehitys asettaa monet maahanmuuttaja­perheiden lapset eriarvoiseen asemaan.

Esitys­luonnoksen mukaan (s. 21) riskinä on, että korvausajan lyhentyminen johtaisi kuntien ja hyvinvointi­alueiden tarjoamien kotoutumis­palveluiden heikentymiseen, mikä puolestaan voisi hidastaa kotoutumista ja työllistymistä ja vaikuttaa siten kielteisesti maahan muuttaneiden taloudelliseen asemaan. Huolestuttava arvio on myös se, että välillisesti esitys­luonnoksen mukaiset ehdotukset voivat vaikuttaa maahanmuuttaja­perheiden hyvinvointiin ja kotoutumiseen. Esitys­luonnoksessa todetaan, että vanhempien kotoutumisen tuella on myönteisiä vaikutuksia lasten koulutus- ja työllisyys­polkuihin ja sillä voidaan vähentää poikien rikoksilla oireilua. Siten tämäkin arvio vaikutuksista lapsiin osoittaa, että esitys­luonnoksen ehdotukset ovat lasten oikeuksia ja asemaa heikentäviä.

Lapsi­vaikutusten arviointi -kohdassa todetaan, että hallitus­ohjelman mukaisesti lapsiperheiden toimeentuloa parannetaan esimerkiksi nostamalla alle kolmevuotiaiden lapsilisää, lisäämällä lapsilisien yksinhuoltaja­korotusta sekä korottamalla lapsilisää monilapsisille perheille. Arvioinnissa ei ole kuitenkaan todettu sitä, että samaan aikaan hallitus ehdottaa heikennyksiä muun muassa yleiseen asumis­tukeen sekä moniin muihin sosiaaliturva­etuuksiin, työttömyys­turvan lapsi­korostusten poistamista ja muita tiukennuksia työttömyys­turvaan sekä indeksi­korotusten jäädyttämistä. Kelan mukaan vieras­kielisten henkilöiden osuus etuuksien saajissa korostuu työttömyys­turvassa ja lapsiperhe-etuuksissa.[3] Mainitut lapsilisien korotukset korvaavat vain murto-osan näistä heikennyksistä lapsi­perheiden toimeentuloon.

Edelleen lapsivaikutusten arviointi -kohdassa todetaan, että monet tutkimus­tulokset viittaavat siihen, että kotoutumis­toimiin panostaminen on taloudellisesti kannattavaa. Kotoutumis­palveluista säästäminen voi pahimmillaan johtaa esimerkiksi kalliiden lastensuojelu­palveluiden tarpeisiin, mikä on ristiriidassa hallitus­ohjelmassa esitetyn tavoitteen, painopisteen siirto korjaavista palveluista kohti varhaisempaa tukea ja apua sekä ennalta­ehkäisyä, kanssa. Lapsiasia­valtuutettu yhtyy esitettyyn huoleen.

Ehdotusten vaikutuksista tulkkaus­palveluihin

Esitys­luonnoksen mukaan laskennallisen korvauksen korvausajan lyhentäminen voi myös vaikuttaa kuntien halukkuuteen tarjota tulkitsemis­palveluita korvausajan jälkeen, jolloin riskinä on tulkkien alikäyttö ja virheellisten päätösten lisääntyminen. Muutos voi toteutuessaan johtaa käytännössä myös siihen, että maahan muuttaneiden perheiden alaikäiset lapset toimivat tulkkeina viranomais­palveluissa ja muissa asioimis­tilanteissa vastoin ohjeistuksia. Hallituksen esitys­luonnoksen mukaan (s. 9) tulkkaus­kustannuksia koskevilla muutoksilla tavoitellaan julkisten menojen säästöä sekä korostetaan kotoutuja-asiakkaiden vastuuta kotoutumisestaan.

Kuten luonnoksessa todetaan, tulkkaus­palveluiden saatavuuden heikentyessä ”lapsi joutuu ottamaan usein liikaa vastuuta ikäänsä ja kehitys­tasoonsa nähden sekä altistua asioille tai tilanteille, jotka eivät ole lapsen edun mukaisia. Lasten oikeutta lapsuuteen on suojeltava, ja heidän yhden­vertaisuutensa on varmistettava. YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleis­sopimuksen mukaan lapsia tulee kohdella yhden­vertaisesti riippumatta heidän omasta tai vanhempiensa taustasta tai ominaisuuksista (2 artikla).”

Lapsiasia­valtuutetun käsityksen mukaan lapset joutuvat jo nykyisellään usein toimimaan tulkkeina vanhemmilleen liian usein, joten sen sijaan, että näitä tilanteita tietoisesti lisätään, tulisi pyrkiä lisäämään tulkkaus­palveluita ainakin niissä tilanteissa, joissa muutoin lapsi toimisi tulkkina, ja luonnollisesti panostamaan myös maahan muuttaneiden suomen tai ruotsin kielen koulutukseen.

Esitys­luonnoksen mukaan edellä mainittuja haitallisia seurauksia tulisi estää sillä, että huolehditaan kunnan ja hyvinvointi­alueen viran­omaisten tulkkaus­osaamisesta ja -etiikasta tarkentamalla tulkkaukseen liittyvää ohjeistusta. Lapsiasia­valtuutettu ei suoraan kyseen­alaista tavoitetta sinänsä, mutta katsoo, että riskit muutosten haitallisista vaikutuksista lapsiin ovat suuret eikä pelkkään ohjeistukseen nojaaminen ole riittävä toimi varmistamaan lasten oikeuksien toteutumista.

Aikuistumisen tuen ikärajan laskeminen

Hallituksen esitys­luonnoksessa ehdotetaan, että alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden nuorten aikuistumisen tuen yläikärajaa lasketaan 25 ikävuodesta 23 ikävuoteen. Kotoutumis­lain mukaisten tuesta maksettavien korvausten yläikärajaa laskettaisiin vastaavasti. Ehdotus noudattaa ikärajan osalta muutosta, joka on ehdotettu tehtäväksi lasten­suojelun jälkihuollon osalta (HE 56/2023 vp).

Lasten­suojelun jälki­huoltoa koskevaan esitys­luonnokseen lapsiasia­valtuutettu suhtautui verrattain suopeasti mutta kiinnitti huomiota siihen, että ikärajan laskemista perusteltiin vain taloudellisin säästöin.[4] Lapsiasia­valtuutettu korosti tarvetta kehittää jälki­huoltoa sekä selvittää jälki­huollon vaikuttavuutta. Lisäksi lapsiasia­valtuutettu totesi, että ”nuoren tarvitsema riittävä itsenäistymisen tuki voidaan toteuttaa 23 ikävuoteen mennessä, jos jälki­huollon toimenpiteet kohdennetaan kunkin nuoren kohdalla oikein ja vaikuttavasti. Jälkihuollon tulisi heti sen alettua kiinnittyä hyvinvointi­alueen muihin palveluihin, kuten aikuis­sosiaalityöhön, sillä jälki­huollon päätyttyä nuoren aikuisen tukea tulee jatkaa tarvittaessa aikuisten palveluissa. Tämä edellyttää niin jälkihuollon kuin nuorten aikuisten sosiaali­työn sisällöllistä kehittämistä, riittävää resursointia ja saumatonta yhteistyötä”.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että sinänsä yksin maahan tulleiden aikuistumisen tuen rajaaminen voisi olla myös perusteltua vastaavasti kuin lasten­suojelun jälki­huollossa arvioidaan olevan, mutta muutoksen vaikutuksia tulee arvioida tarkemmin. Esitys­luonnoksesta (s. 17) käy ilmi, että ikärajan laskemisella ei kovin suuria säästöjä arvioida saavutettavan ja tosi­asiallisesti riskinä on, että muutos voi aiheuttaa hyvinvointi­alueille lisä­kustannuksia muun muassa aikuis­sosiaalityön, mielenterveys­palveluiden tai opiskelijahuolto­palveluiden tarpeen lisääntyessä, kun hyvinvointi­alueet eivät enää voisi hakea kotoutumis­lain mukaista erityis­korvausta näiden nuorten palveluista.

Vaikka ehdotuksella on yhtäläisyyksiä lasten­suojelun jälki­huoltoon monelta osin, lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että yksin maahan tulleen nuoren tilanne ja haasteet itsenäistymisessä voivat olla myös hyvin erilaisia ja monimuotoisempia. Aikuistumisen tuen järjestämisessä on otettava huomioon näiden nuorten yksilölliset ja erityiset tuen tarpeet. Tuen tarvetta voi lisätä myös se, että alaikäisen yksin maahan tulleen tukena on ollut edustaja, jonka tehtävä lakkaa, kun edustettava täyttää 18 vuotta. Nuoret tarvitsevat edelleen apua muun muassa opintoihin, asumiseen ja toimeentuloon liittyen, mutta mahdollisesti myös psyko­sosiaalista tukea tai tukea esimerkiksi perheen­yhdistämiseen liittyen.

Yhteenvetona lapsiasia­valtuutettu toteaa, että lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi osoittaa, että suunnitellut muutokset heikentävät lasten asemaa ja oikeuksia merkittävästi.

Jyväskylässä 17.10.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi